Обобщение зарубежного опыта в области формирования доходов региональных бюджетов
Зарубежный опыт свидетельствует, что с изменением экономической ситуации, должна изменяться и роль государства в рыночном механизме хозяйствования, следовательно – и направления целенаправленного использования государством рыночных рычагов, в том числе налоговой и бюджетной систем как инструментов рыночного хозяйствования.
Известно, что научно обоснованная налогово-бюджетная система, которая отражает сформированные в этой сфере, как общие закономерности, так и особенности конкретной страны, оказывает позитивное воздействие на развитие экономики, расширяет сферу деловой активности населения. Распределение налоговых полномочий и ответственности между центральными и территориальными государственными структурами выражается в налоговом федерализме, от организации которого во многом зависит регулирование налоговых доходов между центром и регионами и формирование доходной части бюджета любого уровня, в том числе и регионального [33. С.171].
Налоговый федерализм в США имеет сложную систему. Несмотря на то, что в этой стране налоговая система не является, по мнению большинства экономистов, идеальной, налоги выполняют не только фискальную, но и регулирующую и стимулирующую функции. Существующий налоговый механизм обеспечивает доходами, как федеральный бюджет, так и бюджеты штатов, и местные бюджеты. Он способствует реализации принципов платежеспособности на всей территории страны, развитию малого бизнеса, стимулированию инвестиций и наукоемкого производства.
В отличие от других федеративных государств, в США проблемы уравнивания территориального распределения бюджетных средств разрешаются путем четкого разделения бюджетно-налоговых полномочий федерального правительства, властей штатов, местных органов. Американский налоговый федерализм рассчитан на привлечение частного капитала, а налоговые льготы распределяются как косвенная форма стимулирования предпринимательской деятельности.
Федеральный бюджет США в основном пополняется за счет прямых налогов, поступления от которых заметно превышают поступления от косвенных налогов (соответственно 90,5 и 9,5%).
Основными источниками федеральных доходов являются подоходный налог, на который приходится половина бюджетных поступлений, и отчисления от зарплаты в фонд социального страхования. Бюджеты штатов в основном пополняются за счет акцизов и налога с продаж (36%), а также налога на социальное страхование (27%). Что касается структуры бюджета местных органов управления, то в ней довольно высокой является доля налога на имущество (53%) и налога с продаж (32%).
При этом следует иметь в виду, что федеральное правительство распределяет определенную часть федерального дохода между штатами на основании специальных программ [25. С.29].
Налоговый федерализм в Японии несколько отличается от территориального распределения налоговых полномочий США и стран Западной Европы. В Японии две трети всех налоговых доходов составляют государственные налоги (в основном прямые). Всего установлено 25 государственных и 30 местных налогов. В Японии существует довольно развитая система поощрения инвестиций (как национальных, так и иностранных). Особое внимание обращается на поощрение инвестирования в отдаленных районах. С этой целью наряду с субсидиями очень эффективно используются налоговые льготы.
Модель межбюджетных отношений, используемую в Германии, можно охарактеризовать как смешанную. В состав этого федеративного государства входят 16 земель. Их законодательные и исполнительные органы образуют второй уровень государственной власти и, соответственно, второй уровень бюджетной системы. Третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти.
Федеральные, региональные и местные налоговые доходы составляют, соответственно, 48%; 34%; 13% (остаток поступает в Фонд выравнивания бремени и долю ЕС) совокупных доходов консолидированного бюджета страны, а с учетом финансовой помощи – 60,0%; 23,0%; 17,0%.
В ФРГ налоги подразделяются на федеральные налоги, налог на землю, совместные, территориальные и церковные налоги. Федеральные налоги не подлежат перераспределению. Больше всего доходов в федеральный бюджет приносит подоходный налог с физических лиц. В доходах федерального бюджета на втором месте стоит НДС, удельный вес которого составляет 28%.
Одним из важных источников пополнения бюджета является также корпоративный налог с фактической прибыли. Налоговый федерализм построен в ФРГ с максимальным учетом интересов регионов и подразумевает уравновешивание налоговых полномочий между центром и регионами и равноправие всех нижестоящих бюджетов страны по отношению к федеральному бюджету [26. С.39].
Во Франции больше всего доходов в государственный бюджет приносят НДС – 41,4% и подоходный налог с физических лиц – 10,6%. Во Франции взимаются 16 региональных налогов, величину ставки которых устанавливают региональные органы власти.
По-разному разрешается вопрос о том, кому поручается сбор региональных налогов – центральному налоговому ведомству или местным органам, хотя почти во всех государствах региональные органы наделены правом определения налоговой базы, налоговых ставок и установления региональных налогов. Во многих странах центральные власти осуществляют взимание государственных и региональных налогов, а затем – субсидирование территорий, что вызвано низким удельным весом региональных налогов в структуре источников финансирования региональных органов власти (в Эстонии – 0,1%, Болгарии – 1%, Греции – 2%, Венгрии – 4%, Голландии – 5%, Словении – 5%, Латвии – 6%, Турции – 7% и т.д.); при этом очень высоким является удельный вес субсидий (в Эстонии – 91%, Болгарии – 78%, Греции – 58%, Венгрии – 66%, Голландии – 60%, Словении – 67%, Латвии – 68%, Турции – 56% и т.д.). Другие источники поступления в доходную часть региональных бюджетов – сборы, займы, доходы муниципальных предприятий, пени, штрафы, доходы от продажи муниципального имущества или товаров и т.д..
Особого внимания заслуживает практика распределения одного и того же налога в определенной пропорции между центральным и региональным бюджетами (так называемый долевой налог). В Австрии центр, регионы и местные власти делят подоходный налог в следующей пропорции – 60, 22 и 18%, налог на нефтепродукты – 88,5, 8,5 и 3%, НДС – 69, 19 и 12%.
Итак, анализ зарубежного опыта формирования доходов показывает, что налоговый федерализм разных стран неоднороден и во многом зависит от выбранного экономического курса, существующей налоговой системы. На него оказывает влияние классификация налогов по иерархическому уровню, степени платежеспособности, источникам средств, необходимых для уплаты, принципам и методам сбора, величине ставки и направлению использования собранных налогов. Исходя из этого, территориальное разделение налоговых полномочий и ответственности разных стран различается по масштабам налоговой базы, структуре и величине налогов, порядку сбора налогов, организации налогового контроля, видам несения ответственности за нарушение налогового законодательства, налоговым льготам и т.д.
Опыт западных государств вполне применим в современных условиях к России, если его не слепо копировать, а перенимать лучшее, применяя к конкретным особенностям экономики РФ. Страны стремятся разнообразить пути пополнения бюджета, а диверсификация источников позволяет снижать ставки налогов.
Самым важным элементом подлинной финансовой самостоятельности субъектов Федерации в Германии является такое распределение источников доходов между ними и Федерацией, при котором они могли бы покрывать свои расходы за счет собственных источников доходов. В России всего лишь около 10% субъектов Федерации могут профинансировать сложившийся уровень своих бюджетных расходов без федеральной помощи. Таким образом, абсолютные размеры собственных доходов субъектов Федерации должны увеличиться, а доходов Федерации – уменьшиться. Теоретически это не должно сократить реальные доходы федерального бюджета, потому что так или иначе недостаток средств у субъектов Федерации компенсируется за счет федеральных средств. В результате первичного распределения финансовых ресурсов получится, что одни субъекты Федерации должны стать «донорами», другие – «реципиентами». Для расчета абсолютных значений перераспределяемых сумм необходимо сопоставить доходы субъектов Федерации и их потребности в финансовых ресурсах.
Тем самым применить германскую модель в России в чистом виде в системе перераспределения бюджетных ресурсов из-за наличия громадных диспропорций между субъектами Федерации, как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать к специфике России [14. С.87].
Эффективная региональная система межбюджетных трансфертов в Германии применима в России, т. к. позволяет добиться: высокого уровня автономии местного самоуправления, характеризующейся устойчивостью и предсказуемостью бюджетных доходов; справедливости, объективности и прозрачности системы межбюджетных трансфертов; информационной открытости; развития процедур взаимодействия между органами власти разных уровней; способности к динамичному совершенствованию механизма межбюджетных трансфертов.