Органы прокуратуры в структуре и механизме функционирования государственного аппарата современной России

Евдокимов С.В.

к.ю.н., доцент, профессор кафедры

государственно-правовых дисциплин

ПФ ФГБОУВО «РГУП», г. Нижний Новгород

Аннотация:в статье рассматривается конституционно-правовой статус органов прокуратуры в России. Отдельное внимание уделено исследованию правового статуса органов прокуратуры в зарубежных странах. Раскрывается особое место органов прокуратуры в конституционном механизме разделения властей в современной России.

Ключевые слова:прокуратура, разделение властей, государственный механизм, надзорная власть, законность, права человека, орган государственной власти.

На современном этапе развития Российской Федерации оценка эффективности функционирования государственного аппарата становится всё более актуальной. В этой связи не вызывает сомнения важность всестороннего исследования места органов российской прокуратуры в современном механизме российского государства.

Вопросы о месте органов прокуратуры в структуре и механизме функционирования государственного аппарата были предметом исследования таких учёных как И.М. Байкин, В.П. Басков, В.Г. Бессарабов, Р.Р. Ванитова В.Г. Даев, Ф.М. Кобзарев, Н.И. Костенко, Е.В. Прошин, В.П. Рябцев, Т.Ю. Сафонова, В.Ю. Шевченко и других.

При имеющемся в отечественной конституционной доктрине разнообразии мнений относительно определения статуса органов прокуратуры, включая обоснование её принадлежности к одной из классических или нетрадиционных ветвей власти, следует согласиться: в основе разнообразных точек зрения на природу органов прокуратуры лежит комплексность вытекающих из Конституции России статусных характеристик прокуратуры, её вовлеченность в деятельность всех ветвей власти [4, 8, 5, 9].

В процессе сравнительно-правового анализа прокуратуры зарубежных государств было выявлено отсутствие единой модели конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры. В связи с тем, что прокуратура или её аналоги в процессе своего развития испытали на себе мощное влияние исторических, политических традиций отдельно взятого народа и государства. Этим же объясняются различия в определении места прокуратуры в системе государственных органов различных государств [11, с. 10-13].

Т.Ю. Сафонова выделяет несколько моделей, отражающих правовое положение прокуратуры в странах СНГ в зависимости от места, отведённого ей в конституции страны.

В первую модель выделяются Азербайджан, Армения, Казахстан, Молдова, Российская Федерация. В конституциях этих государств положения о прокуратуре помещены в главы о судебной власти.

Вторая модель объединяет государства Беларусь, Таджикистан, Узбекистан, Украина, Туркменистан. Конституционно-правовой статус прокуратуры закреплён в самостоятельных главах конституций этих государств «Прокуратура».

К третьей модели относится Кыргызская республика, в конституции которой положения о прокуратуре содержатся в главе «Исполнительная власть» [10, с. 36-39].

В.Н. Додонов и В.Е. Крутских, исходя из места прокуратуры в системе государственных органов, выделяют четыре группы стран, в рамках которых прокуратура: 1) входит в состав министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу (Бельгия, Дания, Нидерланды, Польша, США, Франция, Япония); 2) полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией (Болгария, Испания, Латвия, Колумбия); 3) выделена в самостоятельную систему и подотчётна парламенту или главе государства (Вьетнам, КНР, многие страны Латинской Америки, большинство стран СНГ); 4) отсутствует как таковая, включая прямые аналоги (Великобритания) [6, с. 5-8].

В Российской Федерации в течение двух десятилетий в юридической литературе активно обсуждались причины включения положений о прокуратуре в главу 7 Конституции России «Судебная власть». Одни исследователи относят прокуратуру к четвёртой (контрольно-надзорной) ветви власти. Другие учёные предлагают признать прокуратуру органом президентской власти. Представители третьей точки зрения считают органы прокуратуры элементом конституционной системы защиты прав человека и не относят их к какой-либо ветви государственной власти [13, с. 8].

В результате реформы судебно-прокурорской системы в 2014 году по инициативе Президента России были внесены поправки в Конституцию России [1].

В современных условиях прокуратура является универсальным органом надзора за исполнением Конституции России, гарантом которой является Президент Российской Федерации. В этой связи расширение полномочий Президента России в процедуре назначения Генерального прокурора России, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, является логичным следствием проводимой Президентом России политики укрепления экономической, социальной и политической стабильности.

Статья 129 Конституции России также расширяет полномочия Совета Федерации Федерального Собрания России, наделяя его правом назначения и освобождения от должности Генерального прокурора России и его заместителей.

Президент Российской Федерации наделён единоличным правом освобождения от должности прокуроров субъектов Федерации. Конституция России предоставляет Генеральному прокурору возможность кадрового выбора лишь прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров [12, с. 40].

Исходя из анализа статьи 129 Конституции России и статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [2] следует, что органы прокуратуры не относятся к классическим ветвям государственной власти, так как прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека различными органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Следует поддержать позицию тех учёных, которые считают, что органы прокуратуры представляют собой контрольную власть (наряду с Конституционным Судом РФ, Счётной палатой России). Основной задачей этих органов является установление факта нарушения закона [7, с. 14-19].

Контрольная власть предполагает, что имеются органы государства, которые осуществляют определённый вид деятельности и не подчинённые другим органам власти. В.Е. Чиркин к таким органам относит прокуратуру, которая обеспечивает общий надзор за законностью и конституционностью, следит за точным и единообразным исполнением всех законов и некоторых других правовых актов [14, с. 441].

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 г. N 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [3]отмечается, что при определении статусных характеристик прокуратуры законодатель не обладает полной свободой усмотрения и должен учитывать конституционно-правовую природу этого государственного-властного института, исходя из исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе России. В пункте 3 мотивированной части Постановления отмечается, что осуществляемая прокуратурой функция за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства. Это, с одной стороны, позволяет выделить прокурорский надзор в системе государственной власти, а с другой, отграничить его от реализуемых иными государственными органами функций государственного контроля (надзора).

Таким образом, конституционное регулирование органов прокуратуры в его истолковании Конституционным Судом Российской Федерации позволяет говорить о процессах утверждения прокуратуры в качестве самостоятельного органа государственной власти, который занимает особое место в системе разделения властей, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью с помощью сдержек и противовесов уравновешивать другие ветви власти [5, с. 15].

Аналогичного мнения придерживаются и другие учёные. Так, В.Ю.Шевченко полагает, что прокурорская власть является отдельной ветвью власти в механизме Российского государства, она имеет свою законодательную базу, предметы ведения, на неё воздействует система сдержек и противовесов. Всё это позволяет констатировать, что прокуратура является государственным институтом с ярко выраженными чертами самобытной системы властвования, регулирующей надзорно-охранительные отношения и определить её как отдельную ветвь государственной власти в России [15, с. 10-11].

Подводя итог, считаем, что органы прокуратуры занимают важное место в структуре и механизме функционирования государственного аппарата современной России. В Российской Федерации все ветви государственной власти тесно взаимодействуют между собой и должны быть заинтересованы в единстве и укреплении законности, защите прав человека и охраняемых законом интересов общества и государства – основных целей, стоящих перед органами российской прокуратуры.

Список литературы

1. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 548.

2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной"// Российская газета. 2015. 2 марта.

4. Байкин И.М. Правовой анализ полномочий органов исполнительной власти и прокуратуры // Российский юридический журнал. 2011. N 5. С. 161-170.

5. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционализация прокурорского надзора: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. N5. С. 9-23.

6. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / под ред. С.И. Герасимова. М.: Норма, 2001.

7. Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. О конституционно-правовом статусе прокуратуры в законодательстве Российской Федерации: вопросы теории и практики // Юридический мир. 2015. N 3. С. 14 - 19.

8. Мельников Н.В. К вопросу о необходимости конституционного закрепления контрольной власти в России // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 4. С. 16-24.

9. Прошин Е.В. К дискуссии о месте прокуратуры в Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 4. С. 74-77.

10. Сафонова Т.Ю. К вопросу о правовом положении прокуратуры как государственного органа в странах СНГ (на примере республик Армения, Украина, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан) // Международное публичное и частное право. 2011. N 3. С. 36-39.

11. Сафонова Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым правовым статусом: Автореф. дис…канд. юрид. наук. Елец, 2011. 32 с.

12. Ткачёв И.В. Новые вехи развития прокуратуры России // Российская юстиция. 2014. N4. С. 40-41.

13. Ткачев И.В. Проблемы законодательного регулирования деятельности прокуратуры // Законность. 2014. N 12. С. 7-10.

14. Чиркин В.Е. Государствоведение. 3-е изд., испр. и доп. М.; Воронеж. 2012.

15. Шевченко В.Ю. Прокуратура в системе разделения властей и государственном механизме защиты конституционных прав граждан: Автореф. дис…канд. юрид. наук. Саратов, 2009. 34 с.