Освітнє право. Право на освіту та його гарантії. Правові відносини у сфері освіти.
Лекція 4. ОСВІТА ЯК СЕГМЕНТ ПРАВОВОГО ТА ЕКОНОМІЧНОГО ПРОСТОРУ. ОСНОВНІ НАПРЯМИ ОСВІТНЬОЇ ПОЛІТИКИ ТА УПРАВЛІННЯ ОСВІТОЮ (2 год.).
1. Освітнє право. Право на освіту та його гарантії. Правові відносини у сфері освіти.
2. Освітня політика. Планування та прогнозування розвитку освіти.
3. Економіка освіти. Економічні механізми розвитку освіти.
4. Управління освітою. Державно-громадське управління освітою.
Основні поняття: освітнє право; освітня політика; економіка освіти; ринкова економіка; освітні послуги; управління освітою.
Семінар 4. Освіта в системі соціальних інститутів (2 год.)
Освітнє право. Право на освіту та його гарантії. Правові відносини у сфері освіти.
Освітнє право України є новою галуззю в системі права України, такою, що знаходиться на етапі становлення в Україні.
Освітнє право – це галузь права, система правових норм, що регулюють відносини щодо організації та здійснення освітнього процесу між:
– суб’єктами освітньої діяльності різних держав щодо визнання різних інститутів освіти;
– органами державної влади та суб’єктами освітньої діяльності (щодо створення, управління, ліцензування, атестації, акредитації, матеріального та фінансового забезпечення діяльності тощо);
– освітньою установою і споживачами освітніх послуг (учнями, батьками, суспільством).
Аналіз науково-практичного використання терміну «освітнє право» вказує на його полісемантичність, що певною мірою ускладнює системний і цілеспрямований характер досліджень освітньо-правової проблематики.
Предметом освітнього права є освітні відносини. У даний час, коли інтенсивно розвиваються ринкові відносини, вносяться значні корективи до нормативно-правового регулювання всіх сфер суспільства, в тому числі й освіти, законодавець змушений змінити свою правову політику в освітній галузі та спішно надолужувати своє відставання прийняттям низки законів і значного числа підзаконних нормативно-правових актів.
За суб’єктамиосвітні відносини виникають між:
– навчальним закладом і особою, яка навчається;
– органами управління освітою та навчальними закладами;
– навчальним закладом та батьками або особами, які їх замінюють, батьками-вихователями дитячих будинків сімейного типу;
– органами управління освітою різного рівня;
– органами виконавчої влади та навчальними закладами;
– органами судової влади та навчальними закладами;
– навчальними закладами та представниками підприємств, установ, кооперативних, громадських організацій, які беруть участь у навчально-виховній роботі;
– дітьми дошкільного віку, вихованцями, учнями, студентами, курсантами, слухачами, стажистами, клінічними ординаторами, аспірантами, докторантами;
– керівниками, педагогічними, науковими, науковоопедагогічними працівниками, спеціалістами;
– особами, які навчаються у навчальних закладах і працівниками навчальних закладів тощо.
Об’єктом освітніх відносин є те, відносно чого вони виникають, розвиваються і припиняються. Передусім це відносини, що передають характер діяльності суб’єктів, юридичні наслідки їх поведінки, певні правові інтереси та ін.
Об’єкт освітнього права не є однорідним. До об’єктів освітніх відносин можна віднести: освітні послуги (їх доступність та якість); умови для кожної людини створені з метою повної реалізації її здібностей, таланту, всебічного розвитку (їх рівність).
Виокремлюють два відносно самостійних і в той же час органічно взаємозв’язаних типи відносин у сфері освіти.
Перший тип відносин у сфері освіти пов’язаний безпосередньо з організацією і управлінням освітньої діяльності (освітнього або інакше, педагогічного, процесу). Це, переважно, педагогічні відносини (тобто власне освітні відносини в головному значенні терміна «освіта»), психолого-педагогічні, організаційно-управлінські, етично-виховні та інші, що прямо і безпосередньо пов’язаніз процесами навчання і виховання.
Другий тип відносин у сфері освіти, що підлягають врегулюванню правом, пов’язаний із необхідністю матеріального, кадрового, фінансового та іншого роду забезпечення діяльності задля досягнення освітньої мети і завдань.
До цього типу відносин слід віднести і відносини, пов’язані із забезпеченням права на освіту.
Право на освіту та його гарантії.
Авторитетна вітчизняна дослідниця В. О. Боняк (2005), дослідивши історичний розвиток права на освіту на українських теренах, дійшла висновку, що науково-філософська думка пройшла такі періоди щодо визнання та обґрунтування цього права людини:
1) з часів Київської Русі до експансії України Польщею та Росією, коли право на освіту знаходить епізодичне відображення у наукових працях філософів, мислителів, учених, однак при цьому не відображене в письмових джерелах права;
2) з часу втрати Україною залишків автономії в ХVІІ – ХVІІІ століттях до Лютневої 1917 року буржуазно-демократичної революції в Росії – право на освіту не мало концептуального значення, а норми, що його закріплювали, не носили системного характеру;
3) від Лютневої буржуазно-демократичної революції 1917 року до встановлення радянської влади на території України;
4) радянський, який характеризувався постійним розширенням змісту права на освіту;
5) сучасний період – з моменту здобуття незалежності України і до сьогодення, коли фактично сформовані правові засади діяльності органів державної влади щодо забезпечення конституційного права людини та громадянина на освіту.
Право на освіту в системі прав людини.
Конституційним Судом України запропоновано таку дефініцію: «право на освіту – це право людини на здобуття певного обсягу знань, культурних навичок, професійної орієнтації, які необхідні для нормальної життєдіяльності в умовах сучасного суспільства». З урахуванням пропозицій провідних дослідників права на освіту, можемо наступним чином сформулювати його дефініцію: право на освіту – передбачені нормами міжнародного та національного права вид та міра можливої поведінки (діяльності) людини, яка спрямована на розвиток власної індивідуальності та особистості шляхом здобуття, розвитку, тренінгу знань, умінь, навичок, компетенцій, поглядів, переконань, досвіду, здібностей в ході власної цілеспрямованої діяльності учіння та діяльності викладання (наукового керівництва, наукового консультування).
Ознаки та складові права на освіту.
Серед специфічних ознак права на освіту (притаманних не усім суб’єктивним правам людини) можна назвати динамічний характер, що виявляється у постійному збагаченню змісту права на освіту та індивідуальний характер – необхідність його особистої реалізації, неможливість інститутів делегування, представництва, довіреності (хоча право на освіту малолітніх дітей відомим чином залежить від батьків, які мають право самостійно обирати освітній заклад). <…> Слушним постає виокремлення у змісті аналізованого права таких складових елементів:
1) право на власні дії – різновид та міра можливої власної поведінки правочинної сторони правовідносин, якій кореспондує необхідність зобов’язаної сторони здійснювати активні дії в інтересах уповноваженої та/або не заважати її поведінці;
2) право-вимога, право на чужі дії – можливість правочинної сторони вимагати різновид та міру належної поведінки від зобов’язаного суб’єкта;
3) право-домагання, право на дії держави (право на захист) – можливість правомочної сторони при нездійсненні зобов’язаною стороною належної поведінки звертатися за захистом до правоохоронних, судових органів, правозахисних організацій;
4) право-використання, можливість правочинної сторонни користуватись соціальним благом, «яким є результат освіти, а саме здобуті теоретичні знання та практичні навички» (В. В. Спаська). На перший погляд, цей елемент, який пропонують фахівці (зокрема, В. О. Боняк, 2005, В. В. Спаська, 2006), виходить за межі реалізації права на освіту та пов’язаний із реалізацію інших прав людини (права на працю, на творчість, свободу слова тощо).
Можна запропонувати декомпозицію змісту права на освіту так:
1) право кожної людини на рівні умови вступу до усіх освітніх закладів (у тому числі конкурсні умови вступу до ВНЗ), на рівні умови здобуття дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти та рівні умови державної атестації в усіх освітніх закладах;
2) право на самоосвіту;
3) право громадян України на безкоштовну вищу освіту (на конкурсній основі) у державних і комунальних ВНЗ.
Сучасні дослідники (зокрема, Т. М. Матюшева) класифікують елементи права на освіту, притаманні міжнародному праву, на обов’язкові (загальні) та факультативні (спеціальні). «До обов’язкових елементів права на освіту в сучасному міжнародному праві відноситься право на отримання певного рівня освіти в обсязі, визначуваному Загальною декларацією прав людини, – «початкова освіта має бути обов’язковою»; до факультативних елементів права на освіту в сучасному міжнародному праві відносяться усі інші передбачені можливості здобуття освіти, наприклад – основне загальне, усі види професійної освіти. Їх реалізація здійснюється як за бажанням самих суб’єктів (чи їх законних представників), так і відповідно до соціально-економічних можливостей держави». <…>
Реалізація вітчизняної програми розвитку освіти в Україні вимагає кардинальної переробки чинного освітнього законодавства. Це дозволить усунути малоефективні, недосконалі норми права, а головне – завершити процес формування освітнього права як нової галузі права, якому поки що не приділялося належної уваги. Врешті-решт оновлене освітнє законодавство надійно закріпить юридичні гарантії безперешкодного доступу до освіти, а також потреб суспільства і держави у високопрофесійних кадрах.
Освітня політика. Планування та прогнозування розвитку освіти.
Приклад визначення політики може бути таким: «Політика – це низка дій, спрямованих на досягнення певних цілей». Виходячи з цього, освітню політику можна визначити як низку дій, спрямованих на досягнення цілей освітніх організацій та / або системи освіти.У цьому визначенні наголошено на цілеспрямованості політичних процесів, а також на тому, що прийняття рішення передбачає низку дій. Одинична дія або певний політичний документ не дають нам змоги говорити про певний політичний напрям. Освітня політика належить до галузі суспільної політики.
Суб’єкти освітньої політики – індивід, соціальні спільноти (нація, політичні партії та рухи, профспілки, групи інтересів тощо). Об’єкт освітньої політики – освіта як суспільне благо, як інтелектуальний та матеріальний ресурс суспільства, як система освітніх інституцій. Тип освітньої політики визначається характером соціально-економічних та політичних відносин у суспільстві, якістю еліт, домінуючою політичною культурою, національними освітніми традиціями тощо. Ключовий суб’єкт освітньої політики в суспільстві – держава. Вона у процесі взаємодії з громадянським суспільством забезпечує суспільний вибір у сфері освіти.
Державна освітня політика – це відповідь на суспільні потреби, вимоги, дії/бездії інших суб’єктів освітньої політики, цілеспрямований, відносно стабільний офіційний курс уряду та підпорядкованих йому установ, спрямований на забезпечення функціонування системи освіти.
Інституціональний дизайн державної освітньої політики: Верховна Рада України, Президент України «визначають» освітню політику держави, Кабінет Міністрів України – «здійснює», МОН України – «бере участь у визначенні» та «реалізує» політику.
Освітня політика має певні характеристики, які важливо знати для того, щоб розуміти, яким чином вона формується. Наприклад, Тейлор, Різві, Лінгард і Генрі (1997) у роботі «Освітня політика та курс на зміни» визначають такі її характеристики:
• Політика – це більше, ніж текст. Багато аспектів освітньої політики не відображаються в офіційних політичних документах. Політичний документ – це, як правило, продукт тривалих і часто складних обговорень і компромісів із боку різних зацікавлених груп. Щоб мати всеосяжне уявлення про політичні проблеми, треба знати, як читати між рядками документа. Іншими словами, треба брати до уваги контекст і передісторію прийняття політичних рішень в освіті.
• Політика має багато вимірів. Політику розробляють зацікавлені групи, які різняться наявністю влади і впливовістю. Тому освітня політика нагадує пиріг із багатьма різними інгредієнтами, де інтереси різних груп представлені не однаково.
• Політика ґрунтується на певних цінностях. В основі політики – певні цінності. Політичні рішення можуть представляти цінності, які поділяє більшість суспільства, цінності основних зацікавлених групп або тих, хто безпосередньо приймає рішення. У будь-якому випадку складно уявити політичне рішення, яке не ґрунтується на цінностях.
• Політика існує в контексті. Політика не може бути створена з чистого аркуша, без урахування обставин, в яких вона впроваджуватиметься. Треба брати до уваги загальний творення політики: історичний, соціальний, економічний, етнічний, релігійний та ін.
• Політичні рішення – державна справа. Освітня політика належить до сфери суспільної політики. Держава повинна представляти інтереси суспільства. Однак це не завжди так. Відносини між державою і приватним сектором є досить складними. Незважаючи на це, держава в усіх країнах несе відповідальність за розробку і впровадження національної освітньої політики.
• Освітня політика взаємодіє з політикою в інших галузях. Соціальні політики взаємопов’язані. Освітня політика зазвичай залежить від державної політики в таких сферах, як економіка, фінанси, міжнародні відносини і, навіть, оборона. У країнах
Центральної та Східної Європи освіту нерідко визначають як пріоритетну сферу. Хоча насправді економічні, фінансові,адміністративні та інші мотиви домінують над освітніми цілями. Томутим, хто формує освітню політику, необхідно стежити за подіями упов’язаних політичних сферах.
• Упровадження політики ніколи не буває прямим. Усуперечпоширеній думці, ґрунтовний політичний документ – це тількипочаток, а не кінець довгого шляху. Впровадження політики –найважливіша стадія всього політичного процесу. Політика не можебути впроваджена прямо, шляхом віддання наказів і розпоряджень.Потрібна напружена і часто болюча робота зі всіма гравцями наосвітній арені.
• Політика має навмисні та ненавмисні наслідки. Політичний процес більш складний, складніше передбачити всі можливі насідки. Ті, хто приймає політичні рішення, повинні бути готовими до протистояння неочікуваним труднощам і зіткнення з непередбачуваними проблемами.
Пріоритети освітньої політики
Існує три пріоритети, які певною мірою описані в національних політичних документах кожної країни: якість, ефективність, рівність.
Якість – це одна з основних проблем сучасної освітньої політики. Як визначити якість? Як забезпечити якісну освіту? Як проводити моніторинг, оцінювати та вимірювати якість? Які є індикатори якості? Ці та інші питання ставляться з метою кращого розуміння якісного виміру в сучасній освіті. Реформи підвищення конкурентоспроможності та інші практичні політичні кроки робляться для розв’язання проблеми якості.
Ефективність – ще один важливий пріоритет. Сучасні освітні системи стають дедалі дорожчими. Яким чином інвестиції повертаються? Звідки вони повинні надходити? Яке оптимальне співвідношення між державними, приватними інвестиціями і вкладеннями користувачів? Які існують шляхи підвищення ефективності освіти? У країнах Центральної та Східної Європи, де економічні труднощі перехідного періоду обмежують можливість вкладень в освіту з боку держави, ці питання надзвичайно важливі. Питання ефективності, як правило, – серед основних мотивів виправдання фінансових реформ.
Реформатори освіти завжди переймалися питаннями рівності та соціальної справедливості. Соціальна інтеграція вважається однією з основних цілей освіти. Як забезпечити рівні умови для всіх дітей на початку навчання? Як підтримувати учнів із груп «ризику» впродовж усього періоду навчання? Які існують можливості «другого шансу» для тих, хто кинув школу? Як піклуватися про дітей з особливими потребами? Як інтегрувати національні меншини та іммігрантів? Як забезпечити доступ до вищої і професійної освіти для безробітних, військових, ув’язнених? У колишній соціалістичній системі освіти вважалося, що не існує проблеми рівності, хоча насправді це було не завжди так. Однак, коли почалися соціальні та економічні зміни, зростаюча соціальна нерівність породила нові проблеми у країнах Центральної та Східної Європи.
Пріоритети визначені у багатьох політичних документах і різними способами. Іноді вони викладені у формі великих завдань, найважливіших для певної країни або регіону. Як приклад можна навести освітню політику Європейського Союзу. На основі пропозицій Європейської Комісії та внесків країн-членів у 2001 році Рада прийняла «Звіт про конкретні майбутні завдання освітніх систем». Фактично – це перший документ, який визначає конкретний загальний підхід до національної освітньої політики в контексті Європейського Союзу на основі трьох завдань:
• підвищення якості та ефективності систем виховання і навчання у Європейському Союзі;
• зробити освіту впродовж життя доступною для всіх;
• зробити наші системи освіти більшою мірою спрямованими назовні, на навколишній світ.
Модернізація системи освіти відбувається зараз у більшості країн світу. Загальновизнано, що в інформаційно-технологічному суспільстві XXI ст. визначальним фактором у конкуренції держав буде рівень освіченості нації, здатність країни та окремої людської особистості виробляти та реалізовувати інноваційні технології. Питання – чого вчити, як учити, якими бути школі та вузу – хвилюють сьогодні й українське суспільство. Один із перших кроків на шляху до вирішення цих питань пов’язаний із проблемою розробки освітньої політики й, зокрема, із формуванням законодавчої бази такої політики.