Участие прокурора в целях защиты прав и законных интересов граждан в судах
Реализация возложенных на прокуратуру функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина предполагает участие прокуроров в судах в защиту прав граждан, чьи права нарушены. Согласно ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», в Российской Федерации действуют:
федеральные суды – Конституционный Суд РФ, система судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ и система арбитражных судов, которую возглавляет Высший Арбитражный Суд РФ;
суды субъектов РФ – конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
Таким образом, в Российской Федерации существуют конституционные, арбитражные суды и суды общей юрисдикции. Кроме того, зачастую дела рассматриваются в нескольких судебных инстанциях (апелляционной, кассационной, надзорной). Прокурор участвует в рассмотрении дел любыми судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
Участие прокурора в гражданском процессе в защиту прав и свобод граждан предусмотрено ст. 45 ГПК РФ, определяющей статус прокурора в гражданском судопроизводстве, согласно которой прокурор пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.
Полномочия по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трех формах:
а) путем обращения в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований как в порядке искового производства, так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;
б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;
в) путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.
Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.
Как правило, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд . При этом в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов. В заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. Отсутствие в ГПК РФ перечня уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Несоблюдение прокурором вышеизложенных требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина влечет оставление заявления прокурора без движения.
Однако рассмотренные ограничения не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых :
социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
защиты семьи, материнства, отцовства и детства ;
социальной защиты , включая социальное обеспечение;
обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;
охраны здоровья, включая медицинскую помощь;
обеспечения права на благоприятную окружающую среду ;
обеспечения права на образование .
ГПК РФ предусмотрено участие прокурора по делам, возникающим из публичных правоотношений, в порядке особого производства (об усыновлении (удочерении) ребенка; о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным; об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами; заявление об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством). Семейным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223‑ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении в родительских правах. Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 77‑ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (в ред. от 27 июля 2010 г.) предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно‑противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза.
В суде второй инстанции прокурор принимает участие в апелляционном и кассационном производстве. Прокурор, участвующий в деле, может принести апелляционное представление на решение мирового судьи, а в случаях, предусмотренных ГПК РФ, – и на определение мирового судьи. На решения всех судов в РФ, принятые по первой инстанции, за исключением решений мировых судей, прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление. Представление в суд кассационной инстанции может быть принесено прокурором и на определения суда первой инстанции, за исключением определений мировых судей. Если прокурор по каким‑либо причинам реально не участвовал в суде первой инстанции, хотя и должен был участвовать, он в соответствии со ст. 34 и 35 ГПК РФ является лицом, участвующим в деле, и вправе обжаловать судебные постановления по этим делам путем внесения апелляционных и кассационных представлений.
В судебном заседании в кассационной инстанции должен участвовать прокурор, участвующий в деле и принесший кассационное представление. Если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании кассационной инстанции принимает участие:
должностное лицо органов прокуратуры по поручению прокурора республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, окружном (флотском) военном суде;
должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ в Судебной коллегии по гражданским делам, Военной коллегии и Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.
Право на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют следующие должностные лица органов прокуратуры:
во‑первых, Генеральный прокурор РФ и его заместители – в любой суд надзорной инстанции;
во‑вторых, прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) – соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.
Представления прокурора на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ, вынесенные ими в надзорном порядке, подаются в Президиум Верховного Суда РФ при условии, что такие определения нарушают единство судебной практики.
В случае если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании принимает участие:
прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) или его заместитель в президиуме верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда;
Генеральный прокурор РФ или его заместитель в Президиуме Верховного Суда РФ;
должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ.
У прокуроров субъектов РФ, их заместителей и приравненных к ним прокуроров военных и других специализированных прокуратур, Генерального прокурора РФ и его заместителей отсутствует право истребования дела из суда, в связи с чем участвующие в деле прокуроры должны формировать наблюдательные производства . В наблюдательных производствах помимо подробных заключений должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов (исковое заявление, отзыв, копии правоустанавливающих документов, копии либо заверенные выписки протокола судебного заседания, апелляционные, кассационные и надзорные жалобы, представления прокурора и отзывы на них и т. д.). Именно эти материалы могут являться в дальнейшем основанием для принятия решения соответствующим прокурором о направлении представления в порядке надзора в соответствующую судебную инстанцию.
Полномочия по участию в арбитражном процессе прокуроры реализуют путем предъявления в арбитражные суды исков (заявлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. В целях реализации полномочий по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе обратиться в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности . Вступить в производство по данной категории дел прокурор может на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности. При этом, решая вопрос о необходимости вступления в дело, прокурор должен исходит из его актуальности и сложности.
Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения:
не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Прокурор также вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие):
не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие‑либо обязанности;
создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Работа по подготовке, предъявлению и поддержанию исков и заявлений в арбитражных судах должна строиться в тесном взаимодействии подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, их подразделений, городских и районных прокуратур. Прокуроры городов, районов во всех необходимых случаях при выявлении правонарушений в сфере экономики обязаны инициировать обращения в арбитражные суды (сбор материалов и подготовка проектов исковых заявлений (заявлений)). Ответственность за своевременную и качественную подготовку проектов исковых заявлений (заявлений) возложена на начальников управлений и отделов вышестоящих прокуратур, проводящих надзорные проверки, осуществляющих изучение материалов, расследование уголовных дел, участвующих в надзорных стадиях уголовного и гражданского судопроизводства. Подготовленные подразделениями Генеральной прокуратуры РФ иски и заявления предъявляются в арбитражный суд Генеральным прокурором РФ или его заместителями.
В целях реального исполнения решений судов, минимизации материального и иного ущерба, причиняемого правонарушениями, во всех необходимых случаях должны ставить перед судом вопрос о принятии мер к обеспечению иска, заявлять ходатайства о приостановлении действия оспариваемого ненормативного правового акта, решения. Прокуроры должны принимать обязательное участие в предварительном заседании на стадии подготовки к судебному разбирательству дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в судебном разбирательстве указанных дел в первой, апелляционной и кассационной инстанциях. В заседаниях, как правило, принимают участие представители аппаратов прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных прокуратур по месту нахождения арбитражного суда, рассматривающего дело.
Прокуроры должны своевременно обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения. Постановку вопросов в жалобах увязывать с определенными законом полномочиями апелляционной и кассационной инстанций по пересмотру состоявшихся решений. В необходимых случаях заявлять перед арбитражным судом кассационной инстанции ходатайство о приостановлении исполнения решения, постановления, принятых в первой и апелляционной инстанциях.
При наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора обращаться с соответствующим представлением к Генеральному прокурору РФ или его заместителю. В случае направления представления обязательно требуется изучение арбитражного дела. С учетом отсутствия у Генерального прокурора РФ и его заместителей права истребования дела из арбитражного суда при решении вопроса о направлении представления в Высший Арбитражный Суд РФ прокуроры субъектов РФ должны принимать меры к тщательному и полному формированию надзорных производств по своим заявлениям и по делам с их участием с приобщением копий документов, направленных в суд лицами, участвующими в деле, копий судебных актов, вынесенных по этим делам арбитражным судом, и т. д., имея в виду, что именно эти материалы будут являться основанием для принятия решения в Генеральной прокуратуре РФ о направлении представления в Высший Арбитражный Суд РФ. Представление прокурора должно отвечать требованиям АПК РФ, в подтверждение доводов, изложенных в представлении, к нему прилагаются копии иных процессуальных документов.
Подготовка и направление в Высший Арбитражный Суд РФ заявлений в соответствии с подсудностью дел, а также представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора осуществляется управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, на которое возлагается обеспечение участия прокурора в рассмотрении дел для поддержания заявлений и надзорных представлений, рассматриваемых Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ. Следует иметь в виду, что в заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ вправе принять участие Генеральный прокурор РФ или его заместитель.
В уголовном процессе прокуратура также стоит на страже прав и свобод человека и гражданина, в связи с чем прокуроры на всех стадиях уголовного судопроизводства обязаны обеспечивать действенный надзор за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан , своевременное предупреждение, выявление и пресечение нарушений законности, безотлагательное принятие мер, направленных на восстановление нарушенных прав, привлечение к ответственности виновных. С целью защиты прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений, прокурорские работники принимают меры к обеспечению гражданских исков в уголовном деле.
Прокуроры должны принимать участие в судебных заседаниях при рассмотрении судом ходатайств следственных органов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, продлении сроков содержания под стражей; принимать меры к изучению материалов, а в необходимых случаях – уголовных дел; при выявлении нарушений прав граждан занимать принципиальную позицию по устранению допущенных нарушений; ориентировать суд на принятие законного решения.
В ходе рассмотрения уголовных дел прокурорские работники активно участвуют в судебном следствии, последовательно проверяют полноту, всесторонность и объективность собранных в процессе предварительного расследования доказательств, всемерно способствуют установлению судом истины, необходимой для вынесения законного, обоснованного и справедливого решения.
В соответствии с законом прокуроры обязаны настойчиво добиваться в апелляционном, кассационном и надзорном порядке устранения нарушений, допущенных судом, обжаловать все незаконные, необоснованные и несправедливые судебные решения по уголовным делам. При этом ими должно уделяться особое внимание повышению качества апелляционных, кассационных и надзорных представлений, их аргументированности и мотивировке, регулярно анализироваться практика кассационного, апелляционного и надзорного обжалования.
Прокуроры субъектов РФ, городов и районов, другие территориальные, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур должны постоянно контролировать состояние соблюдения конституционных прав и свобод граждан в каждой стадии уголовного судопроизводства.