Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления

Данная проблема принадлежит к числу наиболее сложных проблем для теоретического анализа и практического строитель­ства российской государственности и отечественного государ­ственного управления. Российская государственность действи­тельно уникальна и неповторима. Многие характерные для на ­ шей страны явления и процессы, в том числе миграционные по­токи, формы взаимодействия многочисленных наций и народно­стей, которые происходили на территории огромного евразий­ского пространства на протяжении многих веков, нигде не обна­руживают себе аналогов.

Поэтому, как пишет профессор Г.В. Атаманчук, приступая к анализу и оценке российского федерализма, следует сразу ого­вориться, что к его проблемам нельзя подходить абстрактно, формально сравнивая с моделями, установленными в других фе­деративных государствах. Мировые интеллектуальные наработки и практический опыт следует рассматривать через призму между­народного опыта и отечественных условий. Нельзя лишать себя права на собственный взгляд на свою историю и на нашу жизнь. Любые, даже самые правильные принципы познания и подходы при их реализации требуют конкретно-исторического подхода, приспособления к реальным обстоятельствам. Именно с таких методологических позиций мы и будем подходить к анализу проблемы влияния российского федерализма на систему госу­дарственного управления.

Впервые в истории проблема федерализма под углом зрения государственного управления была поставлена, научно обосно­вана и организационно реализована «отцами-основателями» США. Не случайно разъяснение проекта американской Кон­ституции 1787 г. Г. Гамильтоном, Дж. Джеем и Дж. Мэдисоном получило наименование «Федералист». С момента своего воз­никновения проблема федерализма носила четкий государствен­но-правовой характер, связывалась с распределением государ­ственной власти и рассматривалась как особый механизм госу­дарственного устройства и правления.

В трактовке современных авторов концепция федерализма и интеграция ее положений в систему государственного управле­ния сводится к:

□ конституционному закреплению формы государственного уст­ройства, при котором составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) обла­дают достаточно обширными объемами полномочий и само­стоятельности по государственному управлению в различных сферах общественной жизни;

□ конституционному определению принципа распределения госу­дарственной власти, при котором каждый уровень админи­стративно-организационной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязан­ный и ограничивающий друг друга объем властно-управлен­ческих полномочий;

□ конституционному закреплению статуса, полномочий, поряд­ка формирования и ликвидации высших составных элементов механизма государственного управлении, причем как в целом, так и по отдельным видам и уровням;

□ конституционной и организационной гарантированности безо­пасности общества, защиты прав и свобод человека и гражда­нина. Российская Конституция исходит из убежденности в том, что только оптимально распределенная государствен­ная власть (по горизонтали и вертикали) при соответствую­щем механизме сдержек и противовесов способна оберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структу­рой или личностью.

Россия относительно недавно вступила на путь построения федеративного демократического правового государства. Во многом нам еще предстоит разобраться, оценить, выявить и преодолеть слабости и недостатки. Что вполне понятно и объ­яснимо. Россия - самое обширное по территории и весьма слож­ное по структуре и разнообразию субъектов образование. Она объединяет сотни наций и народов. Все они сплотились вокруг русского народа, являющегося ядром и главной цементирующей силой многонационального федеративного государства.

Не менее важной особенностью нашего федерализма является и то, что в нем органически сочетаются административно терри­ториальные и государственно-национальные начала.

На пути становления России как подлинно федеративного государства сделано немало важнейших шагов, причем два из них - принципиальные:

во-первых, это подписание в марте 1992 г. Федеративного до­говора учредительного характера. Впервые в истории страны до­говор об учреждении федерации был подписан не в принудитель­ном порядке, а на добровольной равноправной основе полно­мочными представителями центра - от федеральных органов государственной власти и представителями с мест - полномоч­ными представителями органов государственной власти тех тер­риториальных (территориально-национальных) образований, которые выразили желание быть субъектами Российской Феде­рации. Тем самым была заложена новая, более совершенная и справедливая формула распределения, организации и реализа­ции государственной власти;

во-вторых, это принятие 12 декабря 1993 г. путем всенародного референдума новой Конституции Российской Федерации, которая закрепила произошедшие к тому времени перемены и расчистила путь для последующих коренных федеративных преобразований в стране. Юридически был упразднен государственно-обществен­ный строй, основанный на огосударствлении всех сторон жизни и поглощении гражданского общества; была демонтирована эко­номическая система, основанная на государственной монополии на средства производства, централизованном планировании и бюрократическом распределении национальных богатств; была упразднена монополия одной партии на политическую власть, были введены институт президентства, многопартийность, клас­сический парламентаризм, конституционное судопроизводство; сломлено фактически унитарное государственное устройство, ко­торое существовало под флагом самого справедливого советского федерализма и пролетарского интернационализма.

Мы отказались также от жесткой централизации власти и вертикального построения государственного управления на основе демократического централизма и кадровой номенкла­турности.

В новой Конституции сформулированы все необходимые принципы разграничения полномочий и нормы, которые созда­ют прочные правовые основы для формирования России как фе­деративного государства в современной интерпретации данного понятия. Особую историческую значимость имеет и тот юриди­ческий факт, что Конституция нормативно установила, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч. 1 ст. 5), а с другой - равноправие всех субъектов во вза­имоотношениях с федеральными органами государственной вла­сти (ч. 4 ст. 5). Ведущими принципами конституционно-государ­ственного строительства стали народовластие, государственный и народный суверенитет, верховенство права, гарантированность прав и свобод человека и гражданина, разделения власти, поли­тическое, идеологическое и экономическое многообразие, еди­ное и равное российское гражданство независимо от оснований его приобретения и места жительства. Все это по праву можно считать серьезным прорывом в демократизации государственно­го устройства и построении вполне современной федеративной системы государственного и муниципального управления.

Осталось только решить задачу построения соответствующих перечисленным новациям организационных схем государствен­ного управления, создать новый правовой порядок наделения полномочиями и кадрового обеспечения государственных орга­нов, разграничения предметов ведения между госорганами феде­рального уровня и местными органами.

Сегодня уже можно говорить о первых результатах реализации перечисленных выше принципов. Россия сегодня уже не деклара­тивное федеративное соединение множества частей, а реальное единое федеративное государство, в котором обеспечены целост­ность и неприкосновенность территории; единое гражданство; единое экономическое пространство и единая денежная единица; единство системы органов государственной власти. Территория каждого из субъектов федерации является органически неотъем­лемой частью России как единого неделимого государства. У нас отсутствует, как и в других ныне существующих в мире федератив­ных государствах, право выхода субъектов из состава Федера­ции. Право наций на самоопределение осталось в прошлом.

Путем объединения проводится укрупнение субъектов Феде­рации. Осуществляются достаточно серьезные структурные из­менения в рамках политической, административной, избирательной и судебной реформ. Появилось также новое звено госу­дарственного управления на уровне федеральных округов.

Остановимся на указанных и некоторых других перспективах строительства в нашей стране федеративной системы государ­ственного управления.

Во-первых, продолжается оптимизация организационной и функциональной структуры государственного управления. Обще­национальное управление на уровне Федерации осуществляют высшие и центральные органы государства. Их полномочия рас­пространяются на всю территорию страны. К числу высших орга­нов относятся: Президент РФ - глава государства и его полно­мочные представители в федеральных округах, Парламент, Прави­тельство, Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Центральная избирательная комиссия, Гене­ральный прокурор и другие. Центральные органы - это органы фе­деральной исполнительной власти - функциональные или отрас­левые федеральные министерства, госкомитеты, федеральные службы и федеральные агентства, Центральный банк России и Фонд страхования вкладов, Счетная палата РФ, Центральная из­бирательная комиссия РФ (ЦИК), Фонд обязательного медицин­ского страхования (ФОМС), Пенсионный фонд и другие организа­ции. Высшие и центральные органы государства формируются ли­бо непосредственно гражданами государства, либо другими высшими органами. Для качественного выполнения общегосудар­ственных функций центральные органы отраслевого управления создают на местах (в субъектах федерации, административно-тер­риториальных единицах, крупных городах) свои департаменты и управления. За рубежом их обобщенно называют «делегатурами».

Государственное управление на уровне субъектов Федерации осуществляется силами соответствующих этому уровню государ­ственных и муниципальных органов. Здесь есть свои законода­тельные органы. Функции исполнительной власти осуществляют глава администрации, правительство, министерства, службы, ко­митеты, агентства, комиссии. Далее по иерархии идут департа­менты, управления и отделы. Глава администрации может воз­главлять местное правительство, но может учреждаться и отдель­ная должность премьер-министра. Судебная система субъекта РФ представлена конституционно-уставными судами и мировы­ми судьями. Ряд государственных функций исполняют органы местного самоуправления.

Во-вторых, совершенствуется механизм реализации президент­ской власти. Президент является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Он не подчинен и не по­дотчетен никакому органу власти. Государственный совет, Совет безопасности, Администрация Президента Российской Федера­ции и полномочные представители в федеральных округах обеспе­чивают исполнение полномочий Президента РФ. Прежде всего, в части определения основных направлений внутренней и внеш­ней политики государства, организации контроля исполнения за­конов и решений федеральных органов, проведения кадровой по­литики, предоставления регулярных докладов о положении дел в стране, федеральных округах и в каждом субъекте Федерации.

Конституция РФ поставила институт президентства на первое место в системе федеральных органов государственного управле­ния. Президент наделен обширными полномочиями, которые он применяет юридически независимо от других государственных органов, но в тесном взаимодействии с ними. На него возложена функция обеспечения согласованной работы и взаимодействия органов государственной власти всех уровней и ветвей. Прези­дент выступает в роли своего рода «арбитра», помогая снимать противоречия между государственными органами, в том числе между федеральными структурами и органами государственной власти субъектов Федерации.

По инициативе Президента установлен новый порядок наде­ления полномочиями высших должностных лиц (глав админи­страций, губернаторов) субъектов Российской Федерации. Те­перь большинство из них избираются законодательными органа­ми субъектов Федерации по представлению Президента РФ. При определенных условиях (прежде всего потеря доверия) Президент может также освободить главу администрации регио­на (президента, губернатора) от занимаемой должности.

Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта РФ и входит в систему исполнительной власти стра­ны. На них возложены основные функции по осуществлению государственного управления на региональном уровне.

В-третьих, в России на основе всенародного прямого и всеоб­щего избирательного права при тайном голосовании избирается постоянно действующий на профессиональной основе двухпалат­ный парламент- Федеральное Собрание Российской Федерации. Палаты работают раздельно, реализуя законодательную и пред­ставительную власть в стране, формируя тем самым правовое и политическое пространство государственного управления. Со­вершенствование его деятельности идет по пути интенсифика­ции деятельности и повышения профессионализма законода­тельной деятельности, изменения порядка проведения выборов депутатов Государственной Думы и порядка формирования Со­вета Федерации.

В каждом субъекте на основе всеобщих выборов избираются соответствующие законодательно-представительные органы.

На реализацию государственно-управленческих функций су­щественно влияет и то, что законодательные органы полностью самостоятельны. Здесь отсутствует иерархическая зависимость. Представительные органы не подотчетны другим органам госу­дарственной власти и не связаны между собой никакими инсти­туционально установленными вертикальными отношениями.

В-четвертых, в последнее время в стране все активнее прояв­ляется положительная тенденция укрупнения субъектов Федерации. Причем объединяются субъекты не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, проведения более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете ради роста благосостояния людей.

Процесс такого объединения - дело сложное, но иначе очень трудно сконцентрировать имеющиеся ресурсы для управления огромной и уникальной по своему составу территорией. Ведь многие субъекты Российской Федерации являются сложнопод­чиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в нало­говой и бюджетной сферах) возникают постоянно и решаются с большим трудом. Энергия управления чаше всего уходит на со­гласования и выяснение отношений в судах. Решать же надо со­вершенно иные задачи. Объединение должно помочь укрепле­нию экономической мощи территорий, освоению новых место­рождений и энергообеспечению восточных регионов Сибири, Дальнего Востока и Камчатки. Ясные и четкие административ­ные решения должны открыть выгоды масштабных инвестиций в развитие каждого субъекта Российской Федерации.

В-пятых, приобрела новые черты и система органов исполнитель­ной власти. Как известно, в большинстве президентских республик должность премьер-министра замешает президент. Остальные высшие и центральные органы назначаются либо одной из палат парламента либо по частям обеими палатами парламента, либо по частям обеими палатами и главой государства. В России действует другая схема. Председатель правительства назначается Президен­том с согласия Государственной Думы. Затем Президент утвержда­ет структуру исполнительной власти и формирует правительство страны, которое ему и подотчетно. Правительство является выс­шим коллегиальным органом исполнительной власти обшей ком­петенции. Оно не подотчетно парламенту и только по своей ини­циативе информирует палаты Федерального Собрания о своих планах и проделанной работе. Отчитывается перед парламентари­ями Правительство лишь об исполнении федерального бюджета.

Правительство, другие федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской федерации в совокупности образуют систему исполнительной власти России. Особенность этой системы состоит в том, что все входящие в нее органы связаны между собой достаточно же­сткой иерархической зависимостью, образуя единую ветвь ис­полнительной власти страны. Они исполняют специфические по своему содержанию, формам и методам организационно-распо­рядительные функции по руководству хозяйственно-экономичес­ким, социально-культурным и административно-политическим развитием. Их нормативно-правовые акты и управленческие ре­шения обязательны для исполнения.

Федерация при определенных условиях может вмешиваться в управленческую деятельность субъекта Федерации, используя право государственного принуждения (воздействия). Оно приме­няется при нарушениях норм федеральной конституции и феде­рального законодательства, массовых беспорядках, выявления коррупции в органах субъекта федерации или других противо­правных действий. Например, после установления судом фактов такого рода и после предупреждений Президента РФ (или его полномочного представителя в федеральном округе) о необходи­мости исправить нарушения в установленные сроки, Федераль­ное Собрание РФ вправе распустить законодательный орган субъекта Федерации, а Президент РФ отрешить от должности главу администрации.

Процесс совершенствования системы исполнительной власти продолжается и сейчас, но теперь в рамках Административной реформы и реформы государственной службы Российской Фе­дерации. Новым шагом в регламентации деятельности органов исполнительной власти стало введение административных и должностных регламентов.

В соответствии с новыми установлениями серьезные измене­ния коснулись статуса, организации и полномочий органов исполнительной власти всех уровней. Новое место заняли федеральные министерства. Теперь они определяют стратегию в соот­ветствующей сфере управления, обеспечивают нормативное; регулирование, заняты предупреждением и нейтрализацией возникающих проблем и негативных тенденций. По существу созда­ны новые органы федерального уровня - госкомитеты и феде­ральные службы. Они обеспечивают исполнение намеченного, осуществляют соответствующий контроль и надзор. Федеральные агентства исполняют функции оказания государственных услуг, управления государственным имуществом, а также реализуют некоторые другие правоприменительные функции.

Кроме того, федеральные органы могут создавать свои территориальные органы в субъектах РФ и назначать в них «своих» руководителей. Они могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным зако­нам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномо­чий. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Такое единство проявляется как в структурной схожести орга­нов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти, так и в их разнообразии. Ориен­тированность на общие принципы и формы не исключает особен­ности и отличия. Например, в Республике Адыгея государственная власть на местах распространяется на районы и города республи­канского значения. Местное самоуправление осуществляется только в сельских поселениях и микрорайонах в форме прямого волеизъявления населения (собрания, сходы, референдумы) и че­рез избираемые органы местного самоуправления.

Своеобразная структура органов государственной власти до недавнего времени действовала в Республике Дагестан. Исполнительную власть в Республике возглавлял Государственный со­вет, формируемый Конституционным собранием Республики Дагестан. В Еврейской автономной области губернатор назнача­ет глав исполнительных органов административно-территори­альных единиц, утверждает положение о структуре, порядке фор­мирования, полномочиях и организации работы структурных подразделений территориальных администраций.

В Саратовской области исполнительную власть осуществляет областное правительство, в структуре которого два управления, восемь комитетов и девять министерств. Своеобразно выстроены отношения между отдельными его подразделениями. Так, коми­тет молодежной политики, спорта и туризма возглавляет ми­нистр-председатель. Обязанности первого заместителя исполня­ет председатель комитета по спорту. Из восьми комитетов три возглавляются министрами-председателями, остальные пять - председателями.

Самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти способствовала не только разно­образию в структуре этих органов, но и является одной из причин усложнения, в чем-то и бюрократизации государственного управ­ления. Административная реформа призвана преодолеть эти сла­бости. Хотя следует признать, что существенных позитивных подвижек на этих направлениях пока не произошло: число чи­новников растет, «управление по результатам» не работает, адми­нистративные регламенты и показатели качества работы государ­ственных органов и должностных лиц остаются на бумаге, доля государства в экономике не уменьшилась.

В-шестых, немало в стране сделано в плане формирования новой судебной системы и совершенствования практики прокурорского над­зора. Появилось конституционное и арбитражное судопроизвод­ство. Низовым звеном судебной системы по простым граждан­ским, административным и уголовным делам стали мировые су­дьи. Конституционно закреплены основные принципы судебной системы: суды независимы, политически нейтральны и подчиня­ются только закону. Судьи несменяемы, неприкосновенны, их труд оплачивается из средств государственного бюджета. Судьей может быть лишь высококвалифицированный и высоконравственный юрист со стажем юридической практики не менее пяти лет.

­ Нынешняя судебная система России включает два уровня (федеральный и уровень субъектов Федерации), три ветви (кон­ституционного, обшеюрисдикционного и арбитражного судо­производства) и три инстанции (первая - суды, которые рассма­тривают дела по существу и решения по ним принимаются впер­вые, вторая - аппеляционно-кассационная и третья - надзорная). При этом учитывается и федеративный характер уст­ройства российского государства. В каждом субъекте РФ функ­ционируют верховные, краевые и областные суды обшей юрис­дикции, арбитражные суды субъектов Федерации, могут созда­ваться конституционно-уставные суды. На уровне городов и районов работают свои суды.

Особую ветвь в системе судов общей юрисдикции представля­ют собой военные суды. В соответствии со ст. 22 Федерального конституционного закона от 31 декабря 2996 г. № 1-ФКЗ «О су­дебной системе Российской Федерации», допускается возмож­ность создания специализированных судов. Решения органов су­дебной власти любого уровня, по сути, «имеют силу закона», их исполнение в обязательном порядке обеспечивается на всей тер­ритории страны.

В прокурорской системе каких-то кардинальных преобразова­ний с точки зрения ее статуса, полномочий и взаимодействия ор­ганов прокуратуры между собой не произошло. Тем не менее, из­менения имеются: в качестве самостоятельной структуры сфор­мирован Федеральный следственный комитет, ордера на арест теперь выдаются не прокуратурой, а судебными органами, усили­вается роль прокуратуры в борьбе с терроризмом и коррупцией.

В-седьмых, в соответствии с федеративным устройством Рос­сии, введен новый порядок формирования и функционирования орга­нов государственной власти федерального и регионального уровней.

Существенные изменения внесены в Федеральный закон «Об об­щих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, направ­ленные на дальнейшее упорядочение системы государственной власти субъектов Федерации, оптимизацию их взаимодействия с федеральными органами, преодоление сепаратизма, авторитар­ности, местничества. Сегодня большинство глав субъектов Феде­ рации избираются местными законодательными собраниями по представлению президента страны. В 20 республиках президенты избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Республике Да­гестан глава Республики - Председатель Государственного совета избирается Конституционным собранием Республики. В 12 рес­публиках главы избираются сроком на четыре года, в восьми - на пять лет и в Республике Калмыкия - на семь лет. Усилена подкон­трольность руководителей и правительств субъектов Российской Федерации, что особо значимо с точки зрения обеспечения един­ства государственного управления.

Большое разнообразие допускается в порядке формирования представительной власти. Не меньше особенностей имеется и в организации органов местного самоуправления. Наряду с районами, поселками, деревнями и селами, которые как адми­нистративно-территориальные единицы стали привычными, по­явились волости, улусы, наслеги и т.д.

В Свердловской области 72 района области как муниципаль­ные образования сгруппированы в шести территориальных окру­гов во главе с управляющим и представителем губернатора обла­сти - налицо аналог Российской Федерации.

В-восьмых, суверенитет Российской Федерации, верховен­ство Конституции и федеральных законов потребовали создания более эффективного механизма разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной управленческой структуры, поиска более гибкой системы их со­гласования.

Сложность решения управленческих задач связана с тем, что наша федерация включает большое количество разнотипных субъектов - республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Юридичес­ки они равноправны. Тем не менее, наша федерация ассиметрична. В ее составе имеются республики, которые наделены статусом государств. Это положение подтверждено в конституциях 18 рес­публик. Многие автономные округа, будучи сами субъектами РФ, входят в состав других субъектов Федерации и тем самым на­ходятся как бы в двойном подчинении. Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, регулируются тоже по разному: либо федеральным законом, либо договором между ор­ганами государственной власти автономного округа и соответ­ственно органами государственной власти края или области.

Известно, что в конституциях разных стран проблема разгра­ничения полномочий решается по-разному. В одних странах кон­ституционно закреплены лишь предметы исключительного веде­ния федерации, в других - исключительные полномочия феде­рации, субъектов федерации, а также совместные полномочия федерации и ее субъектов. В Конституции Российской Федера­ции определяются предметы ведения Федерации и предметы сов­местного ведения Федерации и ее субъектов. Все остальное вхо­дит в исключительную сферу ведения субъектов, которые закреп­ляются в соответствующих конституциях и уставах. Российская модель разграничения полномочий имеет свои особенности: пе­речень предметов совместного ведения является закрытым; до­пустимость договорных отношений; вопросы регулирования и развития базовых составляющих инфраструктуры общества (транспорт, энергоснабжение, связь и т.д.) выведены из совме­стного ведения.

Предмет ведения Российской Федерации определяется как сфера общественных отношений, регулирование которой отне­сено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъек­та Российской Федерации - это сфера общественных отноше­ний, регулирование которой отнесено Конституцией Россий­ской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации.

Особое внимание обращено на такие принципы разграниче­ния предметов ведения, как:

­ а) принцип конституционности, который запрещает переда­вать, исключать или иным способом перераспределять конститу­ционно установленные предметы ведения;

б) принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации, распространения суверенитета Россий­ской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федерального законода­тельства;

г) принцип равноправия субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Россий­ской Федерации на всей территории Российской Федерации. Все субъекты равноправны во взаимоотношениях с органами госу­дарственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

д) принцип разделения власти, обеспечения сбалансирован­ности полномочий государственных органов и исключения со­средоточения всех или большей части полномочий в ведении од­ного органа государственной власти либо должностного лица;

е) принцип добровольности заключения договоров, соглаше­ний и гласности их заключения;

ж) принцип самостоятельного осуществления своих полномо­чий органами местного самоуправления.

Еще раз обращаем внимание, что к предмету исключительно­го ведения Российской Федерации отнесены:

- в области государственного строительства: принятие и из­менение Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и установление основ федеральной политики в области государ­ственного строительства; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; ре­гулирование и защита прав национальных меньшинств; форми­рование федеральных органов государственной власти и феде­ральной государственной службы; судопроизводство, прокурату­ра, уголовное, гражданское, арбитражно-процессуальное и коллизионное законодательство; амнистия и помилование; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

- в области экономики и социально культурного развития: федеральная государственная собственность и управление ею;

федеральная политика в области экономического, экологическо­го, социального, культурного и национального развития; право­вые основы формирования рыночных отношений; формирование и контроль исполнения федерального бюджета; финансовое, ва­лютное обращение, кредитование, налоги и сборы, денежная эмиссия, ценовая политика; вопросы таможни; федеральная бан­ковская система; федеральная энергетика, транспорт, коммуни­кация и связь; вопросы космических экономических программ;

- в области международной деятельности и обороны: внеш­няя политика и международные внешнеэкономические связи; оборона и безопасность; защита государственных границ, терри­ториального моря, воздушного пространства, специальных эко­номических зон; оборонное производство и проблемы распро­странения оружия, боеприпасов, взрывных и ядовитых веществ; вопросы объявления войны и заключения мира и др. Полномо­чия в этой сфере принадлежат исключительно общегосударствен­ным (федеральным) органам, только они могут издавать нор­мативные правовые акты и управленческие решения по этим вопросам.

К предмету исключительного ведения субъектов РФ отнесены вопросы местного самоуправления, создания и ликвидации ме­стных предприятий, деятельности учреждений здравоохранения, культуры, школьных и дошкольных учреждений, местных нало­гов, вопросы общественного порядка, санитарии, коммунально­го хозяйства, выплат пособий престарелым и инвалидам и т.д.

В совместном ведении находятся вопросы защиты прав и сво­бод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечения законности, правопорядка и общественной безо­пасности; судоустройства и судопроизводства; подбора кадров правоохранительных органов; развития административного, тру­дового, семейного, жилищного, земельного, водного и лесного законодательства; рационализации трудовых ресурсов; организа­ции государственной службы и местного самоуправления. Сов­местно решаются проблемы владения, пользования и распоряже­ния землей, недрами, водными и другими природными ресурса­ми; обеспечения экологической безопасности; разграничения прав на государственную собственность; охраны памятников ис­тории и культуры; образования, науки, культуры, физического воспитания, спорта, здравоохранения, зашиты семьи, материн­ства, отцовства и детства; социального обеспечения.

Представленный перечень полномочий является прочной ос­новой определения функции государственного управления на каждом его уровне. Оптимальность полномочий, четкость форм их реализации по предметам ведения, процессуальная отлаженность механизмов заключения договоров и разрешения возмож­ных конфликтов - важнейшая предпосылка успешности управ­ленческой деятельности.

Механизмы разграничения полномочий между различными уровнями власти постоянно совершенствуются, прежде всего в направлении расширения полномочий в сторону региональных и местных властей. Децентрализация уже затронула полномочия в области градостроительства, занятости населения и миграции, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны жи­вотного мира, охраны памятников истории и культуры. Постоян­но расширяются возможности и органов местного самоуправле­ния. Под обеспечение делегируемых им полномочий федераль­ный бюджет передает в распоряжение местных администраций соответствующие финансовые ресурсы. В результате система уп­равления становится более надежной, гибкой и близкой к людям.

В исключительных случаях допускается прямое вмешатель­ство федерального центра в управленческую деятельность субъ­ектов РФ. Правда, исчерпывающий перечень форм такого вме­шательства пока не определен. Не предусматривает Конститу­ция права на установление прямого президентского правления в регионах.

На уровне субъекта Федерации как бы совмещаются две па­раллельные линии государственного управления. На территории субъекта общегосударственные вопросы решают федеральные органы, и в эту сферу субъекты Федерации практически не вме­шиваются. В то же время на этой же территории субъект Федера­ции реализует свои собственные управленческие функции. Такая двойственность вызывает немало проблем финансового, кадро­вого и организационно-управленческого характера. Стремясь оптимизировать свое управление и снять возможные противоре­чия, субъекты Федерации стремятся расширить границы своих полномочий и усилить свою властную компетенцию. Делается это как за счет «перетягивания» на себя федеральных полномо­чий, так и сужения самостоятельности муниципальных властей.

В-девятых, сложились и достаточно динамично развиваются федеративные межбюджетные отношения. Их влияние на систему государственного управления трудно переоценить. Ведь никаки­ми законами в одночасье не изменишь сложившееся в стране по­ложение, при котором одни субъекты являются донорами. Их, по состоянию на 1 января 2007 года, насчитывалось восемнад­цать. Другие, причем их подавляющее большинство, являются дотационными, требующими регулярного и существенного по­полнения своих бюджетов из средств федерального бюджета, третьи и вовсе депрессивные, экономически беспомощные, поч­ти полностью содержатся за счет федеральных ресурсов. Таких тоже немало - двенадцать. Понятно, что в такой ситуации рав­ный правовой статус субъектов Федерации воспринимается до­статочно условно, что в свою очередь не способствует активному и заинтересованному взаимодействию субъектов между собой. Именно это стало одной из причин укрупнения субъектов, нала­живания между ними более тесных социально-экономических связей в рамках различных совместных программ.

В соответствии с последними нововведениями, законодатель­но определен перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, осуществление которых финанси­руется из местных бюджетов и подлежит их нормативно-правово­му регулированию. Перечень введен с целью четкого определения пределов юридической и финансовой ответственности соответ­ствующих органов и управленческих структур. Теперь, например, если объем просроченных долговых обязательств субъекта Феде­рации превышает 30% собственных доходов его бюджета, полно­мочия органов государственной власти субъектов Федерации мо­гут быть временно возложены на федеральные органы.

В-десятых, наиболее слабым местом в деятельности органов государственного управления и местного самоуправления явля­ется контроль исполнения принятых управленческих решений. Так как органы различных уровней государственного управления до­статочно самостоятельны в выполнении возложенных на них функций, то систематический и предметный контроль их дея­тельности «сверху» ослаблен. К сожалению, мало эффективен и контроль «снизу», со стороны населения. Российским законо­дательством такой вид контроля предусмотрен, но фактически он отсутствует даже на уровне местного самоуправления.

В завершение параграфа можно сделать общий вывод: зало­женная в Конституции Российской Федерации федеративная мо­дель организации государства и государственного управления жизненна и в целом оправдала себя. Она соответствует междуна­родным представлениям о федеративном устройстве демократи­ческого государства. Многое заимствовано из российского поли­тического наследия, учитываются менталитет и национальный состав населения, его культура и традиции. И еще: задача укреп­ления юридического равноправия субъектов Федерации вовсе не означает (и не должна означать) их «уравниловки». В управлении недальновидно и недопустимо абстрагироваться от того факта, что субъекты Федерации существенно разнятся между собой - по географическому положению и климатическим условиям, при­родным богатствам и экономической мощи, реальной насыщен­ности людскими, транспортными, энергетическими и иными ре­сурсами. Это объективная реальность и не учитывать ее нельзя.