Лекция 5. Система органов государственного управления
1. Государственный аппарат – понятие и содержание.
2. Принципы организации и функционирования государственного аппарата
3. Разделение властей
4.Органы государственной власти и местное самоуправление
1. Государство как одна из форм политической организации общества, призвана осуществлять управление обществом на основе права с помощью специальных органов государственной власти. Государственная власть реализуется через специальный аппарат управления и принуждения. Наличие такой разветвленной системы государственных органов и организаций - атрибутивный признак государства. Система государственных органов и учреждений, посредством которых осуществляются задачи и функции государства, именуется государственным аппаратом. Для выполнения своих функций и задач органы государственной власти наделены властными полномочиями.
Государственный аппарат - закрепленная законом система ведомств, государственных органов, структурных подразделений, государственных служащих, непосредственно осуществляющих государственную власть. Государственный аппарат включает в себя систему органов государственной власти, посредством которых осуществляется государственное управление обществом. Органы государственной власти выступают от имени государства, представляя государство в целом как в международных, так и во внутригосударственных отношениях. Решая конкретные задачи и выполняя функции в определенных областях общественной жизни, органы государственной власти участвуют в решении наиболее общих задач государства в осуществлении его функций. Государственный аппарат имеет пятизвенную структуру: государственный аппарат - ведомство - государственный орган - структурное подразделение - государственный служащий.
Ведомство - совокупность государственных органов специальной компетенции и подведомственных им организаций, обслуживающих определенную отрасль государственного управления и линейно подчиненных единому центру - центральному органу (министерству, государственному комитету, департаменту и др.). Ведомство включает в себя не один, а множество государственных органов, объединенных отношениями ведомственного подчинения по типу «вышестоящая - нижестоящая организация». Примеры ведомств в Российской Федерации: налоговая полиция, таможенная служба, прокуратура, вооруженные силы, милиция, арбитражные суды и т. д.
Государственный орган - некоммерческая организация, наделенная компетенцией для реализации публичных задач и функций государства.
Структурное подразделение - обособленная часть государственного органа (отдел, управление, служба), компетенция и функции которого производны от компетенции и функций государственного органа в целом. Не обладает внешней самостоятельностью, то есть не может вступать в правоотношения от своего имени с третьими лицами.
Государственная служба - профессиональная общественно полезная деятельность по реализации задач и функций государства лицами, занимающими должности в государственных органах. На государственную службу принимаются, как правило, только граждане государства. Государственный служащий наделяется специальным правовым статусом, предполагающим, с одной стороны, повышенные требования (обязанности, ограничения, ответственность), а с другой - дополнительные гарантии. Например, государственным служащим в Российской Федерации запрещено работать по совместительству; быть депутатом или судьей; заниматься любой предпринимательской деятельностью; использовать в личных, неслужебных целях государственное имущество и служебную информацию; получать от частных лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. п.), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать участие в забастовках; использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных и иных организаций; совершать аморальные проступки, подрывающие авторитет государственной власти. (Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации») устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации).
Подобные ограничения существуют во всех современных государствах. Они компенсируются специальными гарантиями, к которым относятся надлежащие условия работы, обеспечивающие исполнение служащим своих должностных обязанностей; достойное денежное содержание, надбавки, повышенное пенсионное обеспечение; льготное медицинское обслуживание служащего и членов его семьи; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет бюджетных средств; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением служебных обязанностей; защита служащего и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий; иные льготы, преимущества и привилегии.
Государственный орган - это ядро, основной структурный элемент государственного аппарата. Признаки, отличающие государственный орган от иных организаций:
1. Государственно-распорядительный порядок образования, реорганизации, ликвидации. Государственные органы образуются не путем добровольного волеизъявления учредителей (пайщиков, акционеров, членов общественной организации), а по воле государства - на основе распоряжения вышестоящего органа.
2. Государственные органы занимают строго определенное место в управленческой иерархии. Каждый из них, с одной стороны, подотчетен и подконтролен вышестоящему органу, а с другой - контролирует нижестоящие государственные органы.
3. Государственные органы действуют от имени государства и в публичных интересах. Их деятельность носит некоммерческий характер, направлена не на получение дохода (прибыли) или иных частных выгод, а на реализацию общего блага.
4. Государственные органы наделяются компетенцией. Компетенция - совокупность государственно-властных полномочий по определенным предметам ведения. Полномочия - права и обязанности органа, основанные на властно-принудительных возможностях государства. Здесь мы наблюдаем определенное слияние прав и обязанностей, не характерное для частных субъектов. Государственные органы вправе издавать обязательные нормативные и индивидуально-правовые акты, требовать их исполнения, контролировать, применять меры принуждения. Предметы ведения (подведомственность) - круг вопросов, субъектов, территорий, в отношении которых государственный орган вправе осуществлять властные полномочия.
5. Каждый орган имеет внутреннюю организационную структуру, то есть состоит из структурных подразделений, а также штатное расписание - перечень должностей, распределение функций и обязанностей между чиновниками, должностные оклады. Для выполнения публичных задач и функций государственные органы наделяются материально-техническими средствами, финансируются из бюджета.
Виды государственных органов:
1. Исполнительные, законодательные, судебные органы. Кроме того, существуют иные органы, которые нельзя однозначно отнести ни к одной из ветвей власти. Это, например, Счетная палата, Центральный банк, органы прокуратуры, избирательные комиссии, уполномоченные по правам человека и некоторые другие.
2. Федеральные, региональные, местные органы.
3. Органы общей и специальной компетенции. Деятельность первых носит универсальный характер, они отвечают за состояние территории в целом. Это - президент, правительство, парламент, представительные и исполнительные органы регионального, местного уровня. Органы специальной компетенции наделены компетенцией в узкой сфере государственного управления. Это, например, Конституционный суд, таможенные органы, Центральный банк, различного рода министерства и ведомства.
4. Единоначальные и коллегиальные органы. Основой для разделения здесь выступает процедура принятия управленческих решений. Примеры коллегиальных органов парламент, Конституционный суд, избирательная комиссия. Единоначальные органы - министерство, пенсионный фонд, местная администрация.
5. Центральные органы и их территориальные структуры в регионах (на местах).
Государственная должность – это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Все должности государственной службы в Российской Федерации подразделяются на четыре категории: руководители, помощники руководителей, специалисты, обеспечивающие специалисты.
Государственный служащий - это должностное лицо, находящееся на государственной службе, и на профессиональной основе исполняющее обязанности, предусмотренные занимаемой государственной должностью, и получающее за свою деятельность денежное вознаграждение из средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Государственным служащим может быть только гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими. Не могут быть государственными служащими и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Исключение составляют случаи, когда их доступ к государственной службе прямо урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями. Государственная должность устанавливается только в государственных органах. Не являются государственными служащими служащие государственных предприятий, учреждений и организаций (в том числе учреждений здравоохранения, культуры, образования и др.). В зависимости от вида государственного органа различаются государственные служащие:
· органов представительной (законодательной) власти – аппаратов палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации;
· органов исполнительной власти – Администрации Президента Российской Федерации, администраций президентов (глав) субъектов Российской Федерации, аппаратов Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации, аппаратов министерств и ведомств;
· органов судебной власти – аппаратов Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных судов республик в составе Российской Федерации и уставных судов других субъектов Российской Федерации, аппаратов Верховного Суда Российской Федерации и соответствующих судов общей юрисдикции, аппаратов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и соответствующих арбитражных судов Российской Федерации;
· органов Прокуратуры Российской Федерации.
2. Правовые принципы организации и деятельности органов государственной власти следующие.
1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных органов и должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Человек, его права и свободы по Конституции – высшая ценность, поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права, допуская их ограничение только временно и в особо предусмотренных Конституцией исключительных случаях. Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации и механизма их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституция также устанавливает, что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Деятельность органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления должна быть подчинена обеспечению прав и свобод человека и гражданина. При несоблюдении этого принципа вступает в действие механизм судебного конституционного контроля и судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применного или подлежащего применению в конкретном деле. Развивается также практика прямого применения Конституции, прежде всего в сфере защиты прав и свобод граждан и в деятельности других звеньев судебной власти – судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих, посягающие на права и свободы граждан (ст. 46).
2. Принцип народовластия.Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, органов государственной власти и органов местного самоуправления, республиканской форме правления, при которых носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации выступает ее многонациональный народ. Это означает, что все конституционные правомочия органов государственной власти и органов местного самоуправления исходят от народа. Народ осуществляет свою власть непосредственно в форме всеобщего голосования (референдума), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Верховенство Конституции.Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Ее верховенство гарантируется Конституционным Судом Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица должны сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией, руководствоваться ею. Нормы Конституции имеют непосредственное применение. Это означает, что органы законодательной власти при разработке и принятии законов должны руководствоваться конституционными положениями, т. е. эти законы не должны противоречить нормам Конституции. А органы исполнительной и судебной власти при применении законов в первую очередь должны руководствоваться нормами Конституции.
4. Принцип разделения властей. Одной из незыблемых основ конституционного строя демократического правового общества является осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Целями принципа разделения государственной власти являются, во-первых, упорядочение работы государственного аппарата, в том числе специализирование направления деятельности органов государственной власти и, во-вторых, недопущение концентрации государственной власти в одних и тех же органах, чтобы не было произвола и злоупотребления этой властью.
5. Принцип законности – основной метод осуществления деятельности органов государственной власти. Принцип законности в деятельности органов государственной власти означает, во-первых, что все органы государства и их должностные лица должны действовать строго в рамках закона, во-вторых, обеспечивать исполнение законов всеми подчиненными организациями и учреждениями, в-третьих, обеспечивать охрану и защиту прав и свобод граждан.
Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации, где сказано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы».
При осуществлении своих полномочий в отношении государственных органов действует принцип: запрещено все то, что не разрешено законом.
6. Принцип федерализма в организации и деятельности органов государственной власти означает, что:
· все государственные органы образуют единую систему органов государственной власти;
· между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации разграничены предметы ведения (полномочия) – вопросы исключительного ведения Федерации, вопросы совместного ведения, вопросы исключительного ведения субъектов Российской Федерации;
· во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти органы государственной власти субъектов Российской Федерации равноправны между собой;
· субъекты Федерации самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти;
· субъекты Федерации участвуют в формировании федеральных органов государственной власти (выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, участие в формировании судейского корпуса, дача согласия на назначение прокурора субъекта Федерации и др.).