История становления административного права
1.3.1. Становление и развитие административного права
Административное право, предметом которого является, прежде всего, исследование государственного влияния на общественные отношения, управление общественными делами, имеет продолжительную и давнюю историю.
Проблема управления публичными делами возникала на самых ранних этапах развития цивилизации. Так, например, в Древнем Риме, Греции и Египте значительное внимание уделяли поддержанию порядка и обеспечению лояльности граждан, благоустройству, организации и содержанию войска, сооружению дорог и каналов и т. п. Понятие «полиция» означало когда-то управление делами полиса — города-государства. И лишь в последние три-четыре столетия это понятие становится тождественным определению специализированной службы общественного порядка и внутренней безопасности1.
В пору абсолютизма управление общественными делами сосредоточивалось в руках правителя, воля которого была законом, а действия не ограничивались никакими административными предписаниями. Предмета науки административного права, как и ее самой, еще не существовало, как не существовало сформированной системы распределения властей, а также административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти.
Считается, что начало развития науки административного права положила наука о финансах, экономике и хозяйстве, которая возникла в Австрии и Германии в XVII в. и называлась «камералистикой».
В конце XVIII — начале XIX в. камеральные науки приходят в упадок именно в связи с развитием политической науки и собственно теории государственного управления, центр которой перемещается в Соединенные Штаты. В Европе в это время новый толчок в развитии снова приобретает полицейское право.
По общему мнению полицеистов XVIII—XIX вв. полицейской признавалась деятельность по охране публичного и общественного порядка, личных и имущественных благ. Полицейская власть проявлялась в надзоре, профилактических мероприятиях и полицейской юрисдикции. Принципы правового государства влияют и на полицейское право, вследствие чего появляются попытки теоретического обоснования необходимости ограничения полицейской деятельности. Одна из таких попыток принадлежит фон Бергу, который в начале XIX в. перевел старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанные Пютте-ром и отразил это в своем семитомном труде «Справочник немецкого полицейского права» (1799-1806).
Однако после установления конституционных форм правления почти во всех странах Европы и выделения исполнительной ветви власти, сфера действия полицейского права значительно расширяется. Отношения в сфере государственного управления становятся более сложными и полицейское право уже не способно их охватить. Это служит причиной появления нового понятия «право управления», авторство на которое принадлежит Лоренцу Штейну.
Это право устанавливает принципы управления, основы применения дисциплинарного принуждения, очерчивает правовое поле таких важных институтов исполнительной власти, как правительство и армия, регулирует деятельность государственных служащих, их права и обязанности, ответственность в случае злоупотребления властью и т. п.1.
Л. Штейн, а за ним и Роберт фон Моль, активно разрабатывая вопросы управленческого права, приходят к выводу о необходимости выделения из него права административного, как самостоятельной части дисциплины публичного права.
Развивая административное право, Моль отдает предпочтение исследованию либеральных задач управления, доказывая необходимость учета старой полицейской наукой основ конституционализма и ограничения публичной власти принципами правового государства.
Новое административное право опирается в тот период на новую кадровую профессиональную категорию — чиновничество, которая была необходимым условием эффективного становления и развития буржуазного государства.
Заметный вклад в связи с этим в теорию управления внес немецкий социалист и философ Макс Вебер, первым да Переломным моментом в становлении административного права как самостоятельной дисциплины является рубеж XIX и XX вв. И не последнюю роль в этом сыграли работы Отто Майера, который исходил из того, что основой административного права является конституционное государство.
Руководствуясь пониманием правового государства, согласно которому управление связано законом и судебным контролем,Майер осуществляет догматическую разработку понятий и принципов публичного права. Сформулированные им понятия субъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия являются заметным вкладом в теорию административно-правовой науки. Именно Майер в конце XIX в. под влиянием французского административно-правового учения впервые создал завершенную систему общего административно-правового учения1.
В Российской империи наука административного права начала формироваться в начале XIX в. как наука полицейского права. Становление и развитие полицеистики основывается на немецком научном опыте в этой области. Так, известные русские поли-цеисты второй половины XIX в. М. X. Бунге, М. М. Шпилевский, И. Е. Андреевский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и прочие были приверженцами концепции Р. фон Моля, изложенной в его фундаментальном труде «Наука о полиции».
Одним из первых отечественных исследователей истории политико-правовых концепций науки полицейского права является М. М. Шпилевский. В своей работе «Полицейское право как самостоятельная область правоведения», изданном в 1875 году в Одессе, ученый уделяет внимание проблемам полицейского права Германии.
М. X. Бунге (1823-1895), профессор полицейского права Киевского университета, один из первых адептов немецкого полицеиз-ма, придерживался концепции расширенного толкования полицейского права, изложенной в произведениях Роберта фон Моля. Он занимается исследованием источников полицейского права, к которым относит не только законы, но и подзаконные акты, акты органов исполнительной власти, одним из первых обосновывает понятие субъектов полицейского права.
В свою очередь, И. Т. Тарасов, профессор Московского университета, был одним из первых, кто обосновал разделение предметов полицейского и административного права. По его мнению, регламентация общественных отношений, не связанных с деятельностью полиции, может быть предметом самостоятельной науки административного права. Среди теоретических проблем курса полицейского права основное внимание уделено соотношению властных полномочий полиции: распорядительной деятельности и средствам государственного принуждения. В своем труде «Очерк науки полицейского права» (1897), кроме вопросов материального права, ученым анализируются также процессуальные аспекты полицейского и административного права, в частности деятельность административных судов. Неординарность, нестандартность научных исследований И. Т. Тарасова подтверждается его обращением к таким проблемам отечественной науки административного права, которые еще не анализировались, например, исследованию проблемы пределов государственного влияния в сферах публично-правовых отношений и частного права1.
А. Я. Антонович (1848-?), профессор юридического факультета университета Святого Владимира в Киеве, специалист по политической экономии и полицейскому праву, полицейское право определял как науку, изучающую правовую основу хозяйственного влияния со стороны общества и государства для сохранения и развития народного блага»2. К задачам этой науки он относит исследование всех хозяйственных норм, направленных на охрану существующего благосостояния, то есть предупреждение и прекращение действий, которые могут нарушить благосостояние, а также исследование всех норм с целью надлежащего содействия дальнейшему развитию народного блага. Полицейское право, по мнению ученого, является необходимым дополнением политической экономии.
Среди полицеистов конца XIX в. — приверженцев немецкой школы полицейского права — нельзя не назвать профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского (1831-1891), изложившего свою концепцию полицеистики в фундаментальном труде «Полицейское пра
Определенное внимание И. Е. Андреевский уделяет генезису полицейского права, в становлении которого различает три этапа. Первый — античный и раннефеодальный (до начала XIII в.), когда формируются властные органы, деятельность которых еще очень несовершенна. Второй период развития полицеистики (XIII-XVIII вв.) характеризуется становлением органов государственного принуждения, обеспечивающих общественную безопасность, развитием правовых основ их деятельности (полицейского законодательства) и как следствие — постепенным ограничением неправовых методов государственного принуждения. И, наконец, третий этап знаменует формирование и развитие специализированных органов исполнительной власти. В этот период появляются «полицейские государства», к которым ученый относит, прежде всего, послереволюционную Францию.
Совершенствование системы охраны общественного порядка в России, в частности, создание превентивной системы, И. Е. Андреевский связывает с совершенствованием функций правоохранительных органов Министерства полиции, а затем — Министерства внутренних дел, которое объединяет полномочия по предупреждению и прекращению правонарушений.
Учение И. Е. Андреевского основано на исследовании публично-правовых учреждений, их природы, функций, недостатков и преимуществ. По политическим взглядам он — либерал, приверженец идеи правового государства. Характерным для учения И. Е. Андреевского является разделение деятельности полиции на обеспечивающую безопасность (полицию безопасности) и обеспечивающую благосостояние (полиция благосостояния).
Концепция полиции безопасности базируется на противопоставлении факторов, основывающихся на воле человека и от нее не зависящих (чрезвычайные обстоятельства разного характера). Но и первые, и вторые служат причиной отрицательного влияния на публичный интерес.
Полиция благосостояния имеет целью создание социально-правовых гарантий духовного развития народа, она является право-реализующим фактором общегосударственной социальной политики. Основным методом влияния правоохранительных органов является государственная разрешительная политика. По мнению ученого, государственное влияние не может быть одинаковым для разных областей и зависит от традиций и публичного интереса. Таким образом, И. Е. Андреевский вместе с правительственной полицейской деятельностью рассматривает также общественную полицейскую деятельность1.
Концепция полицеистики И. Е. Андреевского отрицает противопоставление Общей и Особенной частей учебного курса. Теоретические дефиниции действующего права рассматриваются им в единстве их практического осуществления.
Еще одним из ученых-полицеистов того времени был М. М. Белявский (1869-?), который в своих произведениях высказывает мнение о том, что современное состояние общественной жизни предусматривает повышение роли государства в управлении2.
Профессор В. В. Ивановский, — один из известных полицеис-тов конца XIX — начала XX в, обосновал принцип единства концепций полицейского и административного права. Административное право включает право внутреннего управления и полицейское право, предметом которого он считает изучение законов и подзаконных актов, регламентирующих мероприятия для создания безопасности и благосостояния3. В 1904 г. выходит его труд «Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления». Учебник состоит из Общей и
Особенной частей, выделение которых становится уже традиционным, причем почти все внимание автором уделено Особенной части. Впервые в отечественной науке В. В. Ивановским обосновано не только становление новой области административного права, но и сделана попытка разработки методологии административно-правовой науки. Автор, в частности, выделяет группу общих методов и среди них — метод классификации, историко-срав-нительный, юридический. Определенное внимание в его произведениях уделено организации государственной службы. Эти и прочие вопросы ученый раскрывает в произведении «Русское государственное право.
Верховная власть и ее органы
Государственная служба)» (1895—1898). Вопреки определенной оригинальности, концепция В. В. Ивановского не раскрывает специфики административного права, его институтов, рассматривая их как составную часть науки государственного права.
В целом можно констатировать, что в Российской империи, частью которой была и Украина, в начале XX в. сложились два основных направления, две школы в научном обосновании административного права как самостоятельной отрасли.
Еще на протяжении продолжительного времени административное право будет рассматриваться учеными как составная часть права государственного или же теории права вообще. Основанием такого подхода была идея неразрывности права, деления его лишь на публичное и частное.
1.3.2. Советский период развития науки административного права
Рассматриваемый период развития административного права полностью связан с марксистско-ленинским видением управления государственными и общественными делами. Переход управления отраслями производства к государству рассматривается как результат захвата власти пролетариатом, огосударствления всех сфер жизни, установления общественной собственности. Расширяются задачи и функции государства по управлению общественной жизнью и в процессе дифференциации наук, изучающих управление, появляется тенденция развития административного права на базе отрасли государственного управления. Оно в тот период получает название «административное управление», а его предмет ограничивается определением совокупности мер по охране революционного порядка и безопасности. Практически административное право превращается в право «милицейское». Вообще следует отметить, что административное право в период становления советской власти было наиболее подозрительным в ее глазах из-за своей связи с правом полицейским, что влекло за собой дальнейшие проблемы в его формировании в начале советского периода. В течение двух десятилетий своего существования
при новой власти административное право дважды запрещается как отрасль правоведения и учебная дисциплина: впервые в 1917-1921 гг, вторично — в 1928—1937 гг. Оно считается присущим лишь буржуазному обществу, в котором существуют полицейские отношения и противоречия между властью и населением.
В 1928 году административное право изымается из учебных программ, свертываются научные исследования, постоянным репрессиям подвергаются ученые-административисты. В 1936-1937 гг. репрессируется большая группа ученых-юристов Института советского строительства во главе с его директором П.М. Пашуканисом.
Следствием этого является политизация, чрезмерная идеологизация административного права, в котором господствующей становится политическая доктрина советской государственности, проявляющаяся во всей системе мероприятий, используемых советской властью для укрепления своих позиций. С самого начала своего существования власть создает систему органов, которые обеспечивают ее существование.
Административное законодательство учитывает все директивы партии. Так, в 1921—1922 гг. расширяется фактическая свобода средств массовой информации, совести, союзов, которая регламентируется Конституцией, а порядок осуществления определен рядом декретов. Это, естественно, обусловило подъем массового сознания, появление в печати публикаций, отражающих действительное положение вещей в обществе. Это не могло длиться долго и уже в 1922 году проходит XII партийная конференция, которая в своей резолюции «Об антисоветских партиях и течениях» указывает на необходимость усиления идеологической борьбы против антисоциалистических сил. Прежде всего, речь идет о контроле за средствами массовой информации, усилении влияния коммунистической партии в высших учебных заведениях, о применении к этим силам административных и уголовно-правовых средств1.
Административное законодательство, принятое в 1922-1923 гг, учитывает указания XII партконференции. Постановлением ВЦИК и СНК создается Главное управление по делам литературы и издательства (Главлит), которое осуществляет надзор за всеми видами печатной продукции. В его состав входили представители ГПУ и Реввоенсовета, что не нуждается в их комментариях. Декретом СНК в 1923 г. при Главлите создается Комитет по контролю за репертуаром. В 1922 г. появляется также ряд декретов о союзах и обществах.
За первые годы советской власти накопилось большое количество нормативных актов, что послужило толчком для осуществления, в частности, кодификации административного права. Кодификационные работы начинаются в 1922 году, когда и была детально разработана примерная схема Кодекса административного права УССР. В октябре—ноябре 1924 года проект Административного кодекса УССР был внесен в комиссию по рассмотрению законодательных предложений. В ее состав входили руководящие работники НКВД, ВСНХ, НКЮ, ГПУ, прокуратуры, политконтроля Государственного политического управления республики и т. п. Доработанный проект 12 октября 1927 года был утвержден в качестве кодекса и введен в действие с 1 февраля 1928 года1.
С принятием Конституции Украины в 1996 году возникает потребность в реформировании административной системы и в формировании принципиально нового взгляда на роль и содержание административного права в демократическом обществе2.
Началом практического осуществления административной реформы считается принятие Указа Президента Украины от 22 июня 1998 г. «О мерах в отношении внедрения Концепции административной реформы в Украине». Этим Указом были одобрены основные положения Концепции административной реформы, которая была разработана Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.
****В Україні було проведено копітку роботу з кодифікації адміністративно правових актів, наслідком чого стало прийняття 7 грудня 1984 р. Кодексу України про адміністративні правопорушення, який з доповненнями та поправками діє дотепер. Він складається з 5 розділів, які включають 33 глави, 330 статі
За своєю структурою КоАП складається з Загальної частини та Особливої частини.
У Загальній частині КоАП закріплюються: Задачі і система законодавства про адміністративні правопорушення, Компетенція і повноваження державних органів і органів місцевого самоврядування у вирішенні питань про адміністративні правопорушення, Поняття адміністративного правопорушення.
У Особливій частині КоАП закріплюється: Види адміністративних проступків в різних галузях, Види і компетенція органів, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення.
У КоАП міститься розділ, який присвячений регулюванню порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення, в якому закріплені:Порядок складання протоколів., Затримання правопорушників.
У КоАП міститься розділ, який присвячений регулюванню порядку виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, в якому закріплені:Порядок накладення штрафу, Порядок конфіскації предмету, Порядок застосування виправних робіт, Відшкодування майнового збитку.
КоАП регулює правовідносини Матеріально-процесуальні,
У Особливій частині КоАП закріплюються види адміністративних проступків в таких галузях:Охорона природи, використання природних ресурсів, Сільському господарстві, Що посягають на власність, Стандартизації, якості продукції і метрології.
Джерела адміністративного права по юридичній силі класифікуються на:Підзаконні акти, Закони України, Конституцію.
Які джерела адміністративного права відносяться до кодифікованих:Земельний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Митний кодекс України.
Які джерела адміністративного права відносяться до інкорпорованих:Закон України «Про прокуратуру», Закон України «Про міліцію».
До підзаконних нормативно-правових актів як джерел адміністративного права відносяться:Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, Постанови Верховної Ради України.
Окрему групу нормативних актів, які вважаються джерелами адміністративного права складають:Акти центральних органів виконавчої влади, Акти місцевих органів державної виконавчої влади, Нормативні акти керівників підприємств, організацій, установ, Акти територіальних громад.
Які функції виконує норма адміністративного права:Забезпечення ефективності діяльності органів виконавчої влади і інших органів державного управління, Виховну, Взаємодії з нормами інших галузей права, Захисту прав громадян, Регулювання суспільних відносин.
Як класифікуються норми адміністративного права залежно від характеру правил поведінки:Забороняючі, Зобов'язуючі, Уповноважуючі.
Як класифікуються норми адміністративного права залежно від мети:Регулятивні, Правоохоронні.
Структурними елементами адміністративно-правової норми є:Санкція, Гіпотеза, Диспозиція.
Вкажіть елемент адміністративно-правової норми, який визначає розмір державного стягнення, що застосовується до правопорушника:Санкція.
Гіпотеза - це частина адміністративно-правової норми, яка:Описує фактичні обставини, при настанні яких слід керуватися даною нормою.
Частина адміністративно-правової норми, що описує фактичні обставини називається:Гіпотеза.
Вкажіть елемент адміністративно-правової норми, який вказує якою повинна бути поведінка суб'єкта за певних умов:Диспозиція.
Що визначає диспозиція адміністративно-правової норми:Вказує, якою повинна бути поведінка за наявності передбачених гіпотезою фактичних обставин.