В.Е. ЧИРКИН Легализация и легитимация государственной власти. 1995.
Многие поворотные события последних лет в России (противоборство законодательной и исполнительной власти. Договор об общественном согласии 1994 г., неоднозначное отношение к чеченской войне 1994-1995 гг. и др.) остро ставят в обществе вопрос о государственной власти, ее легальности и легитимности. т. е. ее юридической обоснованности, с одной стороны, и справедливости, признании, поддержке ее населением - с другой. Острота проблемы усугубляется условиями формирования в некоторых сферах номенклатурно-мафиозного капитализма, нерасчлененностью в ряде случаев коммерческих, административных, а то и криминальных структур, противодействием со стороны местной номенклатуры, федеральной власти, частой некомпетентностью последней, авторитаристскими чертами федеральной конституции и некоторыми другими, в том числе персональными, факторами. Существует и теоретическая неясность: в работах юристов, политологов, политических деятелей термины "легализация" и "легитимация" нередко употребляются в неверных значениях.
Легализация и легитимация: общее и особенное
Термин "легализация" происходит от латинского слова "Legalis", что значит законный. Ссылки на легализацию как основание власти и должного поведения уже в IV-III вв. до н. э. использовались школой китайских легистов в споре с конфуцианцами, требовавшими такого поведения, которое соответствовало бы вселенской гармонии. Элементы своеобразной легализации присутствовали в противоборстве светской и духовной властей в Западной Европе в средние века, на нее ссылались в новое время сторонники "легитимной монархии" Бурбонов, выступая против "узурпатора" Наполеона.
В современных условиях легализации государственной власти как юридическое понятие означает установление, признание, поддержку данной власти законом, прежде всего конституцией, опору власти на закон. Однако, во-первых, конституции и законы могут быть приняты, изменены, отменены различными способами. Создававшиеся в результате военных переворотов во многих странах Азии, Африки, Латинской Америки военные и революционные советы декретировали отмену (часто - приостановление) конституций и нередко без каких-либо особых процедур провозглашали новые временные конституции. В действительности в Ираке такая временная конституция сохраняет свою силу с 1970 г. до настоящего времени, в ОАЭ временная конституция, принятая эмирами, - с 1971 г. В отдельных странах конституции заменялись институционными актами (Бразилия), прокламациями (Эфиопия). Монархи единолично "даровали" конституции "своему верному народу" (Непал, Саудовская Аравия и др.). В России в 1993 г. действие Конституции 1978 г. (с поправками) было приостановлено указом президента. Во-вторых, иногда конституции и законы, принятые в соответствии с установленными процедурами, по своему содержанию легализовали открыто диктаторскую, антинародную власть, тоталитарную систему. Таковы были конституционные акты фашистской Германии, расистское законодательство ЮАР (до принятия в 1994 г. временной конституции), "партии-государства" Гвинеи или конституции африканского Заира (их было несколько), провозглашавшие, что в стране существует единственный политический институт - правящая партия-движение, а законодательные, исполнительные органы, суды являются органами этой партии. Конституции России и СССР, принятые в период советского строя и провозглашавшие принадлежность власти трудовому народу, на деле легализовали тоталитарный и даже временами террористический режим.
Конечно, в условиях авторитарных и тоталитарных режимов конституции могут приниматься внешне демократическими способами (Учредительным собранием, Верховным Советом в СССР в 1977 г., референдумом на Кубе в 1976 г.), они могут содержать демократические положения, права граждан (в Конституции СССР 1936 г. закрепился широкий перечень социально-экономических прав) и т.д. Но эти моменты нужно оценивать лишь в комплексе с реальной действительностью, Так, сами выборы парламента, принимающего конституцию, в условиях тоталитарного режима не свободны, а фразы о демократии служат прикрытием подлинной ситуации. Таким образом, при нарушении демократических процедур принятия конституции, иных актов конституционного значения, при несоответствия таких процедур возможностям народа осуществлять учредительную власть при принятии основного закона, при противоречии законов обще гуманным ценностям человечества формальный (юридический) закон не соответствует праву. Юридическая легализация государственной власти в таких условиях будет иллюзорной, т.е. лжелегализацией.
Более сложным представляется понятие легитимации государственной власти. Legitimus тоже означает законный, узаконенный, но данное понятие не юридическое, а фактическое, хотя его составной частью могут быть юридические элементы. По существу из этого исходили конфуцианцы в споре с упомянутыми легистами, его имели в виду сторонники и светской, и духовной властей, по-разному интерпретируя "волю бога". Современное значение этого понятия связано с исследованиями политологов, прежде всего немецкого ученого Макса Вебера (1864-1920 гг.).
Легитимация нередко вовсе не имеет отношения к закону, а иногда и противоречит ему. "Это процесс не обязательно формальный и даже чаще всего неформальный, посредством которого государственная власть приобретает свойство легитимности, т.е. состояние, выражающее правильность, оправданность, целесообразность, законность и другие стороны соответствия конкретной государственной власти установкам, ожиданиям личности, социальных и иных коллективов, общества в целом. Признание государственной власти, ее действий легитимными складывается на основе чувственного восприятия, опыта, рациональной оценки. Оно опирается не на внешние признаки (хотя, например, ораторские способности вождей могут оказать значительное воздействие на публику, способствуя установлению харизматической власти}, а на внутренние побудительные мотивы, внутренние стимулы. "Легитимация государственной власти связана не с изданием закона, принятием конституции (хотя и это может входить в процесс легитимации), а с комплексом переживаний и внутренних установок людей, с представлениями различных слоев населения о соблюдении государственной властью; ее органами норм социальной справедливости, прав человека, их защитой.
Не легитимная власть опирается на насилие, иные формы принуждения, в том числе психического воздействия, но легитимацию нельзя навязать людям извне, например силой оружия или откроированием "хорошей" конституции монархом своему народу. Она создается преданностью людей определенному общественному строю (иногда определенной личности), который выражает непреложные ценности бытия. В основе такого рода преданности лежит вера людей в то, что их блага зависят
от сохранения и поддержки данного порядка, данной государственной власти, убеждение в том. Что они выражают интересы народа. Поэтому легитимация I государственной власти всегда связана с интересами людей, различных слоев населения. А поскольку интересы и потребности различных групп в силу ограниченности \ ресурсов и других обстоятельств могут быть удовлетворены только частично или удовлетворены полностью лишь запросы некоторых групп, легитимация государственной власти в обществе, за редчайшими исключениями, не может иметь всеобъемлющего, универсального характера: то, что является легитимным для одних, предстает как не легитимное для других. Поголовная "экспроприация экспроприаторов" -явление, не обладающее легальностью ибо современные конституции предусматривают возможность национализации лишь определенных объектов только на основе закона и с обязательной компенсацией, размеры которой в спорных случаях устанавливаются судом), и крайне не легитимное не только с точки зрения собственников средств производства, но и других слоев населения. В представлениях же люмпен-пролетариата всеобщая экспроприация обладает высшей степенью легитимности. Можно привести множество других примеров разных интересов тех или иных слоев населения и их неодинакового, нередко противоположного отношения к мероприятиям государственной власти и к самой власти. Поэтому ее легитимация связана не с одобрением всего общества (это крайне редкий вариант), а с принятием се большинством населения при уважении и защите прав меньшинства. Именно это, а не диктатура класса делает государственную власть легитимной. - Легитимация государственной власти придает ей необходимый авторитет в обществе. Большинство населения добровольно и сознательно подчиняется ей, законным требованиям ее органов и представителей, что придает ей устойчивость, стабильность, необходимую степень свободы в осуществлении государственной политики. Чем выше уровень легитимации государственной власти, тем шире возможности руководства обществом с минимальными "силовыми" издержками и затратами "управленческой энергии", с большей свободой для саморегулирования общественных процессов. Вместе с тем легитимная власть вправе и обязана в интересах общества применять меры принуждения, предусмотренные законом, если иные способы пресечь антиобщественные действия не дают результатов.
Но арифметическое большинство не всегда может служить основой подлинной легитимации государственной власти. Большинство немцев при гитлеровском режиме приняли политику по "очищению расы" и в отношении территориальных притязаний, что в конечном счете, привело к огромным бедствиям для немецкого народа. Следовательно, не всякие оценки большинства делают государственную власть подлинно легитимной. Решающим критерием является ее соответствие общечеловеческим ценностям.
Легитимация государственной власти оценивается не по словам ее представителей (хотя и это имеет значение), не по текстам принятых ею программ и законов (хотя и это важно), а по практической деятельности, по способам решения ею коренных вопросов жизни общества и каждой личности. Население видит разницу между лозунгами о реформах и демократии, с одной стороны, и авторитарными способами принятия важнейших для судеб страны, народа решений с другой. Отсюда, как свидетельствуют систематические опросы населения, проистекает эрозия легитимности государственной власти в России (легитимность была высокой после августа 1991 г.) при сохранении ее легализации: все высшие органы государства созданы по Конституции 1993 г. и действуют в принципе в соответствии с ней, но по опросам, организованным в конце марта 1995 г. по заданию телеканала НТВ, 6% опрошенных доверяют Президенту России, 78% - не доверяют, 10% одновременно доверяют и не доверяют, 6% затруднились ответить. Конечно, данные опросов не всегда дают верную картину, однако эти данные нельзя недооценивать.
Выше уже говорилось о том, что легитимация государственной власти может включать и, как правило, включает ее легализацию. Но легитимация находится в противоречии с формальной легализацией, если юридические законы не соответствуют нормам справедливости, общедемократическим ценностям, установкам, сложившимся у большинства населения страны. В этом случае легитимация либо отсутствует (например, население отрицательно относится к установленным властью тоталитарным порядкам), либо в ходе революционных событий, национально-освободительных движений происходит легитимация иной. Антигосударственной, повстанческой, цредгосударственной власти, сложившейся в освобожденных районах, которая. становится затем государственной властью. Так развивались события в Китае, Вьетнаме, Лаосе, Анголе, Мозамбике. Гвинее-Бисау и некоторых других странах".
Подобно отмеченной выше ложной легализации возможна и ложная легитимация, когда под воздействием пропаганды, разжигание националистических настроении, использования личной харизмы и других приемов (в том числе запрещения оппозиции и свободной прессы, в результате чего население не имеет должной информации)! значительная часть, а то и большинство населения поддерживает государственную власть, удовлетворяющую его некоторые текущие интересы в ущерб его коренным чаяниям.
Проблемы верификации легализации и легитимации (в том числе ложной) очень сложны. В научной литературе, в том числе зарубежной, они разработаны недостаточно. Легитимация обычно связывается с юридическим анализом подготовки и принятия конституции, с изучением решений конституционных судов и других органов конституционного контроля, анализом данных выборов и референдумов... Меньше внимания уделяется содержанию конституционных актов, характеру деятельности государственной власти, сопоставлению программ политических партий и той политики, которую проводят стоящие у власти. Совсем редким является научный анализ программ в сопоставлении с действиями различных высоких должностных лиц.
Еще более сложно определить индикаторы легитимации. В данном случае используются также результаты выборов и референдумов, но в первом случае нередки фальсификации, а вторые не всегда отражают подлинных настроений народа, так как эти результаты бывают обусловлены преходящими факторами. Во многих развивающихся странах с однопартийной системой (Гана, Бирма, Алжир и др.) на выборах парламента и президента правящая партия получала подавляющее большинство голосов, но это же население осталось совершенно безучастным к военным переворотам, свергшим эту власть. На референдуме 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР большинство избирателей дали утвердительный ответ, но через несколько месяцев СССР распался при безразличии значительной части тех же избирателей. Таким образом, формальные оценки, применяемые при легализации, требуют глубокого и всестороннего анализа при определении легитимности государственной власти.
Конституция как инструмент легализации государственной власти
Как уже отмечалось, легализация государственной власти связана с юридическими процедурами, которые весьма многообразны. В данной статье мы остановимся только на роли конституции как формы легализации государственной власти, ибо демократический способ подготовки и принятия конституции, ее гуманистическое содержание, соответствие деятельности государственных органов ее нормам рассматриваются как главные доказательства процедуры легализации государственной власти. Хотя само по себе принятие конституции свидетельствует, как правило, об определенной стабильности государственной власти, не всегда способы подготовки и принятия основного закона соответствуют требованиям подлинной легализации.
Подготовка проекта конституции осуществляется разными способами. В редких случаях проект создается самим Учредительным собранием, специально избранным для принятия конституции Италия при подготовке Конституции 1947 г., Индия при разработке Конституции 1950 г.) или парламентом (Конституция Шри Ланки 1978 г.).
Во всех названных случаях ведущую роль играет специальный (конституционный) комитет, формируемый представительным органом. В России важную роль в разработке проекта Конституции 1993 г. сыграло Конституционное совещание, состоявшее из назначенных указами Президента РФ представителей федеральных государственных органов, выделенных ими функционеров политических партий, предпринимателей, субъектов федерации и др. Во многих пост социалистических странах (Болгария, Венгрия, Польша, Чехословакия и др.) в разработке новых принципов конституции или изменений, вносимых в прежние конституции (новая редакция), принимали участие "круглые столы", "гражданские ассамблеи" представителей государственных органов, различных партий, профсоюзов и общественных движений.
В большинстве стран проект новой конституции разрабатывает конституционная комиссия, создаваемая представительным органом, президентом, правительством Проект Конституции Франции 1958 г. (помимо этого текста в Конституцию Франции входят еще два документа - Декларация прав человека и гражданина 1789 г, и преамбула Конституции 1946 г.) был подготовлен конституционной комиссией... назначенной правительством, и вынесен на референдум, минуя парламент. В; ФРГ проект действующей Конституции 1949 г. был подготовлен парламентским советом, состоявшим из представителей региональных парламентов (ландтагов земель), и одобрен командованием западных оккупационных войск. В Алжире проект Конституции 1989 г., вынесенный на референдум, подготовила группа советников президента. После военных переворотов проект постоянной конституции нередко разрабатывается назначенными правительством комиссиями, затем он обсуждается в Учредительном ном собрании, частью избранном, а частью назначенном военными (Турция в 1982 г. Нигерия в 1989 г. и др.).
При предоставлении независимости бывшим колониальным странам проекты конституций готовились министерством колоний (Нигерия в 1964 г.) местными властями с участием советников метрополии (Мадагаскар в 1960 г.), на заседаниях "круглых столов", где присутствовали представители партий или национально освободительных движений, а руководили заседаниями высокопоставленные чиновники метрополии (Зимбабве в 1979 гг.).
В странах тоталитарного социализма использовалась иная процедура подготовки проекта. Он разрабатывался по инициативе Центрального комитета (Политбюро) коммунистической партии. Этот же орган создавал конституционную комиссию, которая обычно утверждалась парламентом, устанавливал основные принципы будущей конституции, одобрял проект и представлял его для принятия парламентом или на референдум. В социалистических странах, а также в так называемых странах социалистической ориентации (Южный Йемен, Эфиопия и др.) проект до его принятия выносился на общенародное обсуждение. Обычно проводилось много собраний обсуждение освещалось в средствах массовой информации. Практические же результате таких обсуждений были, как правило, весьма незначительны, поскольку принципы конституции предопределены правящей партией. Но в некоторых странах (СССР, Куба, Бенин, Эфиопия и др.) по результатам обсуждения народом в проект вносились существенные, а в отдельных случаях весьма важные поправки.
o С точки зрения легализации государственной власти стадия обсуждения не имеет существенного значения (для легализации важно, чтобы конституцию принимал законно уполномоченный на то орган), но с точки зрения легитимации всенародное обсуждение проекта может иметь огромное значение. Этот процесс внедряет в сознание населения сопричастность в подготовке основного закона, убеждение, что устанавливаемый конституцией порядок отражает его волю.
В наибольшей степени вопрос о легализации государственной власти связан не с подготовкой проекта, а с процедурами принятия конституции и ее содержанием Одним из наиболее демократических способов считается принятие конституции специально избранным для этой цели Учредительным собранием. Первым собранием такого рода был Филадельфийский конгресс США, принявший действующую до сих пор Конституцию 1787 г. Учредительными собраниями в последние годы приняты конституции Бразилии 1988 г., Намибии 1990 г., Болгарии 1991 г.. Колумбии 1991 г., Камбоджи 1993 г., Перу 1993 г. и др. Однако Учредительное собрание не всегда, как отмечалось, формируется путем выборов, а иногда состоит из частично назначенных членов. Кроме того, Учредительное собрание нередко играет роль консультативного органа, поскольку принятие им конституции утверждалось военными властями, которые иногда вносили в текст поправки (Гана. Нигерия, Турция и др.). Все это снижает степень легализации государственной власти, ее органов, создаваемых в соответствии с такой конституцией.
Легализация государственной власти может быть осуществлена конституциями, принятыми обычными парламентами, избранными для текущей законодательной работы. Так была принята Конституция СССР 1977 г., Нидерландов 1983 г. Папуа - Новой Гвинеи 1975 г. Однако некоторые из таких парламентов для целей принятия конституции объявляют себя Учредительными собраниями (например, в Танзании в 1977 г.), а затем продолжают работать как обычные парламенты. Такое преобразование призвано повысить степень легализации государственной власти,
Все чаще конституции в современных условиях принимаются путем референдума. Теоретически прямое голосование избирателей обеспечивает наибольшую легализацию государственной власти. Так были приняты Конституции Франции 1958 г., Египта 1971 г. Кубы 1976 г., Фнллипин 1967 г., России 1993 г. На практике, однако, референдум может использоваться по-разному. Без предварительного обсуждения проекта в парламенте, населением избирателям бывает трудно разобраться в таком сложном документе, как конституция. Нередки случаи использования референдума или для принятия реакционных конституций (например, в Греции в 1978 г. при режиме "черных полковников"). Иногда конституции тоталитарных режимов (Бирмы 1974 г., Эфиопии 1987 г. и др.) после референдума утверждались (или подтверждались) избранными на основе этих конституций парламентами. Формально такой двойной процесс легализации надежно узаконивал государственную власть, но по своему содержанию она не соответствовала демократическим принципам.
Некоторые способы принятия конституций даже формально не влекут за собой легализацию государственной власти. Таковы конституционные акты военных режимов, конституции, утверждавшиеся военными правительствами в Турции, Нигерии и других странах, конституции, принятые съездами и другими высшими органами правящих партий в 70-х годах и Конго, Анголе, Мозамбике, октроированные монархом или метрополией конституции!)
Легализация государственной власти неразрывно связана с содержанием конституций. Реакционные конституции, принятые даже с соблюдением необходимых процедур, на деле могут создать лишь лжелегализацию. Это объясняется не только тем, что принятие таких конституций иногда осуществляется в обстановке обмана и насилия, но и тем что определенным силам удается включить в конституции положения, противоречащие общедемократическим принципам, выработанным человечеством и закрепленным в основополагающих международно-правовых актах (Устав ООН 1945 г Пакты о правах человека 1966 г. и др.). Конституции многих стран признают, что такие принципы имеют приоритет по отношению к внутреннему праву страны. Положения конституций, нарушающие права человека (например, в ЮАР до 1994 г.), провозглашающие единственно допустимую идеологию (например, мобутизм по Конституции Заира 1980 г.), противоречащие суверенитету народа (положения Конституции Алжира 1976 г. о принадлежности политической власти единственной разрешенной партии - Фронту национального освобождения) и т.д., исключают подлинную легализацию государственной власти, так как противоречат общепринятым международным нормам и принципам. Они являются одновременно не легитимными, ибо противоречат демократическому сознанию народов.
Формы легитимации государственной власти
Между легализацией и легитимацией государственной власти нет "китайской стены": правовые акты и процедуры могут быть составной частью легитимации, а последняя создает необходимые предпосылки для прочной легализации государственной власти. Вместе с тем легитимация играет важную роль в обществе, ибо любая государственная власть не может опираться только на провозглашаемые ею законы или только на насилие. Чтобы быть устойчивой. прочной, стабильной, она должна искать поддержки общества, определенных групп, средств массовой информации и даже определенных влиятельных личностей. В современных условиях представители авторитарной и тоталитарной но своему характеру власти нередко устраивают встречи и совещания с выдающимися представителями интеллигенции, влиятельными журналистам организуют посещения различных районов страны, встречи с коллективами предприятий и т.д. Цель эти мероприятий - найти поддержку, прежде всего действиями, но также настроениями, чувствами.
-Со времен М. Вебера принято различать три "чистых" типа легитимации власти, которые могут быть применены и к легитимации государственной власти. Это - традиционная харизматическая и рациональная легитимация.
Традиционная легитимация представляет собой господство на основе традиционного авторитета, коренящееся в уважении обычаев, вере в их преемственность, в то, что власть "выражает дух народа", соответствует обычаям и традициям принятым в обществе в качестве стереотипов сознания и поведения. Традиции имеют огромное значение для укрепления власти монарха в мусульманских странах Персидского залива (Кувейт, Саудовская Аравия. Бахрейн и др. в Непале, Бутане, Брунее. Они определяют вопросы престолонаследия структуру органов государства. В тех мусульманских странах, где есть парламенты, они иногда создаются в соответствии с традициями аш-шуры (совещания при монархе) как консультативные парламенты. Традиции определяют принятие решений в парламенте Индонезии главным образом путем консенсуса. Вместе с религиозными догмами традиции во многом регулируют государственную жизнь в ряде развивающихся стран. Традиции имеют важное значение для легитимации государственной власти в странах, где действует система англосаксонского права. Судебный прецедент - одно из выражений силы традиций. Британский монарх по традиции является главой англиканской церкви (составная часть его титула - Защитник веры). Аналогичная ситуация имеет место и в некоторых других европейских странах, где одна из церквей объявлена государственной (например, лютеранство в Дании).
Харизматическая легитимация - это господство, основанное на вере в личные дарования вождя (реже - узкой правящей группировки), в исключительную миссию вождя. Харизматическая легитимация не связана с рациональными суждениями, а опирается на гамму чувств, это сенсорная по своей природе легитимация. Харизма, как правило, индивидуальна. Она создаст особый образ. В прошлом - это вера в "доброго царя", способного избавить народ от притеснений со стороны бояр и помещиков. В современных условиях харизматическая власть встречается гораздо реже, чем в прошлом, но она распространена в странах тоталитарного социализма, будучи связанной с определенной идеологией (Мао Цзе Дун. Ким Ир Сен, Хо Ши Мин и др.) В сравнительно либеральной Индии с харизмой связано занятие важнейшего государственного поста премьер-министра представителями семейства Ганди - Неру (отец. затем дочь, а после ее убийства - сын). Такое же поколение стояло и стоит у власти в Шри Ланке (отец Бандеранаикс, затем жена, ныне президент - их дочь, а мать-премьер-министр).
Для укрепления харизмы широко используются специальные обряды: факельные шествия демонстрации в поддержку власти в особой униформе, коронация монарха. Рациональная легитимация государственной власти основана на рациональной оценке связана с формированием убежденности в разумности существующего порядка, законов, привил, принятых в демократическом обществе для управления им. Этот вид легитимации относится к числу основных в современных условиях демократического правового государства.
Рациональная легитимация предполагает, что население поддерживает (или отвергает) государственную власть, исходя прежде всего из собственной оценки действий этой власти. Не лозунги и обещания (они имеют сравнительно кратковременный эффект), не имидж мудрого правителя, часто даже не справедливые законы (в современной России многие хорошие законы не исполняются), а прежде всего практическая деятельность органов государственной власти, должностных лиц, особенно высших, служит основой рациональной оценки.
На практике редко используется только одна из указанных форм легитимации, обычно они применяются в комплексе. Гитлеризм использовал традиционное почтение немцев к закону, харизму вождя, прививал населению убеждение в правильности "тысячелетнего рейха". В демократической Великобритании главным является способ рациональной легитимации, но, например, деятельность премьер-министров У. Черчилля и М. Тетчер имела элементы харизма, а традиции играют важную роль в деятельности парламента и кабинета. Роль де Голля во Франции в огромной степени была связана с его харизмой как лидера Сопротивления в борьбе против фашистских оккупантов, власть В.И. Ленина и в еще большей мере И.В. Сталина и россии была освящена идеологическими факторами и т.д.
В отличие от харизмы, которая может быть приобретена довольно быстро, стабильная рациональная легитимация требует известного периода времени. Однако существует ряд способов для приобретения первоначальной рациональной легитимации, процедура которой не столь длительна и зависит от определенных событий. Прежде всего это выборы высших органов государства. Наибольшее значение имеют прямые выборы, когда тот или иной орган государства, высшее должностное лицо получают мандат непосредственно в результате голосования избирателей. В Китае, однако, парламент (Всекитайское собрание народных представителей) избирается многостепенными выборами, президенты многих стран избираются парламентами (Турция, Израиль и др.), выборщиками (США) или специальными избирательными коллегиями (Германия, Индия).
Верхние палаты парламентов тоже нередко избираются косвенными выборами (Франция), а иногда и назначаются (Канада). Это конечно, не ставит под вопрос легитимацию названных органов, речь идет лишь о формах легитимации, установленных конституциями, тем более, что и при прямых выборах, особенно при мажоритарной системе относительного большинства, возможны искажения воли избирателей. В Индии партия Индийский национальный конгресс стояла у власти несколько десятилетий, имея большинство в парламенте, но при этом они ни разу не получила большинства голосов избирателей по стране. Такие же факты имели место в Великобритании: партия, получавшая меньше голосов по стране, имела больше мандатов в парламенте. В Венгрии в 1994 г. на выборах в парламент Венгерская социалистическая партия получила 33% голосов избирателей, но 54% мест в парламенте.
Голосование избирателей на референдуме по предложенной формуле может иметь огромное значение для легитимации государственной Власти, а референдум решающим или консультативным, но в любом случае, если избиратели одобряют конституцию или высказываются в поддержку мероприятий правительства, референдум легитимирует власть. Сила референдума и в том, что обычно но решение признается состоявшимся при участии не менее 50% избирателей и при положительном ответе не менее 50% голосов (по Конституции ЮАР 1984 г. требуется 2/3 голосов), тогда как выборы в ряде стран признаются состоявшимися при явке 25% избирателей (Франция, Россия) и допускается мажоритарная система относительного большинства (Великобритания, США, Индия и др.), при которой можно быть избранным, получив незначительное большинство голосов, но больше по сравнению с другим кандидатом.
( Важное значение для легитимации государственной власти имеет подписание общественного договора между государственной властью, важнейшими политическими партиями, общественными организациями, иногда представителями различных частей государства (в федерациях, в странах с автономными образованьями) После падения режима Франко такой договор был подписан в Испании и во многом способствовал стабилизации положения в стране. В 1994 г. Договор об общественном согласии, определяющий мероприятия государственной власти, взаимные права и обязанности сторон, был подписан в России, но его осуществление идет с большими сложностями, есть попытки отзыва своих подписей из договора. В 1995 г. конституционный договор между парламентом и президентом подписан на Украине. Он призван уменьшить трения между ветвями власти и тем самым придать ей большую легитимацию в оценках населения
В последние годы все чаще для легитимации политической власти используется, как это ни парадоксально, роль оппозиции. Мы уже упоминали о "круглых столах" в пост социалистических странах, на которых вырабатывались новые правила организации государственной жизни. В Конституции Португалии 1976 г. впервые было сказано о роли политической оппозиции, в Великобритании лидер парламентской оппозиции с 1937 г. получает жалованье из казны в размере министра кабинета. Конституция Колумбии 1991 г. содержит целую главу о правах политической оппозиции (право на реплику в средствах массовой информации, право доступа ко всем официальным документам и др.). Конституция Бразилии 1988 г. вводит лидера оппозиции наряду с некоторыми высшими должностными лицами в Совет республики при президенте. Лидер оппозиции назначает определенное число сенаторов в Ямайке и некоторых других странах. Институционализация оппозиции укрепляет стабильность государственной власти.
На международной арене способы рациональной легитимации государственной власти могут быть связаны с признанием государств и правительств, с принятием тех или иных государств в международные организации и другими обстоятельствами.
©1995г. В.Е. ЧИРКИН
Демократия и народоправие
Карл Поппер
| М |
оя теория демократии очень проста и понятна. Однако в своей основе она совершенно отлична от веками утверждавшейся теории демократии. Она избегает высокопарных слов и абстрактных понятий, таких, как «свобода» и «разум». Я верю в свободу и разум, но не думаю, что в этих терминах можно построить простую, практичную и плодотворную теорию. Они слишком абстрактны, и ими легко злоупотребить...
От Платона до Карла Маркса и тех, кто пришел за ним, основным вопросом всегда был следующий: кто должен править государством? (Замечу здесь, что один из моих тезисов как раз и состоит в том, что этот вопрос должен быть заменен совершенно другим.) Ответ Платона был прост и наивен: править должны «лучшие». Если возможно – один, «самый лучший». Если нет – несколько лучших, аристократы. Но безусловно – не многие, не толпа, не демос...
Карл Маркс, который отнюдь не был политическим деятелем английского типа, все еще увлеченно занимался решением старого платоновского вопроса. Для него он стоял так: «Кто должен править – добрые или злые, рабочие или капиталисты?» И даже анархисты, те, кто вообще отвергал государство во имя свободы, не могли освободиться от пут ложно понятой проблемы... Можно лишь сочувствовать их безуспешным попыткам избавиться от старого вопроса: «Кто должен править?»
В своей книге «Открытое общество и его враги» я предложил рассматривать в качестве основной проблемы рациональной политической теории совершенно иной вопрос... Его можно сформулировать так: как должно быть устроено государство, чтобы от дурных правителей можно было избавиться без кровопролития, без насилия?
...Этот новый вопрос представляет собой чисто практическую, почти техническую проблему. Современные так называемые демократии являются хорошим примером практического решения этой проблемы, хотя они вовсе не были сознательно сконструированы для этой цели. Ибо все они приняли простейшее решение этого нового вопроса – принцип, согласно которому правительство можно сменить большинством голосов.
В теории, однако, эти современные демократии все еще исходят из совершенно непрактичной идеологии, согласно которой именно народ — все взрослое население - является... подлинным и единственно законным правителем. Но, конечно, в действительности народ нигде не правит. Управляют правительства (и, к несчастью, также бюрократы, эти «слуги народа» – или «неуслужливые хозяева», как называл их Уинстон Черчилль, – которых трудно, почти даже невозможно, заставить отвечать за свои действия).
Моя теория пытается описать практику, а отнюдь не идеологию. Поэтому я думаю, что вполне могу называть ее теорией «демократии», хотя подчеркну еще раз, это вовсе не теория «народоправства», а скорее теория правления закона, который постулирует бескровный роспуск правительства простым большинством голосов.
Моя теория легко избегает противоречий и трудностей старой теории - например, такого вопроса: «Что делать, если однажды народ проголосует за установление диктатуры?» Конечно, маловероятно, что это случится, если голосование свободное. Но ведь это случалось! Что делать, если это случится опять? В большинстве конституций для их дополнения или изменения нужно набрать больше, чем простое большинство голосов, так что для голосования против демократии потребуется, скажем, две трети или даже три четверти голосов («квалифицированное» большинство). Но само наличие этого требования показывает, что такое изменение в принципе возможно; в то же самое время отвергается принцип, по которому воля «неквалифицированного» большинства является первичным источником власти, то есть что народ имеет право управлять, выражая свою волю простым большинством голосов.
Всех этих теоретических трудностей можно избежать, если отказаться от вопроса: «Кто должен править?» и заменить его новой и чисто практической проблемой: как лучше всего можно избежать ситуаций, в которых дурной правитель причиняет слишком много вреда. Когда мы говорим, что лучшим известным нам решением является конституция, позволяющая большинством голосов распустить правительство, мы не говорим при этом, что большинство всегда право. Мы даже не говорим, что оно обычно право. Мы говорим лишь, что эта несовершенная процедура – лучшее из изобретенного до сих пор. Уинстон Черчилль однажды пошутил, что демократия – худшая из всех форм правления, за исключением всех остальных...
Мы можем построить всю нашу теорию на том, что нам известны лишь две альтернативы: либо диктатура, либо какая-то форма демократии. Мы основываем наш выбор не на добродетелях демократии, которые могут оказаться сомнительными, а единственно лишь на пороках диктатуры, которые несомненны. Не только потому, что диктатура неизбежно употребляет свою силу во зло, но и потому, что диктатор, даже если он добр и милостив, лишает других людей их доли ответственности, а следовательно, и их прав и обязанностей. Этого достаточно, чтобы сделать выбор в пользу демократии - то есть в пользу правления закона, который дает нам возможность избавляться от правительства. Никакое большинство, как бы велико оно ни было, не должно быть достаточно «квалифицированным», чтобы уничтожить это правление закона...
Старая теория и вера в то, что правление народа, осуществляемое народом и во благо народа, составляет его естественное (или божественное) право, лежат в основе всех привычных доводов в пользу пропорционального представительства. Ибо, если народ правит через своих представителей, принимающих решения большинством голосов, то существенно важно, чтобы численное распределение мнений среди избранных представителей насколько возможно точно отражало распределение мнений среди тех, кто является реальным источником легитимной власти – то есть самого народа. Что-либо иное было бы крайне нечестно, противоречило бы всем принципам справедливости.
Этот аргумент теряет силу, если отказаться от старой теории. Тогда мы сможем взглянуть менее пристрастно и, возможно, с меньшей предвзятостью на неизбежные (и вероятно, непреднамеренные) практические следствия пропорционального представительства. А следствия эти поистине опустошительны.
Прежде всего пропорциональное представительство предоставляет, хоть и косвенно, конституционный статус политическим партиям, которого они иным способом не смогли бы добиться. Ибо я более не могу выбирать человека, которому доверяю меня представлять: я могу выбирать лишь партию. А люди, которые могут представлять партию, выбираются лишь самой этой партией...
В конституциях, которые не предусматривают пропорционального представительства, нет нужды даже упоминать о партиях. Избиратели любого избирательного округа посылают в парламент своего собственного представителя. Будет ли он независимым или объединится с другими в партию – это его личное дело, которое он может, если нужно, объяснять и защищать перед своими избирателями.
Обязанность его состоит в том, чтобы в полную меру своих способностей защищать интересы тех людей, которых он представляет. Эти интересы в большинстве случаев будут совпадать с интересами всех граждан страны, с интересами нации. На защиту этих интересов он должен употребить все свои знания. Он лично ответствен перед теми, кто его послал в парламент.
Это единственная обязанность и единственная ответственность представителя, которые должны быть закреплены в конституции...
Все это невозможно в стране, конституция которой предусматривает пропорциональное представительство. Ибо при пропорциональном представительстве кандидат добивается избрания единственно в качестве представителя партии, независимо от того, в каких именно выражениях это описано в конституции. Если он избран, то главным образом – если не исключительно – потому, что он принадлежит к определенной партии или представляет ее. Так что он лоялен прежде всего по отношению к своей партии и к партийной идеологии, а вовсе не к людям (за исключением, возможно, лидеров своей партии).
Следовательно, он никогда не ощущает долга голосовать против партии, к которой принадлежит. Напротив, он имеет моральные обязательства перед своей партией, в качестве представителя которой он избран в парламент. Если он не может более соблюдать эти обязательства в согласии со своей совестью, его моральным долгом было бы, по моему мнению, уйти не только из партии, но и из парламента, хотя бы конституция страны и не накладывала на него такого обязательства.
Фактически система, по которой представитель был избран, лишает его личной ответственности. Она превращает его в голосующую машину, а не думающую и чувствующую личность. По-моему, это уже само по себе является достаточным аргументом против пропорционального представительства. Ибо в политике нам нужны личности, которые могут выносить свое собственное суждение и готовы нести персональную ответственность.
Таких людей трудно найти при любой партийной системе, даже и без пропорционального представительства, – а нужно признать, что мы не нашли еще способа, как вести дела вообще без партий. Но уж если мы вынуждены иметь партии, то лучше не усиливать добровольно порабощенность наших представителей партийной машиной и партийной идеологией, вводя в конституцию пропорциональное представительство.
Непосредственным результатом пропорционального представительства является тенденция к увеличению числа партий. На первый взгляд это может показаться желательным: чем больше партий, тем больше выбор, больше возможностей, больше гибкости, больше критики. Это означает также большую распределенность влияния и власти.
Однако это первое впечатление совершенно ошибочно. Существование многих партий означает, в сущности, неизбежность правительственных коалиции. Это затрудняет формирование каждого нового правительства и лишает его возможности сохранять устойчивость сколько-нибудь длительное время.
Если пропорциональное представительство исходит из идеи, что влияние партии должно соответствовать числу голосующих за нее избирателей, то существование коалиционного правительства чаще всего означает, что малые партии пользуются непропорционально – и нередко решающим – влиянием на формирование или роспуск правительства, а также на все его решения. Что важнее всего, это ведет к уменьшению ответственности. Ибо в коалиционном правительстве ответственность всех участников коалиции резко понижена.
Пропорциональное представительство – а его результатом как раз и является большое число партии – может, следовательно, иметь пагубное влияние в самом решающем вопросе: как избавиться от правительства путем голосования, например, на парламентских выборах. Избиратели имеют основания ожидать, что ни одна из партий все равно не получит абсолютного большинства. Поэтому они не очень озабочены тем, чтобы голосовать конкретно против какой-либо партии. В результате в день выборов ни одна из партий не ощущает себя осужденной, ни одна не является изгнанной. Следовательно, никто не ждет дня выборов Как Судного дня, когда ответственное правительство дает отчет в своих делах или бездействии, в успехах или провалах, а ответственная оппозиция критикует правительство и объясняет, какие шаги оно должно было предпринять и почему. Потерю 5–10 процентов голосов той или иной партией избиратели не рассматривают как обвинительный приговор. С их точки зрения, это лишь временные колебания популярности. Со временем люди привыкают к мысли, что ни одна из политических партий, ни один из лидеров не могут фактически быть ответственными за свои решения, к принятию которых их принуждала необходимость образования коалиции.
С точки зрения новой теории день выборов должен стать Судным днем. Еще в 430 г. до н.э. в Афинах Перикл сказал: «Лишь немногие могут творить политику, но судить о ней могут все». Конечно, наши суждения могут быть, и часто бывают, ошибочными. Но если мы пережили период, когда партия находилась у власти, и ощутили на своей шкуре последствия этого, мы по крайней мере обладаем некоторым правом выносить о ней свое суждение.
…Находящаяся у власти партия и ее лидеры должны быть полностью ответственны за то, что они делали, что, в свою очередь, предполагает правительство большинства. Но при пропорциональном представительстве, даже если одна партия составила правительство абсолютного большинства и затем была отвергнута разочарованными избирателями, ей вовсе нет нужды уходить от власти. Скорее такая партия поищет себе партнера – малую партию, достаточно сильную, чтобы в коалиции с ней можно было продолжать править.
Следовательно, лидер крупной партии, которому избиратели вынесли порицание, будет по-прежнему возглавлять правительство – в прямом противоречии с волей большинства – при помощи одной из малых партий, чья политика может быть весьма далека от «выражения воли народа». Конечно, в новом правительстве малая партия будет представлена не очень значительно. Но власть ее будет велика, ибо в любой момент она может свергнуть правительство.) Все это в огромной мере подрывает идею, лежащую в основе пропорционального представительства, – идею о том, что влияние какой-либо партии должно соответствовать количеству голосов, которое она может собрать.
Чтобы правительство большинства стало возможным, необходимо нечто подобноедвухпартийной системе, существующей в Великобритании и в Соединенных Штатах. Так как существующая практика пропорционального представительства сильно затрудняет установление такой системы, я считаю, что в интересах парламентской ответственности следует сопротивляться искусительной идее о том, что демократия предполагает пропорциональное представительство. Вместо этого мы должны стремиться к двухпартийной системе или по крайней мере к какому-то приближению к ней, ибо такая система постоянно стимулирует процесс самокритики обеих партий.
Эта точка зрения, однако, нередко вызывает возражение, которое заслуживает внимания: «Двухпартийная система подавляет образование новых партий». Это правильно. Но мы знаем, что в обеих крупных партиях в Великобритании или в Соединенных Штатах за время их существования произошли значительные изменения, так что подавление других партий не обязательно означает отсутствие политической гибкости.
Суть дела в том, что при двухпартийной системе партия, потерпевшая поражение на выборах, обязана отнестись к этому серьезно. Она должна подумать о том, как изменить цели, которые она перед собою ставит, то есть как реформировать партийную идеологию. Если партия потерпела поражение два или даже три раза подряд, поиск новых идей может стать очень энергичным, а это, очевидно, явление очень здоровое. Все это скорее всего и произойдет, даже если потеря голосов была и не очень значительна.
Только таким путем можно заставить их быть самокритичными. Склонность к самокритике после поражения на выборах гораздо более выражена в странах с двухпартийной системой, чем там, где существует несколько партий. Вопреки первому впечатлению двухпартийная система оказывается практически более гибкой, чем многопартийная.
Говорят: «Пропорциональное представительство дает новосозданной партии шанс вырасти. Без него этот шанс весьма невелик. А наличие третьей партии может резко улучшить деятельность двух больших партий». Вполне возможно, что это и так. Но что если появятся пять-шесть новых партий? Как мы уже знаем, даже одна малая партия может обрести совершенно непропорциональную власть, если она получит право решать, к какой из двух больших партий присоединиться, чтобы образовать правительственную коалицию.
Говорят также: «Двухпартийная система несовместима с идеей открытого общества, с открытостью для новых идей, с идеей плюрализма». Я на это отвечу: и Великобритания, и Соединенные Штаты очень открыты для новых идей. Абсолютная же открытость была бы столь же саморазрушительной, как и абсолютная свобода. Кроме того, культурная открытость и политическая открытость – две разные вещи. И гораздо более важным, чем безграничное расширение политических споров, может стать ответственное отношение партий к предстоящему политическому Судному дню.
( журнал «Новое время», 1991, №8, с. 41-43)
ТРИ ИПОСТАСИ ГОСУДАРСТВА
Чиркин В.Е.*
Государство и право.1993. №8. С.107-116.
История политической мысли знает немало попыток объяснить: что такое государство? Многие из них (например, органические теории, исходившие из аналогии с человеческим организмом, колониями пчел и муравьев) почти целиком относятся к прошлому. 1.1 В современной же научной литературе можно выделить пять основных подходов к понятию государства: теологический (широко используется в мусульманских учениях в связи с концепцией халифата), классический (государство как совокупность трех слагаемых —власти, территории, населения), юридический (государство — юридическая персонификация нации), социологический (представлен наибольшим количеством школ, в том числе марксистским направлением в государствоведении) и кибернетический (государство как особая система в связи с потоками информации, прямыми и обратными связями).
Не все из этих подходов, школ, направлений сосредоточивали внимание на сущности государства, понимаемой в философском, а не социологическом, точнее — социальном смысле этих слов. Некоторые из них анализировали скорее условия его существования (например, классический подход), другие — формы, полагаемые идеальными (мусульманские фундаменталистские учения), третьи — рациональные структуры его организации (теория разделения властей) и т.д. Тем не менее в большинстве из них содержится «рациональное зерно», которое зачастую игнорировалось скованной догмами отечественной литературой.
Многие ученые, писавшие о государстве, в том числе автор настоящей статьи, к сожалению, сожалению, недооценивали, а нередко прямо игнорировали богатое наследие прошлого, как отечественное, так и зарубежное, выпячивая, в частности, роль государства как «машины угнетения» (в капиталистическом обществе), или, напротив, его хозяйственно-организаторскую деятельность (в условиях тоталитарного социализма). Многие стороны государства и его качества детальному анализу не подвергались, другие рассматривались схематично или упрощенно. При исследовании государства как политической организации акцент делался на первое слово, а качества «организационное™», ее характер, пределы оставались вне поля зрения (идея единства государственной власти под раз и навсегда данным руководством одной партии и не требовала особого внимания к «организационным вопросам»). Оговорка о выполнении государством «общих дел» произносилась мимоходом, из этой констатации не делалось должных выводов, идея неограниченного насилия, государства-диктатуры как данности исключала внимание к вопросам его легитимности.
Конечно, было бы недопустимой ошибкой зачеркнуть все, что было внесено в государствоведение марксистским направлением. Сформулированные Энгельсом признаки государства на основе сопоставления его с родовым строем раскрыли многие существенные стороны государственной организации (хотя административно-территориальное деление, что Энгельс считал одним из главных признаков, отсутствовало в государствах монголов-кочевников; нет такого деления и в современных карликовых государствах, например в Науру и Тувалу, насчитывающих каждое 7—9 тыс. человек). Марксистские исследования различных исторических типов государства, переходной государственности, политических режимов, функций государства, его форм, различных видов государственных органов, методов деятельности государства, даже если те или иные выводы оказались сомнительными или прямо ошибочными, стимулировали научный спор и тем самым в той или иной мере способствовали поиску истины. Большую роль в развитии общих понятий сыграли исследования конкретных государств на уровне «кейз-стади». Ошибки и неверные акценты не могут перечеркнуть все это, тем более что некоторые положения марксистского государствоведения, хотя и по- своему, вошли в арсенал ученых Запада.
В настоящей статье внимание читателя обращено не на признаки, а на некоторые качества государства. При этом разделяя точку зрения о многокачественности явлений (есть и другие философские позиции), мы считаем, что государство как сложный общественный институт не может быть ограничено каким-то одним, хотя и основным, качеством.
Традиционно в марксистской литературе государство исследовалось преимущественно как государство – аппарат. В социалистической литературе бытовали также и идеи государства-коммуны, и положения о государстве-диктатуре. В современной западной литературе часто излагаются взгляды о государстве-менеджере (оно понимайся как беспристрастный управляющий), в целом же общепринятой считается концепция государства как формы правовой организации и деятельности политической власти.
В последние годы стала разрабатываться и проблема постсоциалистического государства, понимаемого как «государство-ассоциация», т.е. сложный социально- организационный институт, представляющий собой систему взаимодействия многообразных социальных общностей и аппарата. Если в этом институте доминирующие позиции занимает аппарат, то это — «аппаратное государство». Если же доминируют управляемые на основе права социальные общности и индивиды, то это — «государство-ассоциация», где государственный аппарат — лишь его рабочий орган[1].
Научная литература располагает и другими характеристиками государства, отражающими различные его качества. Настоящая статья посвящена трем из них, требующим, на мой взгляд, особого внимания в современных условиях переживаемой Россией и другими государствами СНГ разрухи. Это три ипостаси государства: государство-организация, государство-арбитр, государство как легализованное принуждение.