Вправе ли Президент РФ возвращать в Государственную Думу федеральные законы без рассмотрения ?
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Главное государственно-правовое управление Президента РФ готовит заключение на федеральные законы об их соответствии Конституции РФ и системе российского законодательства. Президент РФ в течение четырнадцати дней либо подписывает федеральный закон и принимает решение об его обнародовании, либо отклоняет его. По сложившейся конституционной практике Президент РФ возвращает без рассмотрения федеральные законы, принятые с нарушением Конституции РФ.
Указанная практика вызывает множество споров, вплоть до обвинения Президента РФ в нарушении Конституции и неисполнении им своих конституционных полномочий.
Такое право Президента - на возвращение принятых палатами Федерального Собрания законов без рассмотрения, в отличие от права отклонения законов, действительно прямо не предусмотрено Конституцией. В то же время оно вытекает из смысла Конституции. Во-первых, Президент - гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент непосредственно в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и, одновременно, обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Таким образом, если Президент РФ усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он, как гарант Конституции, не может считать такой закон принятым и подписать его. В этом случае Президент возвращает закон в палату Федерального Собрания, нарушившую Конституцию, для повторения процедуры принятия или одобрения закона, в порядке, установленном Конституцией РФ.
Это право Президент РФ подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ по делу "О толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ" от 22 апреля 1996 г. В этом Постановлении речь и идет как раз о толковании понятия "принятый федеральный закон".
Так, абзац 6 пункта 4 и абзац 4 пункта 5 устанавливающей части Постановления Конституционного Суда гласит, что "Президент РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституционного Российской Федерации срока направления принятия федерального закона главе государства. В то же время, в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 80 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований.
При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса".
Это положение закреплено в абз. 2 п. 3 постановляющей части, устанавливающей, что "не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур".
3. Задача
Гражданин РФ Аванов, имевший постоянную прописку по месту жительства в Тбилиси (республика Грузия), но фактически в течении многих лет проживающий в Москве, в 1996 г. обращался в УВИР ГУВД г. Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Однако в этом ему было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания. Каким должно быть заключение Конституционного суда Российской Федерации ?
Выезд из Российской Федерации в другие станы осуществляется по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина РФ за пределами территории РФ, как то, заграничным, дипломатическим, служебным паспортам, а также по паспорту моряка.
После принятия Федерального Закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” Приказом МВД РФ №394 от 26.05.97 была утверждена Инструкция, регулирующая порядок оформления, выдачи и изъятия органами внутренних дел паспортов для выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию.
Согласно Федеральному закону заграничные паспорта выдаются гражданам РФ по их личному заявлению или по ходатайству их законных представителей, органами внутренних дел. Заявления граждан о выдаче заграничных паспортов для временного пребывания за границей рассматриваются в месячный срок, а если поездка связана со срочным лечением выезжающего больного, любой серьезной болезнью либо со смертью родственника, проживающего за границей, - в течение трех дней (статья 8 ФЗ РФ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ).
Ст.8 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” устанавливает, что “паспорт выдается гражданину РФ по его письменному заявлению, поданному лично или через его законного представителя, органом внутренних дел по месту жительства МИД РФ на территории РФ, а также дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ за пределами территории РФ в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом”.
Эти положения по существу препятствуют выдаче гражданину РФ заграничного паспорта в ином порядке, при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания.
Положение части третьей той же статьи: «Гражданину РФ, проживающему за пределами территории РФ, паспорт оформляется и выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ в государстве пребывания указанного гражданина» по существу препятствуют выдаче гражданину РФ, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации.
Вышеуказанные положения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда от 15.01.98 N 2- П).
Поводом к рассмотрению дела и явилась жалоба гражданина Российской Федерации Аванова А.Я. на нарушение его конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации статьями 2 и 8 вышеназванного Федерального закона.
По его мнению, порядок оформления и выдачи заграничных паспортов, лишь при условии регистрации по месту жительства, является ограничительным, так как приводит к дискриминации граждан и необоснованно препятствует реализации конституционного права свободно выезжать за пределы РФ, то есть не соответствует статьям 19, 27 и 55 Конституции Российской Федерации.
КС в своем постановлении постановил:
Признать не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первой статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации.
Список литературы
1. Конституция РФ. М., 1993.
2. По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 федерального закона ОТ 15 АВГУСТА 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. АВАНОВА: постановление от 15 января 1998 г. № 2-П //СПС «Консультант-плюс.
3. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер //Государство и право. 2001. № 5. С.21-30.
4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2004.
5. Чертков А.Н. О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ. Постатейный комментарий к ФКЗ. М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. – 128 с.