К вопросу о мотивации правительственного конституционализма.

Конституционные проекты в России в 60-е - начале 80-х годов XIX века.

«Великие реформы» Александра II оказали сильное влияние на историческое развитие России, дали мощный импульс процессам модернизации страны, охвативший большинство сфер жизни государства и общества. Но эти изменения неизбежно порождали конфликт между традиционными ценностями и инновациями, который проявлялся в более или менее острых столкновениях власти и общества. Все эти явления приводят к большому количеству социально-экономических и политических противоречий. Для государственной власти в этот период главной целью становится успешное разрешение этих противоречий. Поэтому изучение проектов реформ государственного управления в России в переходную эпоху (60-х - начала 80-х годов XIX века) представляет особый научный интерес, так как позволяет не только рассмотреть альтернативные пути трансформации традиционного общества в капиталистическое, предлагаемые различными правительственными «группировками», но и увидеть действия политической элиты в ходе происходящих перемен.

Проблема правительственного конституционализма в контексте «Великих реформ» интересовала исследователей с конца XIX века и до сих пор не теряет своей актуальности. Сегодня накопился достаточно богатый историографический пласт по данной проблеме, где авторы анализируют механизмы подготовки и проекты осуществления реформы государственной власти, роль реформаторов, общества и отдельных социальных групп, изучают отраслевые особенности реформ, реакцию российского общества. Среди таких исследований можно назвать работы Ковалевского М.М.[1], Муромцева С.А.[2], Гоголевский A.B [3]. и др., которые воспринимали проекты реформы государственной власти, как целенаправленный шаг к конституционному строю. Ленин В.И[4]., Чернуха В.Г.[5], Ерошкин Н.П.[6], Троицкий Н.А.[7], и др., видели в деятельности правительственных конституционалистов попытки упрочить положение феодальной монархии и господства дворян в новых капиталистических условиях. Проекты «конституционной» реформы Зайончковский П.А.[8], Твардовская В.А.[9], Рибер А.Дж.[10], и др., рассматривали как план выхода из сложившегося кризиса самодержавия с сохранением рычагов политической власти. Особенно подчёркивал побудительные мотивы царя и его советников в стремлении к социально-политической стабильности Захарова Л.Г.[11], Эммонс Т[12]. В работах Б.Г. Литвака[13] утверждается что, реформа государственной власти, должна была стать логическим завершением «Великих реформ». Правительственный конституционализм как развитие концепции правительства «инициативная монархия» рассматривал Мамонов А.В.[14], а попытки рационализации бюрократического аппарата Медушевский А.Н[15]. и др. Пайпс Р[16]. видели в этих проектах реализацию программы сближения царя и общества.

Вопрос о мотивации правительственного конституционализма позволит рассмотреть попытки реформы государственной власти в контексте внутриполитической и внешнеполитической ситуации.

Очевидно, что любые реформы в самодержавных (абсолютистских) режимах невозможны без участия монарха. Однако, только одной воли государя недостаточно для осуществления преобразований. Помимо воли нужна была поддержка и в правительстве, и в обществе.

Вопреки разрастанию чиновничье-бюрократического аппарата, тормозящего ход дел в империи, в 30-е – 40-е годы наметилась тенденция к образованию целого слоя сторонников реформ в различных эшелонах управления, желавших масштабных преобразований российской действительности, развивавших свои представления о прогрессе, об историческом месте и роли России среди других мировых держав. Они считали, что разработка проектов обновления России возможна только в тесном сотрудничестве с либеральными учёными, литераторами, журналистами, правоведами и общественными деятелями.

В конечном счете, эта тенденция выразилась в следующем: ко времени вступления на престол Александра II в России сформировалась достаточно мощная сила, которая в советской историографии получила название «либеральная бюрократия». Виднейшими представителями государственных деятелей новой передовой элиты были: Н.А. Милютин (товарищ министр внутренних дел, один из самых активных и последовательных в своих прогрессивных убеждениях членов Редакционных комиссий), его брат, Д.А. Милютин (военный министр), М.Х. Рейтерна (министр финансов), С.С. Ланской (министр внутренних дел), А.В. Головин (министр народного просвещения) и др.

В своей деятельности эти реформаторы опирались не только на поддержку прогрессивной общественности (литераторов, ученых и пр.), но и также на своих единомышленников в аппаратных структурах, на высокое покровительство брата Александра II великого князя Константина Николаевича и тётки императора великой княгини Елены Павловны. Но уже в процессе подготовки реформ «прогрессисты» (либеральная бюрократия) стали испытывать мощное давление оппонентов[17].

В связи с происходящими изменениями ряд правительственных деятелей (П.А. Валуев, вел. кн. Константин Николаевич, Д.Н. Милютин, П.А Шувалов, М.Т. Лорис-Меликов и др.) решили предложить императору реформу государственной власти.

Первый подобный проект был предложен Петром Александровичем Валуевым в 1863 году, хотя идея реформирования государственного аппарата и введение в него представительных начал посещала Петра Александровича, как он указывает в своём дневнике, с 1862 года[18]. Идеи реформ П.А. Валуева были высказаны во «Всеподданнейшей записке статс-секретаря» и «Проекте нового учреждения государственного совета». В качестве причин реформирования государственной власти П.А. Валуев выделяет следующие:

1. Польское восстание 1861-1863 гг., обосновывая его неэффективными действиями правительства по подавлению восстания. Необходимо, считал П.А. Валуев, сделать Россию более привлекательной в политическом отношении, чем Польша, получить «политическое первенство перед крамольною Польшей», сделать «шаг вперед перед Польшей» «на пути развития государственных учреждений»[19].

2. Опасность вмешательства иностранных государств во внутриполитические дела России в связи со слабой поддержкой самодержавия некоторой частью дворянства и интеллигенции, требующей представительных начал.

3. Внутренние слабости государства: финансовые проблемы, отсутствие путей сообщений, незаконченность преобразований, разрозненность в направлениях и действиях разных правительственных ведомств, волнение умов, революционная пропаганда и другие явления, усиливающие общественный беспорядок.

4. Несогласованность действий правительства, приводящая к торможению хода реформ. Валуев критикует правительство, которое уступает в осуществлении реформ людям на местах[20]. Люди на местах ратуют за преобразования, потому что именно они на практике видят все сильные и слабые стороны проводимых правительством решений.

Следующим проектом реформирования государственного аппарата был проект великого князя Константина Николаевича. В связи с протестными выступлениями в ряде дворянских собраний великий князь Константин Николаевич в 1866 году составил вместе с государственным секретарём князем С.Н. Урусовым «записку» о привлечении представителей дворянства и земства для обсуждения вопросов, которые «правительство сочтет нужным перед ним поставить»[21]. Поводом к созданию этой «записки» стало обращение Александра II к великому князю по поводу дворянских волнений. Как указывает Константин Николаевич в записке: «После происшествий, бывших в нынешнем году в рязанском и санкт-петербургском дворянском собрании, государь-император, входя в затруднительное положение дворянства, изволил сам обратить внимание на вопрос о том, что можно для него сделать»[22]. В своей записке великий князь переходит к характеристике настроеня дворянства, недовольного своим положением. Несмотря на постоянно возобновлявшиеся конституционные стремления в дворянских собраниях, великий князь так характеризует их позицию: «Дворянство не желает серьезно конституции, потому что оно само сознает ее опасность, и конституционные его намеки служат не чем другим, как выражением его неудовольствия».[23] Константин Николаевич вновь предлагает свой проект в 1880 году с поддержкой Д.Н. Милютина и П.А. Валуева.

Крупным проектом реформирования государственного аппарата, вызвавшим бурный резонанс в просвещенной части общества, стал проект 1881 года графа М.Т. Лорис-Меликова. М.Т. Лорис-Меликов был назначен на пост министра Внутренних дел в сложное для России время (покушения на Государя, деятельность революционных организаций, мировой аграрный кризис, нехватка финансовых средств в казне после Русско-турецкой войны). Свои идеи по реформированию он высказал во Всеподданнейшем докладе от 28 января 1881 года, более известном как «Конституция Лорис-Меликова».

В качестве причин проведения правительственных реформ М.Т. Лорис-Меликов выделяет следующие:

1. Незавершённость реформ 60-х - 70-х годов, носивших непоследовательный характер: «Великие реформы царствования вашего величества вследствие событий, обусловленных совместными с ними, но не ими вызванными проявлениями ложных социальных учений, представляются до сих пор отчасти не законченными, а отчасти не вполне согласованными между собою»[24];

2. Распространение «вредных проявлений социального учения»[25] в обществе;

3. Укрепление престижа самодержавной власти в обществе;

4. Незнание столичными чиновниками реального положения на местах;

5. Экономическая нестабильность государства.

Исходя из названных авторами проектов причин, можно сделать следующие выводы о мотивации правительственного конституционализма:

1. Все проекты сходны в том, что они являются своеобразными «ответом» представителей правительства России и высшей аристократии на внешнеполитический или внутриполитический «вызов». Требования введения представительных начал исходят «снизу», со стороны либерально-настроенной части образованного общества.

2. Все авторы проектов считают, что реформы, начатые в начале 60-х годов, будут являться незавершёнными, так сказать, половинчатыми, если не осуществить реформу государственной власти.

3. Во всех проектах звучит мысль об укреплении самодержавной власти путем введения представительных начал в государственном управлении.

4. Данные проекты свидетельствуют об усугублении кризисных явлений в общественно-политическом развитии на протяжении 60-х – начала 80-х годов XIX века. Посылом для П.А. Валуева являлась необходимость укрепления государства изнутри, для противостояния внешним угрозам и сохранения порядка на окраинах. Для великого князя Константина Николаевича главными являются внутриполитические причины, вызванные недовольствами в дворянской среде, низкая эффективность деятельности правительства в сфере осуществлении реформ. Для него целью введения представительства заключается в диалоге с обществом. Для Лорис-Меликова важным является приведение государства к социальному порядку (борьба с революционными движениями) и выход из финансового кризиса.

По С.И. Каспэ важной специфической чертой российской модернизации было запуск модернизационных процессов, в связи с невозможностью обеспечить достаточный уровень военно-политической конкурентоспособности по отношению к Западу[26]. Поэтому все проекты реформирования государственной власти необходимо рассматривать в контексте внешнеполитических событий.

После проигрыша в Крымской войне Россия пыталась восстановить статус великой державы и выйти из международной изоляции. Этим попыткам препятствовало Польское восстание в начале 60-х гг. XIX века и опасность вмешательства Англии, Франции и Австрии в разрешение этого конфликта. На фоне этих событий создается проект Валуева.

С 1865 года в Европе начинается «перебалансировка» сил, связанная с началом процесса объединения Германии. Великий князь Константин Николаевич представлял Россию как великую европейскую державу, в которой должны существовать европейские институты, в том числе и представительства, но не ограничивающие прерогативу монархии.

Новый виток внешнеполитических проблем России возник в конце 70-х гг. в ходе Русско-Турецкой войны и Берлинского конгресса, где Россия вновь оказалась в дипломатической изоляции в Европе. В контексте этих событий начался новый этап реформы, связанный с именем Лорис-Меликова, задачей которых была борьба с «крамолой» и террором внутри страны, дискредитировавших царское правительство и империю на международной арене.

Участие российских общественных деятелей в создании конституционного строя в Болгарии (в конце 70-х гг. XIX века) также было направлено на укрепление престижа Российской Империи в мире как государства, не пренебрегающего современными политическими институтами, но этот факт всё более усиливал требования либерально-настроенной общественности введения конституции внутри страны.

Указанными событиями, в том числе, можно объяснить мотивы проведения «Великих реформ» властью, так и правительственный конституционализм «либеральной бюрократии» актуализировавшей потребность в них двумя составляющими: самосохранение монархии и поддержка статуса Великой державы. Предлагаемые представительства в проектах реформы государственной власти необходимо рассматривать, как имперский институт, усиливающий механизм взаимодействия периферийных областей с центром. Воплощение подобной реформы предусматривало усиление имперской власти, нежели её ограничение.

[1] Ковалевский М.М. Конституция графа Лорисъ-Меликова и его частныя письма. Берлин, 1904.

[2] Муромцев С.А. В первые дни министерства Гр. М.Т. Лорис-Меликова. Записка о политическом состоянии России весною 1880 года. Berlin, 1881.

[3] Гоголевский A.B. Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000.

[4] Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма.// Полное собрание сочинений. т.5,

[5] Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978. и др.

[6] Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты // Российское самодержавие. – М., 2006; Российское самодержавие. – М., 2006.

[7] Троицкий Н.А. Безумство храбрых: Русские революционеры и карательная политика царизма. 1866-1882 гг. / Н. А. Троицкий. — М. : Мысль, 1978.

[8] Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М. 1964; Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х-начала 90-х годов). М., 1970; Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.,1978.

[9] Твардовская В.А.. Идеология пореформенного самодержавия (М. Н. Катков и его издания) / Твардовская Валентина Александровна. — М. : Наука, 1978.

[10] Рибер А.Дж. Групповые интересы в борьбе вокруг Великих реформ.// Великие реформы в России. 1856-1874 / Под ред. Л.Г. Захаровой. Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. М., 1992.

[11] Захарова Л.Г. Великие реформы 1860-1870-х годов: поворотный пункт российской истории?//Отечественная история. 2005. № 4.

[12] Эммонс Т. «Революция сверху» в России: размышления о книге Н. Эйдельмана и о другом // В раздумьях о России (XIX век). М., 1996.

[13] Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России: почему не реализовалась реформаторская альтернатива. М., 1991.

[14] Мамонов А.В. Граф М. Т. Лорис-Меликов на пути к власти.//Вестник Российского гуманитарного научного фонда, 2001, № 4.

[15] Медушевский, А. Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе / А. Н. Медушевский. — М., 1998; Теория конституционных циклов. М., 2005.

[16] Пайпс Р. Русский консерватизм и его критики. Исследование политической культуры. М., 2008; Россия при старом режиме. М., 2004.

[17] Апрель 1861 г. – первые потери реформаторов: в апреле 1861 года министр внутренних дел С.С. Ланской и товарищ министра Н.А. Милютин получили отставку. Апрель 1866 г. – новый удар: реформаторы теряют важную позицию – пост министра народного просвещения (А.В. Головина сменил консерватор Д.А. Толстой).

[18] См.: Валуев П.А. Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел : В 2 т. Т. 1, 1861-1864 гг. М., 1961. С.203.

[19] Всеподданнейшая записка статс-секретаря Валуева. Проект нового учреждения государственного совета. URL: http://constitution.garant.ru/DOC_5211.htm (дата обращения 23.11.2011). Как указывает Ю.В. Зельдич: «Действительно, над Россией в апреле-мае 1863 года нависала тень большой войны. Этот период характеризуется во внешнеполитическом плане как время наивысшего давления Англии, Франции и Австрии на Россию. Требования предоставления полякам широких прав и гарантий звучали ультимативно» (Зельдич Ю.В. Петр Александрович Валуев и его время: Историческое повествование. М., 2006, С.244.)

[20] См.: Конституционные проекты в России XVIII - начале XX века/[Сост., А.Н. Медушевский] – М., 2010. С. 400-408.

[21] Записка великого князя Константина Николаевича. URL: http://constitution.garant.ru/DOC_5211.htm (дата обращения 10.11.2011).

[22] Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880. М., 1964. С.128.

[23] Там же. С. 129.

[24] Былое. 1918. Кн. 4 - 5. Апрель - май. С. 163.

[25] Там же. С. 162.

[26] Каспэ С.И. Империя и модернизация: Общая модель и российская специфика. М., 2001. С. 134.