Принципи організації та діяльності державного апарату.
Для державного апарату потрібні спеціально підготовлені кадри чиновників-управлінців, які мають необхідну кваліфікацію і професіоналізм. Прошарок людей, зайнятих на роботі в апараті держави, визначають як бюрократію (бюрократ – грец. столоначальник). Даний термін вживають і для негативної характеристики таких проявів у діяльності державного апарату, як формалізм, тяганина, кар'єризм, прагнення до особистої вигоди, корумпованість, байдужість до людей та їх потреб.
Щоб перебороти негативні явища, використовуються демократичні методи і стиль роботи, ціла система спеціально розроблених реально діючих заходів і механізмів, покликаних приборкати, стримати бюрократизацію. Ефективні такі заходи, як заміщення посадових осіб за конкурсом, переведення управлінського апарату на роботу за контрактом, позбавлення державних службовців права брати участь у комерційній діяльності, але одночасно встановлення для них високого рівня заробітної плати (соціально-правова захищеність), яка забезпечує зацікавленість у чесній службі. Управлінський апарат має бути інструментом органів влади, обраних і контрольованих народом.
Для підвищення ефективності і якості функціонування державного апарату необхідно, щоб в основі його організації і діяльності була система принципів.
Принципи організації і діяльності державного апарату– відправні засади, незаперечні вимоги, висунуті до формування і функціонування державних органів.
Основні принципи організації і діяльності державного апарату:
1) пріоритет прав і свобод людини;
2) єдність і поділ влади;
3) верховенство права – виражається, наприклад, у праві оскарження в суді рішень державних органів, відшкодуванні шкоди, заподіяної їх незаконними діями;
4) законність;
5) ієрархічність – підлеглість по вертикалі;
6) організаційно-правова зв'язаність діяльності державних органів і посадових осіб;
7) поєднання виборності і призначуваності;
8) демократизм методів і стилю роботи;
9) змінюваність;
10) поєднання колегіальності та єдиноначальності;
11) гласність і урахування громадської думки;
12) професійна компетентність;
13) економічність, програмування, науковість;
14) право рівного доступу до державної служби.
§ 4. Види органів держави. Поділ влади як принцип організації роботи державного апарату.
Державні органи, що мають владні повноваження, можуть бути поділені за різними критеріями:
- за способом утворення: виборні (представницькі органи); призначувані (наприклад, органи прокуратури, виконавчо-розпорядчі органи); що успадковуються (спадковий монарх);
- за строком функціонування: постійні – створюються без обмеження строку дії; тимчасові – створюються для досягнення короткострокових цілей;
- за територією дії: загальні (загальнофедеральні у федеративній державі) – поширюються на всю територію держави; суб'єктів федерації – у федеративній державі; місцеві – діють в адміністративно-територіальних одиницях;
- за характером компетенції: органи загальної компетенції – уряд; органи спеціальної компетенції – міністерства тощо;
- за порядком здійснення компетенції: колегіальні – парламент (Верховна Рада); єдиноначальні – президент;
- за правовими формами діяльності: правотворчі; правозастосовні; правоохоронні; контрольно-наглядові; установчі;
- за принципом поділу влади: законодавчі; виконавчі; судові;
- за характером і змістом діяльності: законодавчі (парламент); виконавчі (уряд); правоохоронні (міліція, органи безпеки); судові (суди – вищі і місцеві); контрольно-наглядові (прокуратура, державні інспекції).
Підрозділом держави є її глава (президент у республіці, монарх у конституційній монархії). Президент в Україні не віднесений Конституцією до посадових осіб виконавчої влади. Він вважається вищою посадовою особою держави. Фактично він є і главою держави, і главою виконавчої влади. Дане фактичне становище потребує конституційного закріплення.
Що таке „поділ влади” як принцип організації роботи державного апарату?
Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову має давню історію і традиційно пов'язується з ім'ям французького вченого Ш.-Л. Монтеск'є (1689-1755). Особливість його поглядів на „три влади” полягає у тому, що кожна з них оголошувала-ся самостійною і незалежною. Тим самим виключалася узурпація влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Монтеск'є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 р. було названо системою „стримувань і противаг”.
У вітчизняній історії ще задовго до Ш.-Л. Монтеск'є мали місце спроби („Пакти і Конституції” Пилипа Орлика, 1710 р.) створити конституційний проект незалежної України з урахуванням принципу поділу влади, їх єдності і взаємодії: законодавча влада – Генеральна Рада, що обирається; виконавча влада – гетьман, генеральна старшина та обрані представники від кожного полку; судова влада. „Пакти і Конституції” П. Орлика, написані під впливом західноєвропейського парламентаризму, заклали засадні принципи республіканської форми державного правління.
Принцип поділу влади складається із системи вимог:
1) поділ функцій і повноважень (компетенції) між державними органами відповідно до вимог поділу праці;
2) закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні своїх повноважень, недопустимість втручання в прерогативи один одного і їх злиття;
3) наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу і виключення зосередження всієї повноти влади в одній із гілок;
4) наявність у органів влади взаємного контролю дій один одного і неможливість зміни компетенції органів держави позаконституційним шляхом.
Принцип поділу влади не є абсолютним. З одного боку, є потреба узгодження і взаємного правового контролю діяльності різних гілок влади. З іншого боку, здійснення судового контролю за законністю діяльності управлінського апарату означає порушення принципу поділу влади, тому що у такий спосіб судова влада втручається у виконавчу. Отже, принцип поділу влади не можна реалізувати повністю.
Форми і ступінь здійснення принципу поділу влади залежать від національних традицій, від конкретної соціально-економічної і політичної ситуації.
Влада в демократичній державі у вигляді її трьох гілок (законодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою вираження влади народу. Будучи „поділеною”, влада в державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій.
Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що:
1) органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави;
2) різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила поведінки.
Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор у процесі реформування державної влади України.
§ 5. Загальна характеристика трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової.
Законодавча влада – це делегована народом своїм представникам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Відповідно до ст. 75 Конституції України „єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України”. Назва гілки влади „законодавча” не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ніякої іншої діяльності.
Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується в праві щорічно затверджувати бюджет країни.
Є засновницька функція, яка здійснюється через участь парламенту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показником прояву „стримувань і противаг” слугує контроль, здійснюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших посадових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентського контролю. Проте головною особливістю організації та діяльності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва. Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парламенту:
- представницьку,
- законодавчу,
- фінансову,
- засновницьку,
- контрольну.
Виконавча влада – влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіше за все уряд має офіційну назву – Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, – це Федеративна Рада, в Італії – Рада Міністрів, у Японії – Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або – голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія),
У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.
Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише „виконанням законів”. Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.
Таким чином, призначення органів виконавчої влади – управління, що охоплює:
- виконавчу діяльність – здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавчої влади;
- розпорядчу діяльність – здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.
Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органами. Тут важливі діючі механізми „стримувань і противаг” як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд).
Судова влада – незалежна влада, що охороняє право, виступає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя.
З позицій реалізації права правосуддя і судова влада – поняття не тотожні. Правосуддя – форма захисту права судовою владою, де рішення суду є акт правосуддя для захисту порушеного або заперечуваного права. Ефективність діяльності судів має три складові: швидкість і оперативність вирішення спорів, обгрунтованість і законність рішень, забезпечення їх виконання.
Судова влада здійснюється одноособово суддею (при розгляді незначних правопорушень) або судовою колегією у формі судової процедури. Межі дії судової влади обмежені нормами, що регламентують право на звернення до суду, а також принципами права.
Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Відповідно до Конституції України будь-яке втручання в діяльність судів і судових засідателів зі здійснення правосуддя є недопустимим і має наслідком передбачену законом відповідальність.
У країнах загального права (Англія, США, Канада, Австралія), де є визнаним судовий прецедент як головне джерело права, суди беруть участь у правотворчості. В Україні суд не може привласнювати собі функції законодавчої або виконавчої влади. Делегування своїх функцій судами, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається (ст. 124 Конституції України). Це не означає, що в Україні, як і в інших правових системах романо-германського типу, судовий прецедент не може бути допоміжним джерелом права.
Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади в рамках права і конституційної законності шляхом здійснення конституційного нагляду і судового контролю за ними.
Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі.
Таким чином, основні функції судової влади:
- охоронна (охорона прав);
- функція правосуддя (захист, відновлення прав);
- контрольно-наглядова (за іншими гілками влади).
Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розподіляється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади.