Особенности подготовки и принятия российской Конституции. Конституционная комиссия и Конституционное совещание
Причинами изменения, а равно пересмотра конституции являются обстоятельства политического, социально-экономического и иного характера, обусловливающие полную или частичную непригодность основного закона страны изменившимся условиям жизни общества и, соответственно, вызывающие необходимость принятия (пересмотра) новой конституции либо внесения поправок в действующую конституцию. Мировая практика свидетельствует, что принятие новой конституции связано: 1) со сменой политического режима в стране; 2) с осуществленными коренными изменениями в социально-экономической и политической сферах, новой расстановкой политических сил в стране; 3) с образованием нового государства. Принятие конституции, внесение в нее изменений и дополнений отражают изменившийся баланс социальных сил, претендующих на власть. Принятая (измененная) конституция как раз и призвана закрепить новое соотношение таких сил.
Принятие новой Российской Конституции было трудным исторически и политически. Конституционные перемены были объективно необходимы. В течение 1990-1992 гг. в действующую Конституцию РСФСР 1978 г. внесено в общей сложности более 350 поправок. Впервые вопрос о новой федеральной Конституции был поставлен I Съездом народных депутатов России, тогда же (22 июня 1990 г.) была образована Конституционная Комиссия. В августе 1990 г. разработана концепция, а в сентябре - первый вариант проекта Конституции; в ноябре 1990 г. проект опубликован для всенародного обсуждения. Обсуждение официального проекта Конституции протекало сложно, появились альтернативные проекты. Только в октябре 1991 г. официальный проект Конституции был внесен на рассмотрение V Съезда народных депутатов. В марте 1992 г. проект повторно опубликован в печати.
Третий вариант официального проекта Конституции РФ был одобрен Конституционной Комиссией 16 октября 1992 г. Однако последующие, особенно внеочередные VIII и IX Съезды народных депутатов, подтвердив курс на осуществление конституционной реформы, необходимость продолжения работы над проектом новой Конституции, одновременно приняли решение (март 1993 г.) выработать проект основных положений новой Конституции, согласовать его с субъектами Федерации и после этого вынести на всероссийский референдум. С подобным ходом развития конституционной реформы не согласился Президент РФ Б.Н. Ельцин. С марта 1993 г. между Президентом и Верховным Советом резко обострились отношения. Проведенный по инициативе Президента 25 апреля 1993 г. референдум выразил доверие Президенту и высказался за досрочное переизбрание народных депутатов. 29 апреля 1993 г. на заседании Совета глав республик в составе РФ по инициативе Президента РФ решено созвать Конституционное совещание для разработки согласованного проекта Конституции.
Однако по инициативе Председателя Верховного Совета РФ 7 мая созвано заседание Конституционной Комиссии без ведома ее председателя - Президента РФ, на котором было заявлено, что Конституция РФ должна быть принята на Съезде народных депутатов. Это же нашло подтверждение 12 мая на совещании руководителей Советов народных депутатов всех уровней. В этот же день Президент утвердил состав рабочей комиссии по доработке проекта Конституции под своим председательством. В Указе «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» Президент РФ постановил завершить работу в срок до 10 июня 1993 г. Основной текст Конституции подготовлен Конституционным совещанием под руководством Президента РФ в июне-июле 1993 г. Но в сентябре-октябре Конституционное совещание и рабочая комиссия вновь вынуждены вернуться к одобренному ранее тексту в связи с предложениями субъектов Федерации, поступившими в летне-осенний период, а также уроками октябрьских событий в Москве. В итоге в декабре 1993 г. путем референдума новая Конституция Российской Федерации была принята.
Особенную роль в подготовке и принятии новой Конституции России призваны были сыграть такие учреждения, как Конституционная комиссия и Конституционное совещание.
Конституционная комиссия - это созданная высшим органом государственной власти из числа представителей всех субъектов Федерации комиссия, имеющая своей главной задачей разработку проекта новой российской Конституции. Такая комиссия создавалась на I Съезде народных депутатов РСФСР 22 июня 1990 г. из представителей Верховного Совета, субъектов РСФСР, всего 102 человека, работала под председательством Б.Н. Ельцина (в то время Председателя Верховного Совета РСФСР). Первый вариант проекта Конституции рассмотрен V Съездом народных депутатов в октябре 1991 г. VI Съезд народных депутатов в апреле 1992 г. одобрил общую концепцию конституционной реформы и основные положения доработанного проекта. На Конституционную комиссию возлагалась обязанность доработать проект и представить его на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов. Однако ни один из трех последовавших за этим Съездов - VII, декабрь 1992 г., VIII, март 1993 г., IX, апрель 1993 г. - эту задачу не выполнил. В мае 1993 г. проект Конституции, одобренный Верховным Советом, опубликован. Проект по основным вопросам конституционной реформы расходился с идеологией и взглядами президентской стороны. Проект, в частности, определял правовое положение Верховного Совета, свойственное в большей мере парламентской республике, в силу чего существенно ограничивались полномочия главы государства. Так, Президент обязывался представлять Верховному Совету ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики. Исключительно с согласия Верховного Совета предполагалось назначать Председателя Правительства, министров экономики, финансов, внутренних и иностранных дел, обороны и безопасности. Верховный Совет наделялся правом определять основные направления внутренней и внешней политики. Предполагалось, что назначенный на 17 ноября 1993 г. Съезд народных депутатов должен принять новую Конституцию. Получивший всенародную поддержку избирателей в ходе проведенного 25 апреля 1993 г. референдума Президент не принял такую концепцию Основного Закона.
Конституционное совещание представляет созванную по инициативе Президента РФ в 1993 г. конференцию представителей органов государственной власти и общественности для завершения подготовки проекта новой Конституции. Конституционное совещание созвано 5 июня 1993 г. В него входили пять групп представителей: федеральных органов государственной власти; органов государственной власти субъектов РФ; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; промышленников и предпринимателей. Проект новой Конституции, который представлен Президентом РФ, обсуждался группами представителей до 25 июня 1993 г. В результате обсуждения проекта внесено более 500 поправок к тексту проекта, изменено более 200 положений первоначального текста. Без изменений остались лишь три статьи.
Содержание конституции. Предмет и пределы конституционного регулирования. Модель действующей Конституции РФ
Содержание конституции образует вся совокупность норм, институтов и принципов основного закона, закрепляющих организацию государственной власти, взаимоотношение этой власти с институтами гражданского общества и гражданами. Объем и характер содержания конституции определяется историческими условиями ее принятия, политической культурой страны, ее традициями, особенностями национальной правовой системы, международно-правовым влиянием, политической обстановкой, сложившейся на момент принятия конституции, и др. Несмотря на отсутствие определенных стандартов в этом вопросе, в мировой конституционной теории и практике наблюдается тенденция к унификации содержания современной конституции. Соответственно, модель такой конституции соответствует представлениям о демократическом устройстве государства. Поэтому все без исключения конституции нового поколения провозглашают своими основными задачами учреждение гарантий прав и свобод человека и гражданина; реализацию народного суверенитета, в особенности воплощаемого через представительную систему, формируемую на основе всеобщего избирательного права, закрепление государственно-правовых механизмов, при которых действие принципа разделения властей обеспечивало бы демократическое устройство государственной власти и т.д. Ключевыми вопросами содержания конституции являются вопросы о власти, формах собственности, правовом положении личности и ее взаимоотношениях с государством, устройстве государства, его территориальной организации.
В содержании конституции выделяют два элемента: правовое содержание - нормативно-юридический материал, из которого состоят конституции (нормы, принципы, институты), и социальное содержание - предмет конституционного регулирования.
В теории конституционного права под предметом конституционного права понимается круг регулируемых нормами основного закона общественных отношений. В зависимости от характера проникновения государства в различные сферы общественных отношений принято различать следующие модели конституционного регулирования:
1) либеральная конституционная модель присуща всем конституциям старого поколения, предметом регулирования которых являлось: закрепление прав и свобод личности (в основном гражданских и политических); организация государственной власти - структура, статус, полномочия высших органов государства, их взаимоотношения); государственно-территориальное устройство страны;
2) этатистская модель конституционного регулирования связана с неоправданным расширением круга отношений, регулируемых нормами основного закона. Присуща всем советским конституциям и конституциям, принятым после второй мировой войны в социалистических странах;
3) либерально-этатистская модель характеризуется сочетанием двух предыдущих моделей и связана с возросшей ролью современного государства в экономике, социальной сфере, международных отношениях, в обеспечении научно-технического прогресса, предотвращении социального и экологического кризисов и др. Такую модель приемлют конституции «второго поколения» (ФРГ, Франция, Италия, Испания, постсоциалистические страны).
Предмет регулирования действующей российской Конституции определяется ее целями и задачами. Основная цель Конституции - закрепить новую модель российской государственности, юридически узаконить принципиально новую (по сравнению с предыдущими конституциями) модель взаимоотношений личности и государства. Соответственно, основные задачи Конституции РФ: юридически продекларировать отказ от советской формы власти, закрепить качественно новый тип общественного и государственного строя, на конституционном уровне признать плюрализм форм собственности, политическое и идеологическое многообразие, утвердить новую систему власти. Эти обстоятельства определили особенности предмета регулирования Конституции РФ.