Конституционно-правовые основы местного самоуправления
В современном мире местное самоуправление признается неотъемлемым атрибутом демократического правового государства. Такой тип государственности предполагает разделение власти не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную публичную власть. Необходимость местного самоуправления обусловлена тем, что государственная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы, учитывать все особенности большого количества местных сообществ. Вот почему местное самоуправление выступает как предоставление локальным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».
В первом разделе учебника излагалось содержание общинной, хозяйственной и государственной научных школ местного самоуправления. Применение данных теорий в государственно-политической практике позволило сформировать два основных подхода к организации местного самоуправления в современных демократических правовых государствах.
Первый подход, основанный на положениях» государственной теории местного самоуправления», нашел свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985), ратифицированной Россией Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».
Европейская хартия содержит современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления, принятые в большинстве государств континента, и потому рассматривается в двух аспектах:
- в качестве международного правового договора, т.е. источника международного и одновременно внутреннего нрава для государств, подписавших и ратифицировавших акт в установленном их законодательством порядке;
- в качестве политико-правовой декларации, выражающей идеологию европейского местного самоуправления и методологию развития муниципального права и практики европейских стран.
Разработка Хартии потребовала почти 20 лет кропотливого труда и неоднократных согласительных консультаций в среде европейского правового сообщества. Хартия является юридической конкретизацией другого документа - Декларации принципов местного самоуправления (1968). Комитет министров Совета Европы, принявший Хартию, сознательно и целенаправленно создал ее не как свод императивных норм, но как инструмент формирования и реализации единой юридической политики в сфере местного самоуправления, оставляя за присоединившимися государствами большую свободу маневра при реализации такой стратегии. Таким образом, Хартия является «мягким» международным правовым документом, и присоединение к ней не требует от государства неукоснительного соблюдения всех се положений. Необходимо лишь: а) не предпринимать действий, противоречащих целям и принципам Хартии, изложенным в ее Преамбуле, и б) по мере возможности последовательно вносить в национальное законодательство изменения, направленные на все более полную реализацию положений Хартии [5].
Статья 3 Хартии определяет местное самоуправление как "право и реальную способность органов местного самоуправлении регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Такое понимание местного самоуправления способствует его интеграции в систему государственной власти.
Российская Федерация ратифицировала Хартию в 1998 г. Вместе с тем конституционное законодательство РФ больше тяготеет к "общественной" теории местного самоуправления. Однако заложенное в российском праве толкование местного самоуправления не противоречит основным положениям европейской Хартии.
В 2002 г. проект действующего Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ прошел экспертизу в европейских экспертных организациях, в том числе на предмет соответствия духу и букве Европейской хартии местного самоуправления и получил у международных экспертов абсолютную поддержку.
Систему нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления в России, составляют:
на федеральном уровне - Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и иные «профильные» федеральные законы, а также нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, постановления федеральных судов;
на региональном уровне - конституции (уставы), законы и подзаконные нормативные акты субъектов РФ, конкретизирующие федеральное законодательство о местном самоуправлении по вопросам ст. 72 и 73 Конституции РФ, а также содержащие собственные нормы по предметам собственного ведения;
на муниципальном уровне - уставы муниципальных образований; решения, принятые на местном референдуме, сходе или конференции граждан, локальные нормативные и правовые акты главы, представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.
В тексте Конституции РФ неоднократно упоминается о местном самоуправлении. В части, касающейся основ конституционного строя России, записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Тем самым местное самоуправление, будучи сформированным демократическим образом и находясь под контролем населения, является одним из важнейших каналов осуществления народовластия в Российской Федерации.
Статья 12 Конституции устанавливает статус местного управлении в пашем государстве, признает и гарантирует эту форму народовластия в стране, определяет самостоятельность осуществления местного самоуправления в пределах его полномочий.
Отдельные статьи Конституции РФ определяют:
долг органов местного самоуправления руководствоваться в своей деятельности принципом соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 18);
обязанность должностных лиц и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24);
право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32);
право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).
Специальными конституционными нормами о местном самоуправлении являются ст. 130-133.
Часть 1 ст. 130 раскрывает публично-правовой смысл местного самоуправления как самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Часть 2 ст. 130 перечисляет основные способы осуществления местного самоуправления: референдум, выборы, и иные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие местные органы. Таким образом, конституционный перечень форм проявления народовластия остается открытым, что способствует совершенствованию практики демократического участия населения на низовом уровне.
Статья 131 определяет территориально-организационные основы местного самоуправления: городские и сельские поселения, а также "другие территории". Таким образом, конкретизация данной классификации остается в совместной компетенции России и ее субъектов и определяется законодательно [6].
Принципиально важно, что при организации местного самоуправления необходимо обязательно учитывать исторические и иные местные традиции (ч. 1 ст. 131). Это существенная конституционно-правовая гарантия против шаблонного подхода, игнорирования особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада.
В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Соблюдение данной нормы позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения.
Часть 1 ст. 132 гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Перечень таких вопросов является открытым. Он конкретизируется в "профильном" законодательстве, а также уставе муниципального образования. Большинство из перечисленных в Конституции вопросов местного значения относится к финансово-экономическим основам местного самоуправления. И это не случайно, ибо без финансовой самостоятельности независимость местных органов превращается в фикцию.
В соответствии с ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления полномочиями осуществляется или путем передачи (когда полномочие госоргана исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления), или путем делегирования (когда госорган предоставляет принадлежащее ему право решения какого-либо вопроса органу местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно). Однако в любом случае данный процесс происходит в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только федеральным законом или законом субъекта РФ. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено в Конституции РФ, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Наконец, в соответствии со ст. 133 Конституции местное самоуправление в России гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые могут возникнуть в результате решений, принятых органами государственной власти. Основным законом запрещено ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если его решение не выполняется или выполняется ненадлежащим образом. Меры ответственности, применяемые в судебном порядке, определяются законом.
Конституция относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72) к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Соответственно, все остальные вопросы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления, находятся в компетенции субъектов и муниципальных образований России.
В целях обеспечения исполнения конституционных норм в 2003 г. был принят, а с 2009 г. полностью вступил в действие Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Анализ Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ позволяет выделить следующие основные принципы организации местного самоуправления [7].
1. Самостоятельность решения вопросов местного значения.
Содержание данного принципа включает:
обеспечение финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления (по вопросам управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов);
невмешательство органов государственной власти и управления в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;
обеспечение самостоятельности муниципальных органов в пределах их полномочий правом на судебную защиту.
2. Правовое и организационное обособление местного самоуправления от государственного управления, взаимодействие с государством при осуществлении общих задач и функций.
Конкретизация данного принципа предполагает, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
б) не допускается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
д) органы местного самоуправления могут взаимодействовать с органами государственной власти, если они реализуют отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться, либо если они осуществляют решения, принятые органами государственной власти, оказывают содействие госорганам в выполнении их задач и функций на местном уровне.
3. Соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.
Самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления невозможно обеспечить без наделения органа местного управления соответствующими финансово-экономическими, материальными ресурсами.
Европейская хартия о местном самоуправлении гласит, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочиям.
Данный принцип также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность. В состав последней входит: имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.
Право на распоряжение муниципальной собственностью также предоставляет органам местного самоуправления возможность самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Размер местного бюджета в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ не должен быть ниже нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов РФ. В свою очередь, органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Выполнение данных стандартов гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.
Также из федерального бюджета в обязательном порядке финансируется осуществление отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти [8].
4. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
В соответствии с данным принципом органы местного самоуправления должны быть организованы и действовать только в соответствии с законом.
Основным субъектом контроля за соблюдением законности органами местного самоуправления и должностными лицами является государство в лице госорганов (суд, прокуратура).
Так, любые решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суде.
Прокурор и его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов, осуществлять надзор за исполнением уставов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления контролирует исполнительные органы, а также должностных лиц местного самоуправления.
Определенными контрольными полномочиями за выборными органами местного самоуправления обладает и население. Виды такого контроля изложены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ и конкретизированы в региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования.
5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
В соответствии с данным принципом все органы местного самоуправления в установленном законом порядке несут ответственность перед населением за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций.
Основания, виды и порядок наступления ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления закрепляются в «профильном» законодательстве, а также в уставе муниципального образования.
6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
Реализация данного принципа особенно актуальна в Российской Федерации по следующим причинам:
1) каждый регион многонациональной России обладает уникальными природно-климатическими, географическими, социокультурными особенностями, различается плотностью и составом населения.
В современной России насчитывается около девяти основных типов поселений, а с учетом подвидов - более 80 специальных типов поселений, которые различаются по таким критериям, как: людность, занятость в сфере промышленности или сельского хозяйства, уклад и образ жизни и др.;
2) в соответствии со ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и субъектов;
3) население вправе само избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает на уровне каждого муниципального образования лишь обязательное наличие главы данного образования, выборного представительного органа местной власти, а также контрольно-ревизионного органа.
7. Гласность деятельности органов местного самоуправления.
Данный принцип предполагает необходимость открытости в деятельности органов местного самоуправления. На практике он реализуется следующим образом:
1) органы местного самоуправления информируют население о заседаниях представительного органа, о вопросах, решениях, обсуждаемых выборными и другими органами местного самоуправления;
2) органы местного самоуправления доводят принимаемые ими решения до сведения населения. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления обязательно публикуются в официальном органе местной печати (районная газета). Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому жителю возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
3) информация о деятельности органов местного самоуправления доводится до населения с помощью таких процедур, как: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в СМИ, организация "горячих" телефонных линий, когда население может получить необходимую ему информацию, и т.п.;
4) органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытые заседания с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.
8. Государственная гарантия местного самоуправления. Государство признает, гарантирует и защищает местное самоуправление. Оно создает необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление путем:
1) материально-финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсации дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми органами государственной власти;
2) признания и защиты Конституцией муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;
3) органы государственной власти Федерации и ее субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.
Перечень изложенных выше принципов не является раз и навсегда установленным. По мере демократизации, развития существующих и появления новых результативных форм и механизмов местного самоуправления состав и содержание принципов его организации будет меняться.
Во исполнение федеральных конституционно-правовых принципов и норм о местном самоуправлении в каждом субъекте РФ формируется правовая база, включающая: законы субъекта РФ, постановления и распоряжения главы региона, постановления законодательного представительного органа государственной власти субъекта РФ, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъекта РФ и др.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают нормативные правовые акты по вопросам:
организации местного самоуправления на территории субъекта РФ;
регулирования прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц субъектов РФ в области местного самоуправления;
регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также в рамках исключительной компетенции субъекта РФ);
регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ в соответствии с законом.
На практике органы государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают акты, касающиеся: определения порядка подготовки и проведения местного референдума; установления в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов; установления порядка голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установления наименования представительного органа, главы местной администрации муниципального образования; регулирования в соответствии с федеральным законом муниципальной службы и др.
Таким образом, конкретизация норм Конституции и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ осуществляется на региональном уровне России [9].
По опенкам экспертов, на сегодняшний день в каждом субъекте РФ действует от тысячи до полутора тысяч нормативных правовых актов регионального и местного уровня, касающихся отдельных вопросов организации и деятельности местного самоуправления на территории.
Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения непосредственно населением муниципальных образований либо органами и должностными лицами местного самоуправления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает следующую иерархию муниципальных правовых актов по степени убывания юридической силы:
1) устав муниципального образования и решения, принятые по результатам местного референдума (схода населения);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования - это нормативный правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закреплены основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. Уставом городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление).
Типовая структура устава муниципального образования РФ содержит нормы, в которых определяются:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок, основания и порядок прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
8) виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления);
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом также могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления. Проект устава, а также порядок учета предложений по его изменению или дополнению и порядок участия граждан в обсуждении устава подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не менее чем за 30 дней до даты рассмотрения вопроса о принятии устава.
Устав муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов представительного органа либо большинством голосов населения на сходе (если численность населения муниципального образования не превышает 100 чел.), подлежит обязательной государственной регистрации и вступает в юридическую силу с момента его официального опубликования.
Устав является базой для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые, исходя из его положений, осуществляют более детальную регламентацию муниципальных отношений.
Глава и председатель представительного органа муниципального образования по вопросам своей деятельности издают постановления и распоряжения. Коллективными муниципальными правовыми актами являются решения, принимаемые местным представительным органом или гражданами.
В спектре муниципальных актов особо выделяются те, которые необходимы для исполнения решения, принятого гражданами на местном референдуме. Подготовка и опубликование таких актов находится в компетенции представительного органа или главы муниципального образования. Срок подготовки и принятия (издания) муниципального акта во исполнение решения местного референдума не должен превышать трех месяцев. Нарушение этого срока является основанием для досрочного прекращения полномочий главы или представительного органа местного самоуправления.
Субъектами правотворческой инициативы на местном уровне выступают: депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные местные органы, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ оставляет этот перечень открытым, позволяя его конкретизировать на уровне каждого муниципального образования.
Нормативные муниципальные правовые акты в обязательном порядке заносятся в регистр одноименных актов субъекта РФ. Региональные регистры, в свою очередь, образуют единый федеральный регистр нормативных муниципальных актов РФ.
Таким образом, в действующем российском законодательстве прослеживается "мягкий" подход к регулированию вопросов местного самоуправления, что соответствует традициям и рекомендациям современного демократического мирового сообщества