Преобразования в системе государственного управления России и ее организациях в XIX – начале XX вв.
В царствование Александра I прошли последние в дореволюционный период крупные реформы высших и центральных органов управления. Эти реформы установили действующую до сих пор министерскую систему. В этот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших правительственных учреждений. Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений: их структура становилась разветвленной и многоступенчатой. Многочисленные подразделения вели обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи – в России впервые появились ведомства.
Россия продолжала оставаться абсолютной монархией. Император возглавлял всю систему власти в стране, осуществлял объединение и координацию всех отраслей управления. В этот период монарх рассматривался уже не как «отец нации», что было характерно для всех традиционных обществ, а как хранитель законности. В это время укрепляется тенденция, берущая начало в петровские времена, согласно которой закон постепенно заменяет место обычая и традиции. Александр I в 1801 г. учредил Непременный комитет, в котором главную роль играли либеральные деятели: П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский, и обосновал политику преобразований, смысл которой заключался в том, что «реформы администрации предпочтительнее Конституции».
Подавляющее большинство проведенных в этот период мероприятий действительно носили прогрессивный характер. Были открыты новые университеты, учреждены гимназии практически в каждом городе, разрешены поездки за рубеж, расширены права купцов, мещан и государственных крестьян – им было разрешено покупать у дворян ненаселенные земли и т.п.
Особенно важную роль в выработке проектов реформ сыграл М.М. Сперанский (1772–1839), выдающийся государственный деятель. В конце 1809 г. он представил Александру I программу государственных преобразований, в которой предлагал дать стране Конституцию при сохранении института самодержавия. Основой политической системы России должна была стать законность, выборность определенной части чиновников и их личная ответственность, практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей, расширение политических прав купцов, мещан и государственных крестьян, которые наряду с дворянами должны были принимать участие в выборах в законодательную Государственную думу и местные органы власти. Таким образом, главные идеи М. Сперанского заключались в том, чтобы самодержавное правление имело законодательную основу и четко разграничивались функции законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Органами исполнительной власти должны были стать министерства. Высшим учреждением при императоре должен был стать Государственный совет, члены которого назначались царем. Государственный совет по идее М. Сперанского сосредоточивал законодательные, исполнительные и судебные функции и становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами.
Эти проекты вызвали открытое недовольство дворян и самого императора, опасавшегося за самодержавие. Сперанский был отстранен от дел и отправлен в ссылку. Из всех его предложений были приняты немногие. В 1810 г. был учрежден Государственный совет из 40–80 членов, включая министров, который занимался разработкой законопроектов, утверждаемых императором. Деятельность Государственного совета осуществлялась в форме общих собраний и заседаний по его 5 департаментам.
С 1802 г. стала формироваться министерская система, и с 1809 г. все чиновники должны были иметь соответствующее образование и сдать экзамен «на чин», если они имели домашнее образование.
Сенат стал высшей судебной инстанцией с правами надзора и ревизии учреждений, вплоть до губернских. Он состоял из департаментов во главе с генерал-прокурором, который со времени учреждения министерств был одновременно министром юстиции.
Святейший Синод оставался высшим законосовещательным, административным и правовым учреждением по делам русской православной церкви. К началу XIX в. упало значение коллегии Синода и возросла роль обер-прокурора, который превратился в своеобразного министра по духовным делам.
В 1802 г. был издан указ об упразднении коллегий и учреждении министерств: военного, морского, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (заместителя). С 1803 года вводился принцип единоначалия. Окончательно министерская система утвердилась в 1810–1811 гг. На долю военного и морского министерств приходилась большая доля государственных расходов в первой половине XIX века. В 1812 г. было утверждено «Учреждение о большой действующей армии». Оно предоставляло главнокомандующему широкие полномочия и инициативу, которая ранее была стеснена императором. С 1815 г. в военном ведомстве появился Генштаб, занимавшийся разработкой планов военных операций, и Военный совет – законосовещательное учреждение по военному ведомству.
На Министерство внутренних дел – новое в структуре центральных учреждений –возложены функции по организации и охране общественного порядка и, таким образом, оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важнейшей функцией было управление государственной промышленностью и строительством.
Министерство иностранных дел ведало международными связями. Министерство юстиции осуществляло судебное управление. Министерство финансов должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы государства. Основными финансовыми учреждениями в губерниях стали казенные палаты, а в уездах – казначейства. На министерство коммерции возлагалась задача содействовать торгово-промышленному развитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, осуществляло цензуру.
В 1837 г. создали Министерство государственных имуществ для управления государственными землями и государственными крестьянами. В губерниях созданы палаты государственных имуществ, в округах (2-3 уезда) - окружные управления, в сельской местности – сельский сход (избиравший сельского старшину и помощников), волостной сход, сельскую и волостную расправы – органы сословного гражданского и уголовного суда для крестьян.
Министерства состояли из департаментов, функции которых заключались в сборе сведений по разным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразных решений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее. Важнейшей задачей министерств была организация работы с подведомственными местными органами власти. Министерские чиновники разрабатывали для местных исполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятельности.
Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 г. существовал Комитет Министров. Его председатель был одновременно председателем Государственного совета, назначался царем. В состав Кабинета Министров входили кроме министров и председатели департаментов Государственного совета и некоторые лица по назначению императора. Комитет министров рассматривал вопросы управления страной в целом, проекты новых указов, подбора кадров на высшие государственные должности, заслушивал отчеты министерств и т.п.
В первой половине XIX в. возросло значение Собственной его величества канцелярии. Она приобрела характер общегосударственного высшего учреждения. С 1812 по 1825 гг. ее начальником был А.А. Аракчеев. Канцелярия превратилась в орган, связывавший императора со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики. В ее составе было 6 отделений:
· первое отделение занималось подготовкой указов, надзором за деятельностью чиновников и их перемещением;
· второе отделение – кодификационное – занималось упорядочением законов, подготовкой издания сводов законов;
· третье отделение – политическая полиция - было прямым наследником Преображенского приказа и Тайной канцелярии и занималось политическим сыском. Оно имело свой штаб – корпус жандармов и вся страна была поделена на жандармские округа;
· четвертое отделение состояло из канцелярии императрицы Марии Федоровны и ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями;
· пятое и шестое (Крестьянское и Кавказское) считались временными и разрабатывали реформы в рамках своей компетенции.
Все шесть отделений канцелярии представляли собой самостоятельные высшие государственные учреждения с самостоятельными полномочиями и важнейшими функциями. В правление Николая I роль и значение императорской канцелярии еще более возросло, она фактически возглавила всю систему центральных отраслевых органов государственного управления (т.е. играла роль правительства).
Таким образом, функции высших центральных учреждений - Комитета министров, Государственного совета, Сената и канцелярии его величества - нередко переплетались, управление преобладало над законностью и особую роль приобретали личные качества ведущих чиновников и самого императора.
К середине XIX в. численность государственного аппарата составила 100 тыс. человек. Это свидетельствовало силы государства и одной из причин высокого налогообложения и несбалансированности государственного бюджета. Николай I правил страной, опираясь исключительно на чиновничество. В 1830-е годы издан «Устав о службе гражданской», по которому определялись порядок поступления на службу, увольнение, права и обязанности чиновников.
Вершину бюрократической иерархии составили чиновники первых пяти классов: члены Государственного совета, министры, сенаторы, генерал-губернаторы и губернаторы, директора министерских департаментов, управляющие казенными палатами и т.п. К средней прослойке (6–8 классы) относились советники, начальники отделений министерских департаментов и пр., занимавшие самостоятельные должности преимущественно исполнительного характера. Эти первые две группы, имевшие большие денежные оклады, состояли, главным образом, из потомственных дворян. Жалованье назначалось обычное денежное и дополнительное. Кроме высоких денежных окладов выдавались разъездные, столовые, фуражные деньги, дополнительные надбавки по ведомствам за службу на окраинах и пр. Эти льготы не распространялись на чиновников 9–14 классов, занимавшихся канцелярской работой.
Для занятия чиновничьей должности требовался образовательный ценз – окончание училища. К середине XIX в. 41,4% чиновников имели высшее образование, но подавляющее их большинство обладало невысоким уровнем управленческой специализации. Большинство ведомств России управлялось генералами, имевшими отдаленное представление о специфике своей отрасли.
Характерными чертами российского государственного аппарата были типичные бюрократические методы: волокита, стремление затянуть обсуждение любого вопроса, влияние личных связей на рассмотрение дела, коррупция. По данным III отделения в конце 1840-х годов только три губернатора из 50 не брали взяток: Киевский губернатор Писарев как очень богатый человек, Таврический губернатор А. Муравьев, бывший декабрист и Ковенский губернатор, сын А.Н. Радищева.
Таким образом, правительственные преобразования первой половины XIX в. создали систему вертикального отраслевого государственного управления, усилили роль законности и карательные функции власти. Однако проведенные реформы не носили принципиального характера, самодержавный характер власти не изменился, крепостное право продолжало существовать, хотя и были созданы секретные комитеты, занимавшиеся этим вопросом.
В царствование Александра II произошли важнейшие изменения во внутренней политике и управлении страной. Наиболее значительной была крестьянская реформа, отменившая крепостное право. Для ее проведения была создана специальная система органов. В 1861 г. возник Совет министров для координации действий министров на время подготовки реформы. В начале своей деятельности он рассматривал материалы и отчеты о работе министерств и ведомств и созывался по распоряжению императора. В его состав входили: Председатель Комитета министров, Председатель Государственного совета, министры, руководители главных управлений; Председателем Совета Министров был сам император.
Для проведения реформы создана система органов: Главный комитет об устройстве крестьянского состояния, губернское по крестьянским делам присутствие и мировые посредники, которые назначались Сенатом из числа местных, либерально настроенных помещиков. Они имели широкие полномочия, не подчинялись местной администрации и контролировали деятельность сельского и волостного управления. На них возлагались обязанности защищать интересы, как помещиков, так и крестьян, составление и введение в действие уставных грамот – юридического документа, содержащего условия выхода крестьян из крепостной зависимости.
Личные права крестьян значительно расширились, они могли заключать договоры, принимать на себя обязательства и пр. Бывшие крепостные объединялись в сельские общества, которые выбирали сельского старосту на сельском сходе. Староста созывал сельский сход для решения хозяйственных, бытовых и организационных вопросов, следил за выполнением повинностей, имел право подвергать крестьян штрафу до 1 руб., аресту до 2 дней и пр. На волостной сход избирались представители от сельских обществ (от каждых 10 дворов) и выбирали волостного старшину, волостное правление и волостной крестьянский суд. Волостной сход решал вопросы рекрутской повинности, уплаты налогов. Волостной старшина занимался административно-полицейскими вопросами, руководил деятельностью сельских старост и т.п. Волостной суд рассматривал имущественные и прочие споры между крестьянами.
Одной из важнейших была судебная реформа 1864 г. Она устанавливала новую систему судопроизводства и устанавливала два типа судов: местные и общие. Местными были волостные и мировые суды, они рассматривали мелкие преступления и мелкие гражданские иски. Мировые судьи избирались земскими собраниями или городскими думами из местных жителей с определенным образовательным и имущественным цензом. Апелляцией для их приговора был съезд мировых судей.
Окружные суды назначались императором на несколько уездов или губернию. В них вводился суд присяжных. Окружным судам, состоящим из председателя и членов, были подсудны все гражданские дела и дела по уголовным преступлениям, а также политические дела. Решение окружного суда по уголовному делу, принятое с участием присяжных заседателей, считалось окончательным и не подлежало обжалованию. Решение, принятое без участи присяжных заседателей, могло быть обжаловано в судебную палату, учреждаемую на несколько округов. Судебные палаты рассматривали жалобы и кассации. Решение судебной палаты, принятое с участием присяжных заседателей, также не подлежало обжалованию. Высшей судебной инстанцией оставался Сенат. Лишь при нарушении или неправильном применении закона приговор можно было обжаловать в Сенате. Сенат осуществлял толкования законов, и его разъяснения были обязательны в практике. Присяжными поверенными (или адвокатами) могли стать русские люди в возрасте от 25 лет, не подвергавшиеся судебным преследованиям, не состоявшие на государственной службе или на выборных, оплачиваемых должностях.
Судебные следователи осуществляли предварительное следствие под надзором прокуратуры. Контроль за деятельностью прокуратуры осуществлял генерал-прокурор, являвшийся одновременно министром юстиции. Прокуроры всех уровней назначались императором по представлению министра юстиции.
Следующими были реформы местного самоуправления. В 1864 г. были образованы земские учреждения – земства. Распорядительными органами земств были губернские и уездные собрания. Земства имели право учреждать местные налоги. Члены земских собраний или гласные избирались по трем куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Исполнительными органами являлись уездные и земские управы, избиравшиеся на земских собраниях. Земские собрания собирались раз в год для утверждения отчета. Земства занимались хозяйственными вопросами, содержанием путей сообщения, строительством и содержанием школ, больниц, приютов, страхованием имущества и пр. Реформа не предусматривала формирования центральных органов земств и низших земских органов на волостном уровне. Председателями земских органов могли быть только представители дворянства. Следовательно земства учреждались только в тех губерниях, где было дворянство. К началу 80-х гг. они функционировали в 34 губерниях из 50. На окраинах они так и не были созданы. Кроме того, губернатор и министр внутренних дел имели право приостанавливать решения земских органов. Благодаря деятельности земств на селе выросло количество школ, больниц, агрономических знаний и пр.
В 1870 г. была проведена реформа городского самоуправления. В городах образовывались всесословные городские думы, члены которых - гласные - избирались на 4 года на основании имущественного ценза. В среднем число гласных по различным городам составляло от 30 до 70 человек. Городская дума избирала свой исполнительный орган – городскую управу, возглавляемую городским головой. Городская дума отвечала за благоустройство города, транспорт, водопровод, организацию здравоохранения и просвещения. Городской голова уездного города утверждался губернатором, а губернского – министром внутренних дел. Городская дума подчинялась Сенату.
Во второй половине XIX в. преобразования были осуществлены также и в военной области. Одним из первых шагов - реорганизация военного министерства. Россия была поделена на 15 военных округов, создавались военные гимназии и военные школы – средние военные заведения. Расширилась система высшего военного образования. Главным содержанием военной реформы стало введение всеобщей воинской повинности, заменившей рекрутскую систему. Согласно закону 1864 г. воинскую повинность должно было отбывать все мужское население страны с 20 лет. Срок военной службы в сухопутных войсках устанавливался в 6 лет действительной службы и 9 лет запаса, на флоте соответственно – 7 лет и 3 года. Освобождение от службы получали единственный сын (кормилец), а также, если старший брат призывника был призван. Льготы получали лица, имевшие образование. Для окончивших высшие учебные заведения срок службы устанавливался в 6 месяцев, для лиц, имевших среднее образование – полтора года, городские училища –3 года, а для окончивших начальную школу – 4 года.
В целом буржуазные реформы 60 – 70 гг. привели к заметным изменениям в социально-экономическом и государственном устройстве России. Они мало затронули высшие органы государственной власти, не привели к созданию в стране правительства и парламента, но преобразовали систему местного самоуправления, судопроизводства и военного дела.
После убийства в 1881 г. народовольцами Александра II на престол вступил Александр III, консерватор по сути воззрений. С его именем связаны контрреформы 1880-х гг., начало которым было положено «Положением о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия». В нем разрешалось объявлять любую местность на положении усиленной или чрезвычайной охраны; каждый подозреваемый житель этой местности мог быть арестован на срок до 3 месяцев, оштрафован и его дело могло быть передано на рассмотрение военного суда. Это положение давало право местным властям закрывать учебные заведения, промышленные и торговые предприятия, органы печати и приостанавливать деятельность органов местного самоуправления.
По закону 12 июля 1889 г. введена должность земских начальников, назначаемых из дворян, которые сосредоточили всю административную и судебную власть на местах. Без их одобрения не решался ни один сколько-нибудь серьезный вопрос. Значительно сокращено число мировых судов, а в дальнейшем они были упразднены. Дела на местах стали рассматриваться членами уездного окружного суда, а в городах появились назначаемые министром юстиции городские суды. Была ограничена гласность суда, который получил право рассматривать дела при закрытых дверях.
По новому «Городовому положению» 1892 г. значительно вырос имущественный ценз на выборах в городские думы. Таким образом, самодержавие отказалось от курса реформ и сохранило сильные позиции в управленческой сфере.
Последние крупные преобразования в системе государственного управления были проведены в 1905–1906 гг. Вступивший на престол в 1894 г. Николай II, являясь человеком консервативных взглядов, был уверен в том, что в сохранении монархии нуждается, прежде всего, русский народ. В первое десятилетие своего царствования он не внес никаких изменений в государственную систему, и только события первой российской революции (в особенности Всероссийская октябрьская политическая стачка 1905 г.) заставили его пойти на уступки и подписать 17 октября Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». В этом документе провозглашались демократические свободы, и устанавливалось, что ни один государственный закон не мог вступить в силу без одобрения Государственной думы. Это был новый шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную и становления парламентаризма.
В октябре 1905 г. был опубликован указ о реорганизации деятельности Совета министров, который превращался в постоянное высшее правительственное учреждение России. Совет министров имел законосовещательные функции, обсуждал законопроекты и вносил их на утверждение императора, минуя Государственную думу. Велико было значение Совета Министров в области составления бюджета. Он руководил составлением смет, открывал кредиты министерствам, разрешал ассигнования сверхсметных кредитов. В феврале 1906 г. было издано новое положение о Государственном совете, который превращался во вторую палату, стоящую над Государственной думой. Государственная дума приобрела право утверждения бюджета страны, депутатского запроса, утверждения новых компаний и контроля за финансовой деятельностью министерств, управлений, строительством государственных железных дорог.
Дума имела президиум, председателя, совещания представителей фракций, групп, комиссий по отраслям деятельности. По избирательному закону 11 декабря 1905 г. утверждены 4 избирательных курии: от помещиков, городского населения, крестьян и рабочих.Лишены избирательных прав: женщины, солдаты, матросы, безземельные крестьяне и батраки. Система представительства в Думе: 1 голос землевладельца приравнен 3 голосам городской буржуазии, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. Правительство продолжало надеяться, что крестьянство будет опорой самодержавия, и обеспечило ему 45 % всех мест в Думе. В первую Государственную думу было избрано более 500 человек, преобладали представители от кадетской партии, имевшие 179 мест, председателем был избран кадет С. Муромцев.
Из 22 председателей комитетов думы 16 принадлежали к кадетской фракции. Большинство крестьянских депутатов вошли в группу трудовиков, которая от крестьян получила более 400 наказов. В центре обсуждения депутатов 1 Государственной думы стал аграрный вопрос.
Еще до созыва Думы царское правительство приняло решение о ее роспуске в случае, если на заседаниях будет поставлен вопрос об отчуждении помещичьей земли. Первая Государственная дума работала 72 дня, с апреля по июль 1906 г. Кадетам не удалось убедить правительство в необходимости выполнения обещаний Манифеста 17 октября, и дума была распущена после постановки вопроса о принудительном отчуждении помещичьей земли.
Состоявшиеся в январе-феврале выборы во вторую Государственную думу обеспечили успех левым партиям, ее председателем стал кадет Ф. Головин. Главной темой обсуждения Думы также стал аграрный вопрос. Опасаясь, что депутаты не утвердят аграрной реформы П.А. Столыпина, 3 июня 1907 г. вторая Государственная дума была распущена, и вслед за этим был изменен избирательный закон.
На выборах в III и IV Государственные думы 1 голос землевладельца приравнивался к 4 голосам крупной буржуазии, 65 голосам мелкой буржуазии, 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Новый избирательный закон отдавал предпочтение землевладельцам. Они, составлявшие менее 1 % населения, получили право избирать 51% выборщиков. Выборы в третью и четвертую Государственные думы обеспечили победу правым партиям. Третья Государственная дума работала с ноября 1907 г. по июнь 1912 г., а четвертая – с ноября 1912 г. по 27 февраля 1917 г. Царизм не допустил преобладания какой-либо одной политической группировки и опирался в думе не на одно, а на два большинства. При проведении либеральных проектов правительство рассчитывало на октябристско-кадетское большинство, а при проведении репрессивных или иных актов – на черносотенцев и правых октябристов. Такая политика получила название бонапартизма.
С началом Первой мировой войны сессии Государственной думы стали созываться нерегулярно, и законодательство осуществлялось правительством. Неудачи на фронте и подъем революционного движения в стране привели к формированию Прогрессивного блока в Государственной думе, оппозиционного самодержавию. Лидеры блока требовали проведения минимума либеральных реформ, но они были отклонены самодержавием.
Неспособность царизма решить задачи военного времени, мобилизовать экономику на нужды фронта, военные поражения и ряд других причин способствовали в 1917г. победе февральской буржуазно-демократической революции и падению монархии. В Петрограде установилось двоевластие: Временного правительства, у которого вначале не было власти, и Совета рабочих и солдатских депутатов, обладавшего реальной властью, но не имевшего четкой программы действий. Постепенно власть стала переходить Временному правительству, что во многом объяснялось поведением руководства Советов.
Временное правительство внесло изменения в состав государственных органов. Был упразднен Департамент полиции, вместо которого в Министерстве Внутренних дел было создано Главное управление общественной полиции, а затем переименованное в главное управление по делам милиции. Были ликвидированы корпус жандармов, министерство императорского двора и императорская канцелярия. Одновременно учреждались новые министерства: труда и продовольствия.
Временное правительство начало готовить выборы в Учредительное собрание, реформу местных органов, аграрную реформу (были созданы земельные комитеты) и утвердило права фабрично-заводских комитетов. На местах функции губернаторов, генерал-губернаторов были переданы губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства.
Для разработки законодательных актов было создано Юридическое совещание, одна из комиссий которого начала работу над текстом будущей конституции. Вместе с тем, Временное правительство утратило доверие масс, не решило важнейших вопросов (аграрного, о войне и т.п.) развития страны и было (после ряда кризисов) свергнуто в ходе восстания 24–26 октября 1917 г.