Методические подходы к проведению анализа и оценки структуры органов МСУ города и технологий муниципального управления
Организационная структура органов местного самоуправления города и технологии муниципального управления
Методические подходы к проведению анализа и оценки структуры органов МСУ города и технологий муниципального управления
Основные принципы организации деятельности исполнительных органов местного самоуправления определены федеральным законом о местном самоуправлении[1]. Многочисленные федеральные законодательные акты (приложение А) содержат положения, которые в одних случаях должны, а в других могут быть использованы органами местного самоуправления в качестве основополагающих при организации деятельности по решению вопросов местного значения. Вместе с законодательными требованиями необходимы ответы на вопросы практического свойства, в частности: какие исполнительные органы и подразделения в структуре администрации необходимы для управления, какие функции управления следует формализовать, как обеспечить взаимодействие в процессе управления между структурными подразделениями администрации муниципалитета, с населением, с субъектами экономической деятельности и потенциальными инвесторами. Таким образом, для обеспечения управляемости процессом развития муниципального образования первостепенной является задача определения правовых условий деятельности исполнительных органов и внедрения технологий современного менеджмента для эффективного решения задач развития муниципального образования.
При всей многочисленности законодательных норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, органы местного самоуправления обладают правом самостоятельно определять свою организационную структуру и деятельность в рамках этой структуры. Для любой организации, независимо от ее правовой формы, формы собственности и сферы деятельности главные элементы процесса управления одинаковы, а именно, необходима определенность того, кто, что, в какие сроки и с каким результатом исполняет в рамках установленных полномочий и поставленных задач. Исключительно важна для получения эффективных результатов управления определенность задач, на решение которых направлена деятельность администрации города и порядка взаимодействия внутри администрации города и взаимодействия ее структурных подразделений с «потребителями» такой деятельности. В этой связи для органов местного самоуправления при формировании организационной структуры важны и соблюдение законодательно установленных полномочий, и функции каждого структурного подразделения в рамках этих полномочий, а также организованность основных процессов (функций) управления[2].
С учетом выше приведенных оснований акцент в исследовании был сделан на организационную структуру администрации городского округа Нижнего Новгорода как исполнительно-распорядительного органа, который призван осуществлять непосредственно основные функции управления. Среди функций управления в исследовании выделены наиболее важные, такие как прогнозирование, планирование, мониторинг, анализ и оценка реализации планов, программ и проектов развития города, внесение на рассмотрение представительного органа проектов соответствующих документов в рамках распределенных полномочий. Организационная структура администрации города и применяемые технологии муниципального управления были проанализированы и оценены по следующим критериям.
1. Соответствие задач и функций подразделений в организационной структуре администрации городского округа законодательно установленным полномочиям городского округа по решению вопросов местного значения.
2. Соответствие функций структурного подразделения задачам в сфере его ответственности.
3. Определенность управленческого характера воздействия в задачах и функциях структурных подразделений администрации, что должно отличать структурные подразделения высшего исполнительного органа муниципального образования от организаций – исполнителей.
4. Определенность порядка осуществления основных процедур управления: прогнозирование, планирование, мониторинг, анализ и оценка, контроль; определенность сроков и результатов процессов, определенность взаимосвязей между этими процессами и структурными подразделениями, участвующими в муниципальном управлении.
5. Определенность порядка взаимодействия администрации городского округа с населением города, субъектами экономической деятельности при решении задач обеспечения функционирования и развития города, в т.ч. привлечение к муниципальному управлению коллегиальных органов.
6. Наличие/отсутствие дублирования в функциях управления в сфере ответственности структурных подразделений администрации города.
Анализ и оценка организационной структуры и технологий муниципального управления городского округа Нижнего Новгорода проведены с применением правового, сравнительного и экспертного методов. В правовом аспекте проанализированы правовые акты Российской Федерации, Нижегородской области и муниципальные правовые акты городского округа Нижний Новгород (приложение А), содержащие положения об организации и осуществлении деятельности в сфере муниципального управления.
Для сравнительного анализа организационной структуры управления были выбраны городские округа – административные центры Самара, Пермь, Екатеринбург, Уфа, Новосибирск, Казань, Саратов, Волгоград, т.е. сопоставимые с городом Нижний Новгород по статусу административного центра субъекта РФ, по численности населения (в основной массе – это крупные города) и по структуре экономики.
Также сопоставлены затраты местных бюджетов на содержание органов МСУ в расчете на одного жителя городского округа и доля расходов бюджетов, планируемых и реализуемых в рамках программ (приложение В). Экспертный анализ проведен на основе собственных аналитических и методических материалов Института экономики города в сфере муниципального управления и положений государственных стандартов, содержащих требования к системам менеджмента качества и рекомендации по улучшению деятельности организаций (приложении Б), учитывая, что законодательство РФ и Нижегородской области содержит лишь отдельные элементы относительно технологий муниципального управления. В основном законодательством РФ и Нижегородской области регулируются порядок межбюджетного взаимодействия с органами МСУ и сроки предоставления отчетов по установленным формам.