Социальная природа государственного управления
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. И это не случайно. Государственное управление - это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.
В научной и учебной литературе понятие «государственного управления» представлено в самых различных редакциях.
В учебнике Российской академии государственной службы «Система государственного и муниципального управления» государственное управление трактуется как «интеллектуально-информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, его коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества»
Профессор Атаманчук Г.В. представляет государственное управление как сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования. С этой точки зрения государственное управление представляет собой целенаправленное, системно-организованное, практически-преобразующее воздействие на процессы, отношения и явления в обществе, на сознание, поведение и деятельность людей, придающее объекту управления необходимую динамику и социально ориентированный характер.
Профессор В.Е. Чиркин трактует государственное управление как «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти». Институт Всемирного банка государственное управление определяет как применение-использование политической власти для контроля-регулирования внутригосударственных дел как способ осуществления власти в регулировании экономических и социальных ресурсов общества для их развития. Суть государственного управления видится в реализации потребностей и интересов общества, решении задач по обеспечению целостности, суверенитета и безопасности страны, упорядочению повседневной жизни людей.
Обобщив представленные позиции, государственное управление можно определить как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.
Государственное управление характеризуется многими отличительными чертами и только ему присущими признаками:
а) масштабностью, распространенностью управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики. Только государственная власть регулирует все сферы жизнедеятельности общества. Все другие разновидности власти имеют территориально ограниченный, производный, чаще всего подчиненный характер.
Государственное управление отличается огромными объемами охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности всего населения страны, судьбы миллионов и каждого человека в отдельности. Причем речь не идет о мелочном вмешательстве в частную жизнь человека или во внутрикорпоративные отношения. Нормальное демократическое государство предоставляет обществу достаточно широкие свободы и возможности для принятия самостоятельных решений. Но оно не безразлично к «внешним контурам» жизнедеятельности общества и его подсистем, обеспечивающим стабильность, безопасность и целостность общества. Именно государство устанавливает «пределы» свободы граждан, нормативно определяет поведение людей и общества в целом;
б) властным характером. Государственное управление - это не что иное, как процесс (и одновременно механизм) реализации государственной власти. Это не просто пожелания, намерения и призывы, это, прежде всего, мотивированное, целенаправленное, соответствующим образом стимулируемое, волевое, а в необходимых случаях - силовое принуждение. «Государство, - писал в свое время М.Вебер, - есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (или считающееся легитимным) насилие как средство».
Государственная власть отличается тем, что, во-первых, она носит политический характер, хотя и не всякая политическая власть является государственной; во-вторых, эту власть от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; в-третьих, она едина, централизована и консолидирована: двух государственных властей быть не может; в-четвертых, государство выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы). Никакая другая власть такого рода задачу выполнять не может, у нее для этого нет ни полномочий, ни средств, ни соответствующего инструментария; в-пятых, государственная власть объединяет и разделяет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку. В результате, с одной стороны, формируется единая государственная общность, а с другой - происходит дифференциация единой территории и населения по конкретным территориальным образованиям; в-шестых, государственная власть имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; в-седьмых, только государственная власть юридически уполномочена применять легализованное легитимное принуждение. Для этого у государства имеется специальный аппарат принуждения, соответствующие министерства, службы и агентства, инспекции, судебные и контрольно-надзорные органы, специально подготовленные кадры;
в) возможностью использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д. Государство помимо юридических, экономических, политико-идеологических и организационных форм, широко использует специфические ресурсы управленческой деятельности. Например, принуждение с помощью правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Государство, и только государство обладает легитимным правом применения насилия: уголовного наказания, административных, имущественных и иных санкций. Никакая иная, даже самая авторитетная социальная структура такими полномочиями не обладает.
В экстраординарных случаях государством могут запрещаться митинги, демонстрации, деятельность политических партий и т.д. Но при этом надо помнить, что ограничения, запреты, санкции и наказания, в принципе, мало несут конструктивно-созидательного. Тем не менее, без них нет и быть не может эффективного управления;
г) государственное управление - это органическая целостность во всем богатстве его элементов, свойств и отношений. В государственном управлении проявляется диалектическое единство интересов власти, общества и гражданина, реализуются реальные возможности страны и общества. В свою очередь, государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и весьма многогранным (по функциям) социально-политическим институтом, придает социальному управлению должную системность, гарантирует его внутреннюю согласованность, целенаправленность и рациональность.
Характер субъектно-объектных отношений позволяет также определить государственное управление в широком и узком смыслах.
Государственное управление в широком смысле - это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом. Это функция государственных органов всех ветвей власти плюс соответствующих государственных учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется в законодательной, исполнительной и правосудной формах (видах) властной деятельности. По содержанию оно включает:
а) обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых, корпоративных, личных);
б) определение приоритетных в данной конкретной исторической социально-политической ситуации групп интересов;
в) выбор в соответствии с приоритетными интересами стратегических целей, определение политического курса, основных сил и способов их осуществления;
г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных, интеллектуально-кадровых и других ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;
д) обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства.
Государственное управление в узком смысле - это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распорядительный характер.
Таким образом, государственное управление представляет собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и заранее спланированного преобразования. Оно включает в себя целый ряд взаимосвязанных элементов: анализ конкретной ситуации; прогнозирование развития событий и процессов; целеполагание; разработку и принятие управленческих решений - стратегии и тактики решения стоящих задач; материально-финансовое, информационное, кадровое, правовое и др. обеспечение реализации этих решений; координацию и регулирование; мотивацию исполнителей; организацию и контроль; оценку промежуточных и итоговых результатов управления.