ГЛАВА 1. Теоретические и нормативно-правовые аспекты государственного контроля в сфере образования
1.1. Понятие «контроль» и «надзор» в области образования
Образование как сфера человеческой деятельности, призванная создавать, транслировать и тиражировать определенный тип культуры всегда была в сфере особого внимания любого суверена, желающего эффективного управления государством. Поэтому неудивительно, что образование было включено в перечень приоритетных национальных проектов в современной России.
В Послании Президента страны Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г.: «Наш приоритет – это производство (а в перспективе – и экспорт) знаний, новых технологий и передовой культуры. А значит – достижение лидирующих позиций в науке, в образовании, в искусстве. Мы обязаны быть на переднем крае инноваций в основных сферах экономики и общественной жизни. И на такие цели ни государству, ни бизнесу скупиться не стоит – даже в непростые финансовые периоды».[1]
Поэтому государственное управление образованием как реализация государственной политики в данной области должно быть предметом всестороннего, объективного и междисциплинарного научного исследования.
Одним из важнейших аспектов в рамках данного исследования должно стать осмысление контроля и надзора в сфере образования. До сих пор, к сожалению, в науке не уделено должного внимания этой проблеме. Нет единства в освещении содержания данных терминов. Разные мнения сложились в раскрытии их соотношения.
Вместе с тем, отрадным является тот факт, что органы государственной власти субъектов Федерации обращают внимание на проблемы контроля и надзора в сфере образования.
Сформулированы три основные позиции по вопросу соотношения контроля и надзора:
1) надзор является разновидностью контроля;
2) контроль и надзор – это самостоятельные виды деятельности.
3) «контроль» и «надзор» тождественные понятия;
Федеральный законодатель в новом основополагающем для сферы контроля и надзора Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[2] исходит из тождества указанных понятий: «государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» (ст. 2 закона № 294 – ФЗ).[3]
Однако в законодательстве об образовании, в частности, в законе «Об образовании»[4], такого четкого подхода не прослеживается. Не вносят нужной ясности в данный вопрос подзаконные нормативные акты в области образования.
Вместе с тем оба термина используются в текстах законов и подзаконных актах, носят официальный характер, имеют юридическое значение. Ставить под сомнение их легальность нет оснований. Поэтому, не умаляя иных подходов, используя достижения отечественной юриспруденции, изучив тексты нормативных документов, считаем, что более предпочтительно рассматривать контроль и надзор в сфере образования как связанные, но все же самостоятельные виды управленческой деятельности.
Контроль представляет собой вид управленческой (правоприменительной) деятельности. В соответствии с действующим законодательством на территории региона (субъекта Российской Федерации) его проводит в соответствии с разграничением предметов контроля и надзора Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор)[5] и орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий управление в сфере образования. (например, в Ростовской области – это Региональная служба по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области). Главная цель контроля – обеспечить на нравственно-правовой основе наиболее эффективное, результативное, целесообразное функционирование системы образования субъекта РФ, в интересах каждого отдельного его жителя и населения в целом.
Контроль проводится в ходе сбора, анализа, проверки и оценки информации на подконтрольном объекте. Во-первых, контроль должен помочь нормальному осуществлению образовательной деятельности, оказать содействие образовательным учреждениям, всем участникам образовательного процесса полнее использовать свои права, соблюдать и исполнять обязанности, а, в конечном счете, грамотно решать поставленные перед ними образовательные задачи.
Во-вторых, он должен помочь избежать ошибок (случающихся в творческой, инновационной работе), которые могут причинить вред, нанести ущерб, безболезненно исправить их, устранить недостатки. Чем раньше будут выявлены отклонения от заданных параметров, проведены мероприятия по их устранению, тем легче будет достижение позитивных результатов. Для этого контролирующим органом вырабатываются рекомендации, проводится консультирование подконтрольных субъектов.
В-третьих, если в результате контроля выявлены отступления от федеральных государственных образовательных стандартов, установленных лицензией условий, нарушения законодательства об образовании и т.д., то в таких случаях контролирующий орган вправе при осуществлении проверки непосредственно вмешаться в деятельность подконтрольных образовательных учреждений в пределах своей компетенции. Так, в соответствии с пунктом 14 статьи 33 Закона «Об образовании»[6] орган, осуществляющий контроль в области образования, вправе направить обязательное для исполнения предписание, приостановить действие лицензии, аннулировать ее. Кроме того, он проводит анализ тех причин и условий, которые способствуют совершению нарушений, а также осуществляет выработку мер по предотвращению возможности совершения новых нарушений в сфере образования в дальнейшем.
Надзор в сфере образования является формой административного надзора. Он проводится в соответствии с разграничением полномочий федеральных и региональных органов государственной власти Рособрнадзором и органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим управление в области образования только по вопросам, относящимся к его компетенции и только в сфере его деятельности. Надзор, как и контроль, представляет собой вид управленческой (правоприменительной) деятельности.
Главная цель надзора – обеспечить соблюдение Конституции РФ[7], федеральных и региональных законов, подзаконных нормативных актов в области образования.
Надзорное производство способствует также выявлению случаев неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей, злоупотребления правами, т.е. нарушений законности в деятельности муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений, их руководителей, служащих.
Таким образом, предметом надзорной деятельности является соблюдение и исполнение законодательства (в широком смысле слова) в сфере образования.
Надзор направлен не только и не столько на выявление правонарушений, а и на установление причин нарушений, условий, которые способствуют их совершению. Именно это дает возможность разрабатывать необходимые мероприятия для предотвращения правонарушений в настоящем и будущем, способствует укреплению законности и правопорядка в образовательном пространстве, обеспечению прав граждан на обучение и воспитание.
В порядке надзора уполномоченным органом могут применяться за допущенные нарушения законности в пределах своей компетенции определенные меры принуждения (направлять обязательное для исполнения предписание, приостанавливать действие лицензии, аннулировать ее).
1.2. Состояние нормативно-правового регулирования государственного контроля (надзора) в сфере образования
В 2015 году государственный контроль (надзор) в сфере образования на территории Ростовской области осуществляется в соответствии со следующими основными нормативными правовыми актами:
- Конституция Российской Федерации[8];
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[9];
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[10];
- Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[11];
- Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[12];
- Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[13];
- Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»[14];
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[15];
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.12.2014 № 2765-р «О концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2016 – 2020 годы»[16];
- Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[17];
- Областной закон Ростовской области от 14.11.2013 N 26-ЗС "Об образовании в Ростовской области" (принят ЗС РО 29.10.2013)[18];
- Постановление Правительства РО от 18.11.2011 N 138 "Об утверждении Положения о Региональной службе по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области"[19];
- Постановление Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области от 17.09.2015 № 2 «Об утверждении Административного регламента исполнения Региональной службой по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области государственной функции «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»[20];
- Указ Губернатора Ростовской области от 28.10.2015 № 26 "Об утверждении Административного регламента исполнения Региональной службой по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области государственной функции "Осуществление федерального государственного контроля качества образования"[21].
Нормативные правовые акты в Ростовской области разрабатываются с учетом требований законодательства РФ о противодействии коррупции и проходят антикоррупционную экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[22].
Действующие редакции указанных нормативных правовых актов (или ссылки на соответствующие официальные ресурсы), за исключением утративших силу, опубликованы на официальном сайте Ростобрнадзор.
Анализ нормативных правовых актов показывает, что регулирование осуществляется в основном на федеральном уровне как в части установления обязательных требований к объектам контроля, так и в части порядка осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования. При этом на федеральном уровне отсутствует административный регламент по исполнению органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области образования государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования, хотя это предусмотрено пунктом 1 части 6 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[23].
Кроме того, на федеральном уровне не утверждены:
- единые требования к разработке и использованию контрольно-измерительного материала, критериев оценки образовательных достижений обучающихся и качества подготовки выпускников в ходе федерального государственного контроля качества образования;
- единые требования к использованию в образовательном процессе объектов, необходимых для организации образовательной деятельности, учебно-методической документации, учебной литературы и средств обеспечения образовательного процесса;
- нормативы обеспечения органами государственной власти субъектов Российской Федерации обучающихся общеобразовательных организаций учебниками и учебными пособиями;
- единые критерии аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования.