Организационная структура органов МСУ города
Организационная структура органов МСУ городского округа Нижнего Новгорода, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, основные вопросы организации деятельности и их взаимодействия определены Уставом городского округа, что соответствует требованиям федерального закона о местном самоуправлении[3].
В структуру органов МСУ города Нижнего Новгорода входят Городская Дума города, глава города и администрация города.[4] Положения Устава, регулирующие порядок формирования и утверждения структуры органов МСУ и их полномочий по решению вопросов местного значения отвечают требованиям Федерального закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ.
В утвержденную Решением Городской Думы от 26 января 2011 г. № 1 «Об утверждении структуры администрации города Нижнего Новгорода» структуру администрации входят 22 структурных подразделения и 8 территориальных органов.
Принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием, прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т.д.).
В типовом варианте для городских округов используется структура, состоящая из пяти блоков, каждый из которых, обеспечивает реализацию полномочий и решение вопросов местного значения городского округа в соответствии с требованиями 131-ФЗ [2].
Основные функции, относящиеся к каждому из блоков, таковы:
1-й блок. Экономика и финансы:
- экономическое планирование и осуществление экономической политики;
- управление муниципальным имуществом;
- координация деятельности муниципальных предприятий и учреждений;
- формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа, контроль за его исполнением;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
- создание условий для развития предпринимательства;
- размещение муниципального заказа;
- управление муниципальными природными ресурсами;
- ведение муниципальной статистики;
- создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
2-й блок. Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство:
- организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
- строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений и парковок в границах городского округа и обеспечения их функционирования;
- организация обустройства мест для отдыха населения;
- организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
- организация уличного освещения и установки уличных указателей;
- организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
- создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи;
- организация благоустройства и озеленения территории городского округа;
- планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель городского округа;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
3-й блок Социальная политика:
- обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
- предоставление адресных субсидий отдельным категориям граждан;
- опека и попечительство;
- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования;
- организация отдыха детей в каникулярное время;
- создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;
- организация библиотечного обслуживания населения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами культурно-зрелищных учреждений;
- охрана памятников истории и культуры местного значения;
- обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта.
4-й блок. Безопасность:
- организация охраны общественного порядка муниципальной милицией;
- организация мероприятий по охране окружающей среды;
- организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа;
- участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций;
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов городского округа;
- контроль за использованием и охрана муниципальных лесов и земель.
5-й блок. Организационное обеспечение деятельности администрации города:
- кадровая политика;
- бухгалтерский учет;
- юридическое обслуживание;
- хозяйственное обслуживание;
- делопроизводство;
- формирование архивных фондов;
- информационное обеспечение;
- связи с общественностью и средствами массовой информации;
- контроль исполнения.
Если рассматривать, группировку отраслевых подразделений в зависимости от подчиненности тому или иному заместителю главы администрации города, то можно сделать вывод, что сложившаяся в городе Нижнем Новгороде структура управления в целом совпадает с типовой структурой местных администраций городских округов и имеет признаки отраслевого принципа формирования структуры управления.
Вместе с тем в организационной структуре администрации города Нижнего Новгорода есть и свои особенности. Всего в структуре администрации города Нижнего Новгорода 5 основных направлений, распределенных по сферам ответственности между заместителями главы администрации города:
1-й блок. Организационное обеспечение деятельности администрации города:
- Департамент организационно-кадрового обеспечения деятельности администрации;
- Департамент общественных отношений и информации;
- Комитет внешнеэкономических и межрегиональных связей;
- Управление по работе с правоохранительными органами, по вопросам общественного порядка и делам военнослужащих;
- Управление делами администрации.
2-й блок. Экономика и финансы:
- Департамент экономического развития, инвестиций и предпринимательства;
- Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами;
- Департамент финансов.
3-й блок. Территориальное планирование и градостроение:
- Департамент градостроительного развития и архитектуры;
- Департамент строительства;
- Управление главного архитектора города.
4-й блок. Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство:
- Департамент жилья и инженерной инфраструктуры;
- Департамент по дорожному хозяйству;
- Департамент транспорта и связи;
- Управление по благоустройству;
- Управление по учету и распределению жилья;
- Управление административно-технического контроля.
5-й блок. Социальная политика:
- Департамент образования;
- Департамент культуры, спорта и молодежной политики;
- Управление по труду и работе с населением.
Структурные подразделения, курируемые непосредственно главой администрации города:
- Департамент правового обеспечения;
- Контрольно-ревизионное управление.
Анализ организационно-функциональной структуры «местных администраций»[5] показал следующие особенности в городских округах и в Нижнем Новгороде.
Отличия организационной структуры города Нижнего Новгорода от типичной отраслевой структуры исполнительных органов городских округов заключаются в следующем:
1) В блок организационного обеспечения включен Комитет внешнеэкономических и межрегиональных связей, тогда как в большинстве организационных структур местных администраций подобное структурное подразделение находится в блоке экономического развития и его функции и задачи заключаются в основном в реализации инвестиционной и экономической политики муниципалитетов.
2) Задачи и функции в сфере дополнительного образования распределены между Департаментом образования и Департаментом культуры, спорта и молодежной политики, тогда как в большинстве городов они объединены в Департаменте образования.
3) Задачи и функции обеспечения опеки, попечительства и профилактики правонарушений среди подростков в рамках переданных государственных полномочий определены за Управлением по труду и работе с населением, тогда как в подавляющем большинстве городов они находятся в сфере ответственности департаментов образования, либо возложены на комиссии по делам несовершеннолетних и по защите их прав (в Уфе и в Саратове); в Казани данные вопросы отнесены к ведению Комитета по делам детей и молодежи.
4) Не типичным, но позитивным с точки зрения управления процессом территориального планирования и градостроительного развития в Нижнем Новгороде является объединение в структуре в один управленческий блок Департамента градостроительного развития, Департамента строительства, Управления главного архитектора.
5) Не типичным в структуре администрации Нижнего Новгорода является Управление административно-технического контроля с задачами и функциями контроля в сфере благоустройства города; в основном в городах, где сохранены структурные подразделения с подобными контрольными функциями – это структурные подразделения в сфере экологии и природопользования (управление – в Самаре, комитет – в Екатеринбурге, сектор – в Саратове); в Казани и Саратове в частности созданы управления по наружной рекламе и художественному оформлению города, в Казани к тому же сохранено Управление по работе административной комиссии и координации административного контроля.
6) В Нижнем Новгороде – в единственном городском округе среди других сравниваемых городов в структуре администрации города создано Управление по работе с правоохранительными органами, по вопросам общественного порядка и делам военнослужащих. В этой связи следует отметить, что в соответствии с положениями 131-ФЗ[6] полномочием городского округа является «организация общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией», вопросы призыва на военную службу, как и социальной защиты военнослужащих, лежат в сфере полномочий государственных органов[7]. Для решения вопросов обеспечения правопорядка на территории городского округа только в Самаре создан Департамент по вопросам общественной безопасности и контроля, подчиненный непосредственно главе администрации города, и в Волгограде – Комитет общественной безопасности, казачества и административных органов.
7) В связи с изменением распределения финансовых полномочий в сфере организации и оказания услуг здравоохранения, некоторые из муниципальных образований, в т.ч. Нижний Новгород и Новосибирск исключили из организационной структуры администрации подразделения в сфере здравоохранения; однако, в остальных сравниваемых городских округах такие структуры сохранены, что вполне соответствует полномочию городского округа по созданию условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий[8].
В основе формирования структуры администрации города Нижнего Новгорода, как и в большинстве городских округов, лежит функционально-отраслевой подход, который обеспечивает текущее управление муниципальным образованием. Набор функций сгруппирован по «отраслевому» принципу (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, экономика, финансы и т.п.). Ряд структурных единиц сформирован для выполнения вспомогательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (функции финансового планирования, исполнения и контроля исполнения бюджета, управления кадрами и т.п.). Анализ структур администраций городских округов, в т.ч. Нижнего Новгорода, показал, что в организационно-обеспечивающий блок включены структурные подразделения с задачами и функциями в сферах:
- кадровой политики и муниципальной службы;
- взаимодействия с населением;
- информационно-технологического обеспечения;
- документооборота и архивирования;
- вопросы материального, технического и документационного обеспечения деятельности администрации города;
- во многих случаях, в т.ч. в Нижнем Новгороде к организационной сфере отнесены вопросы международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей.
Типичным для практически всех городов является подчинение главе администрации города структурных подразделений правового обеспечения, финансового контроля, мобилизационных вопросов, а также территориальных органов города. По сравнению с другими городски округами в Нижнем Новгороде наименьшее число структурных подразделений прямого подчинения главе администрации города. Отличительными особенностями в этом аспекте других городов являются:
- в Самаре и Новосибирске главе администрации города подчинены кроме других еще и представительства в г. Москве;
- в Казани и Саратове – соответственно Финансовое управление и Комитет по финансам;
- в Перми – Комитет по управлению муниципальными предприятиями.
Сведения о сопоставлении организационно-функциональной структуры высших исполнительных органов местного самоуправления сопоставленных городов приведены в приложении к настоящему разделу в формате Excel.