Международный опыт применения правил нормирования.
Особое внимание планированию в системе государственных закупок уделяет и зарубежная практика. Федеральная контрактная система США берет свое начало с 1921 года и нормативно регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа FAR (FederalAcquisitionsRegulations), которые содержат более четырех с половиной миллионов норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Система планирования в ФКС США включает два этапа: прогноз закупок и составление индивидуального плана закупки. Данные документы готовит каждый государственный заказчик в США. Прогноз закупок (процент экономии, процент заключенных контрактов и т. д.) основывается, в первую очередь, на план-графике размещения государственного заказа[9].
В развитых странах наиболее популярна смешанная модель, при которой централизация ограничена определенными группами товаров, например канцелярией.
При этом центральный закупочный орган заключает с поставщиками рамочные соглашения о закупке по определенной цене за единицу продукции. В момент заключения рамочного соглашения в нем прописываются условия (требования) к закупаемой продукции. Заказчики присоединяются к рамочным соглашениям (то есть формируют заявки на объем закупаемой продукции) в добровольном или обязательном порядке с указанием количества работников по группам должностей и нормами положенности внутри этих групп. В Великобритании, Дании и Франции присоединение заказчиков к рамочным соглашениям добровольное, а в США, Италии , Литве и Португалии – обязательное. Возможны и другие варианты. Например, в Финляндии для заказчиков обязательны 15 из 70 заключаемых центральным закупочным органом рамочных соглашений, а в Швеции заказчикам разрешаются самостоятельные закупки на более выгодных по сравнению с рамочными соглашениями условиях. Часто заказчики вправе самостоятельно закупать даже продукцию, входящую в номенклатуру централизованных закупок, на установленную мелкую сумму.
Учитывая изложенное можно отметить, что нормирование в зарубежных странах вшито в закупочную деятельность централизованного органа. Опыт же России в построении многоуровневого нормирования с учетом специфики отдельных органов является прорывным и не имеющим аналогов в мировой практике.
Стоит также отметить, что применение централизации закупок носит определенные риски:
- удлиняет закупочный цикл;
- ведет к дублированию транзакционных издержек, т.к. у заказчика сохраняется большинство полномочий по планированию и осуществлению закупок, а, следовательно, - необходимость содержания собственной контрактной службы[10];
-не учитывает специфику отдельных органов власти.
Правда, некоторые эксперты усматривают в централизации антикоррупционный эффект: якобы, за одним закупочным органом легче проследить, чем за множеством заказчиков. Однако коррупционные правонарушения отличаются столь высокой степенью латентности, что «проследить» за ними в принципе весьма затруднительно (именно поэтому с ними так трудно бороться). Причем монополизация закупочных функций способна не только снижать, но и повышать коррупционные риски: желающим вступить в коррупционный сговор поставщикам легче договориться с одним заказчиком, чем с множеством. Соответственно при равной склонности закупочных чиновников к коррупции при многочисленности заказчиков есть вероятность, что какая-то часть закупок не будет охвачена коррупцией, тогда как при монополии закупочного органа такая вероятность резко снижается. Кроме того, централизация закупок увеличивает риски включения в сговор контролирующих органов и глав исполнительной власти, которым также удобнее иметь дело с одним «контрагентом».
Таким образом, централизация в сфере закупок и нормирование закупок в зарубежных странах осуществляется путем передачи уполномоченному органу функций по определению качественных требований и начальной цены закупаемой продукции.
Так, в странах, применяющих систему рамочных соглашений, нормирование не развито, поскольку качественные и ценовые характеристики закупаемой продукции определяет центральный закупочный орган[11].
При этом зарубежными заказчиками наблюдается тенденция ограничивать централизацию той номенклатурой продукции, применительно к которой признается допустимым нормирование. Тем самым будут созданы предпосылки для подлинной централизации – то есть закупки одинаковой продукции по одинаковым ценам для большого числа заказчиков.
С учетом сказанного, нормирование (а, следовательно, - и централизация) представляется зарубежным заказчикам допустимым главным образом применительно к тем видам товаров, работ и услуг, которые подлежат закупке всеми органами власти, вне зависимости от специфики деятельности: офисной технике, мебели, автомобилям, лекарствам, услугам охраны и уборки помещений, обслуживания компьютерной техники, транспортного обслуживания, технического обслуживания зданий, связи и прочим услугам вспомогательного характера.