ГОСУДАРСТВО И ПРАВО РОССИИ В ПЕРИОД

Глава 8

УТВЕРЖДЕНИЯ КАПИТАЛИЗМА (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX В.)

§1. Предпосылки реформ

К середине XIX столетия общий кризис феодально-крепостнической системы достиг наибольшей остроты. Феодально-крепостнический строй исчерпал возможности своего развития. Незаинтересованность крепостно­го работника в результатах своего труда исключала возможность примене­ния машин и улучшения агротехники в помещичьем хозяйстве. Значитель­ная масса помещиков все еще видела главный способ повышения доходно­сти имений в увеличении повинностей крестьян. Нередко обнищавшие де­ревни страдали от голода, что, в свою очередь, пагубно сказывалось и на помещичьем хозяйстве. Страдала и казна, ведь за крестьянами числились десятки миллионов рублей недоимок (долгов) по государственным нало­гам и сборам.

Сохранение феодально-крепостнических отношений серьезно тормо­зило развитие промышленности, особенно горной и металлургической, где широко использовался труд крепостных, так называемых посессионных рабочих. Труд их был неэффективен, и владельцы заводов сами стреми­лись от них избавиться. Однако вольнонаемных рабочих было найти труд­но, поскольку основная масса населения была закрепощена и не было рын­ка свободной рабочей силы. Препятствовала развитию промышленности и узость рынка сбыта, так как нищее крестьянство, составляющее подав­ляющее большинство населения страны, не имело средств на покупку промышленных товаров. Все это породило обострявшийся экономический и политический кризис в стране. Особенно тревожили правительство уси­ливающиеся крестьянские волнения.

Фактором, который ускорил ликвидацию крепостнического строя, была Крымская война 1853-1856 гг., закончившаяся поражением царского правительства. Война показала отсталость и бессилие России. Рекрутские наборы, повышенные налоги и повинности, расстройство торговли и про­мышленности обострили нужду и бедствия угнетенных масс. Военные по­ражения привели в ряды оппозиции значительные слои буржуазии и дво­рянства. В этой обстановке правительство сочло необходимым приступить к подготовке отмены крепостного права. Уже вскоре после заключения Парижского мирного договора, завершившего Крымскую войну, новый царь Александр II, сменивший на престоле умершего в феврале 1855 г. Николая I, выступая с речью в Москве перед предводителями дворянских обществ, сказал, имея в виду отмену крепостного права, что лучше, чтобы это произошло сверху, нежели снизу.

§2. Отмена крепостного права

Подготовка крестьянской реформы началась в 1857 г. С этой целью был создан Секретный комитет, однако уже осенью того же года пришлось приоткрыть завесу секретности, и он был преобразован в Главный комитет по крестьянским делам. Одновременно создаются редакционные комиссии и губернские комитеты. Все эти учреждения состояли исключительно из дворян, В них не были допущены даже представители буржуазии, не гово­ря уже о крестьянах.

Подъем крестьянского движения заставил правительство ускорить подготовку реформы и отвергнуть попытки реакционных крепостнических кругов отпустить крестьян «на волю» без земли или хотя бы затормозить реформу. Однако ряд предложений, исходящих от этих кругов, был учтен правительством на заключительном этапе подготовки реформы. Выступая на заседании Государственного совета при обсуждении проекта реформы, император подчеркнул, что «все, что можно было сделать для защиты ин­тересов дворянства, было сделано».

!9 февраля 1861 г. Манифест, Общее положение о крестьянах, вы­шедших из крепостной зависимости, и другие акты о крестьянской рефор­ме (всего 17 актов) были подписаны царем.

Законы от 19 февраля 1861 г. разрешили четыре вопроса: 1) о личном освобождении крестьян; 2) о земельных наделах и повинностях освобож­денных крестьян; 3) о выкупе крестьянами своих земельных наделов; 4) об организации крестьянского управления.

С момента опубликования Манифеста об освобождении крестьян прекращалось право помещика распоряжаться личностью крестьянина, т. е. продавать его, покупать, дарить как вещь, насильно женить и выдавать замуж, переселять с места на место, отдавать в услужение и в работы, про­извольно по своему усмотрению наказывать. Крестьяне получали личные и имущественные права, в том числе: на самостоятельное, без разрешения помещика вступление в брак, заключение договоров; свободное занятие торговлей и промышленностью; ведение своих судебных дел; участие в работе органов общественного самоуправления; поступление на службу, на учебу; приобретение движимой и недвижимой собственности; наследо­вание имущества и т. д.

Закон установил двухлетний срок для составления уставных грамот, в которых определялись взаимоотношения помещиков и крестьян. Характерно, что уставные грамоты составлялись помещиками, а их соответствие закону удостоверяли мировые посредники, призванные улаживать кон­фликты между помещиками и крестьянами. Правда, они сами назначались Сенатом по представлению губернаторов из числа местных дворян-помещиков, так что объективность их была чисто условной.

В течение этих двух лет крестьяне обязаны были отбывать прежние повинности (барщину, оброк) в пользу помещиков, за которыми сохраня­лось право вотчинной полиции и попечительства. С составлением устав­ной грамоты крестьяне получали земельные наделы, но впредь до заклю­чения выкупной сделки считались временнообязанными. Это означало, что вся земля еще считалась собственностью помещика, а за пользование ею крестьяне несли повинности (барщину и оброк). И лишь с заключением выкупной сделки и выплатой первого взноса за землю крестьяне приобре­тали статус крестьян-собственников и получали все права свободных сельских обывателей. Но и тогда сохранялись пережитки их феодальной неполноправности. Они оставались податным сословием, т. е. были обяза­ны нести рекрутскую повинность, платили подушную подать (налог), мог­ли быть подвергнуты телесным наказаниям.

Как уже говорилось, крестьяне при освобождении наделялись зем­лей - приусадебным участком и полевым наделом (за исключением дворо­вых), причем наделялись в обязательном порядке и даже не могли от этой земли отказаться или продать в течение девяти лет после издания закона о реформе. Установление такого порядка объяснялось полицейскими сооб­ражениями. Правительство стремилось избежать нежелательного скопле­ния в городах лишенных земли, работы и средств к существованию быв­ших крестьян, способных на массовые беспорядки и восстания.

Что же касается размеров полевых земельных наделов, передавае­мых крестьянам, и размеров и порядка их выкупа у помещиков, то все это в законе определялось с учетом исключительно интересов помещиков.

Губернии великорусские, левобережной и южной Украины и восточ­ной Белоруссии, в которых в первую очередь проводилась реформа, дели­лись на три полосы в зависимости от качества земли: нечерноземную, чер­ноземную и степную. В каждой полосе были установлены свои нормы на­деления крестьян землей. Эти нормы были, как правило, меньше того ко­личества земли, которым крестьяне фактически пользовались до реформы. Мелкопоместным помещикам, владевшим небольшим количеством земли, предоставлено было право выделять крестьянам наделы меньше установ­ленной нормы. Наконец, крестьяне по соглашению с помещиками могли получить так называемый «даровой» надел (без выкупа) размером 0,25 низшей нормы. Поэтому в ходе реформы у крестьян часть земли была отрезана. Всего было отрезано свыше 5 млн га земли, что составляло в среднем около 20% крестьянских земель, но в некоторых губерниях потери крестьян доходили до 40% той земли, которой они пользовались до ре­формы.

Размеры выкупных платежей определялись не стоимостью земли, а размерами дореформенных крестьянских феодальных повинностей (об­рока). Таким образом, размер выкупного платежа был гораздо выше стои­мости земли, он включал фактически и стоимость личности крестьян. Характерно, что вся надельная земля по тогдашней рыночной цене стоила 544 млн рублей, крестьяне же должны были за нее заплатить 867 млн руб­лей. 20-25% выкупной суммы крестьяне выплачивали наличными деньга­ми, а 75-80% помещики получали от государства, которое в свою очередь взыскивало эти деньги с крестьян в рассрочку в течение 49 лет. Иными словами, правительство предоставляло крестьянам для расплаты с поме­щиками кредит на 49 лет под 6% в год. Всего за 40 с лишним лет крестьяне вместе с процентами выплатили государству около 2 млрд рублей, вчетве­ро больше того, что стоила переданная им земля.

На основной части территории страны (Великороссии, большей час­ти нынешней Украины и Белоруссии) сохранялась общинная форма земле­пользования. Община являлась собственником земли, так как она (а не ка­ждый отдельный крестьянин) выкупала землю, и внутри общины эта земля периодически перераспределялась между крестьянскими дворами. Община платила налоги и повинности, распределяла их между своими членами. Все члены общины в отношении выплаты налогов, повинностей и выкуп­ных платежей были связаны круговой порукой, и за неплательщиков пла­тили исправные плательщики. Но община, в свою очередь, по решению сельского схода могла неплательщика наказать вплоть до публичной порки или принудительно отдать на заработки.

Вместе с тем община создавала для крестьянина определенную соци­альную защищенность от внезапного разорения по случаю болезни, смерти кормильца и т. д. Этим и объяснялась в значительной мере устойчивость русской общины.

В тех регионах, где не было общинного землепользования (бывшее Царство Польское, Западный край, Прибалтика, Север, Сибирь и т. д.), ус­танавливался подворно-участковый порядок наследственного землевладе­ния. Он давал возможность крестьянину более свободно распоряжаться землей, хотя отчуждать ее можно было лишь с согласия сельского схода и лишь по истечении девяти лет с момента объявления реформы.

Таковы были условия освобождения от крепостного права поме­щичьих крестьян, которые составляли до ²/з общей массы крестьянства.

Однако были и другие категории крестьянства: удельные (т. е. принад­лежавшие царской фамилии и управлявшиеся Департаментом уделов), государственные крестьяне, крепостные рабочие. Удельные и государст­венные крестьяне получили практически всю землю, которой они поль­зовались до реформы, на более легких условиях, чем помещичьи кресть­яне. Крепостные рабочие (главным образом на уральских заводах) полу­чали усадьбы, но полевой надел - лишь в том случае, если он у них был до реформы.

Органами крестьянского самоуправления в сельских обществах, объе­динявших крестьян-домохозяев в селах, являлись сельские сходы, изби­равшие сельских старост и других должностных лиц. Сходы решали во­просы порядка пользования землей, увольнения из общины и приема в нее, взыскания недоимок. Сельские общества объединялись в более крупные единицы - волости с населением от 300 до 2000 человек. Выборные долж­ностные лица общин и волостей - сельские старосты, волостные старши­ны, волостные судьи - обеспечивали исправную выплату налогов и вы­полняли мелкие полицейские функции. Их деятельность контролировали мировые посредники. Так, на место сеньориальной власти отдельных по­мещиков была поставлена власть представителей дворянства - мировых посредников. Общее руководство деятельностью мировых посредников осуществляли губернские по крестьянским делам присутствия под предсе­дательством губернаторов.

§3. Земская и городская реформы

Требования реформ государственного аппарата, в частности местно­го управления, судебной системы, полицейских органов, отмены цензуры, были высказаны либеральными слоями дворянства еще во время подготов­ки крестьянской реформы. После ее проведения правительство убедилось, что новых реформ не избежать, и начало их подготовку.

Одной из наиболее крупных реформ явилось учреждение местного самоуправления. I января 1864 г. император Александр II утвердил Поло­жение о губернских и уездных земских учреждениях. В соответствии с этим Положением в каждой губернии и в каждом уезде сроком на три года избирались губернское и уездное земские собрания. Эти собрания, в свою очередь, избирали исполнительно-распорядительные органы - уездные и губернские земские управы.

Выборы были бессословные, но от участия в них отстранялись жен­щины, учащиеся, народные учителя, «находящиеся в услужении у частных лиц» (в эту категорию наряду со слугами входили также рабочие и служа-

щие частных промышленных предприятий) и т. д., а также армия и поли­ция, поскольку они считались вне политики.

Населением избирались лишь члены уездных земских собраний, причем избиратели делились на три избирательные курии: уездных земле­владельцев, городских избирателей, выборных от сельских общин. Если для избирателей первых двух курий, имевших высокий имущественный ценз, выборы были прямыми, то для крестьян, избиравших по третьей ку­рии, выборы были многостепенными.

Губернские земские собрания избирались депутатами (они называ­лись «гласными») уездных земских собраний. Избирательная система строилась с таким расчетом, чтобы обеспечить фактическое преобладание в органах земского самоуправления русского дворянства, хотя формально органы эти были всесословные.

По образцу земских учреждений в 1870 г. были созданы бессо­словные органы городского самоуправления. В соответствии с Городо­вым положением 16 июня 1870 г. в городах избирались сроком на четы­ре года городские думы, которые, в свою очередь, создавали исполни­тельно-распорядительные органы - городские управы во главе с город­ским головой.

Правом участвовать в выборах в городские думы пользовались лишь плательщики городских налогов. Все участвовавшие в выборах разделя­лись на три избирательных собрания: в состав первого включались наибо­лее крупные налогоплательщики, вносившие в общей сложности /₃ всех городских налогов; во втором собрании участвовали менее крупные нало­гоплательщики, вносившие вторую треть налогов; в третьем собрании -все остальные мелкие налогоплательщики, вносившие оставшуюся треть общей суммы налогов. Такая система выборов давала преимущества в го­родских думах крупной буржуазии и крупному дворянству, владевшему городскими домами-усадьбами. Так, в Москве две первые курии, избирав­шие ²/₃ членов городской думы, составляли всего лишь 13% всех избирате­лей. При этом нужно учитывать, что число избирателей было невелико. Оно, например, в Петербурге и Москве не превышало в то время 20-21 тыс. человек, т. е. 5% взрослого населения этих городов. Учитывая, что как в земских, так и в городских учреждениях ведущая роль предназначалась дворянству, органы местного самоуправления не создавались в тех мест­ностях, где дворянства не было, как, например, в Сибири, или же оно было нерусским по национальности (Польша, Литва, Правобережная Украина, западные районы Белоруссии, Кавказ). Да и в русских губерниях создание земских учреждений растянулось на многие десятилетия и было завершено лишь после революции 1905-1907 гг. Органы местного самоуправления строили и содержали дороги местного значения, организовывали медицинскую помощь населению (со­держали земские больницы), содержали народные школы, занимались бла­гоустройством городов и населенных пунктов и т. д. Однако деятельность его в этом отношении сдерживалась скудностью доходной части местного бюджета, который составлялся из особых земских сборов, своей тяжестью ложившихся опять-таки на податные сословия. Попытки некоторых земств обложить более высокими налогами промышленников и торговцев были пресечены правительством. Оно не только не оказывало помощи местному самоуправлению, но и развернуло против него самое настоящее наступле­ние, особенно после покушения Каракозова на царя в апреле 1866 г. Орга­ны местного самоуправления рассматривались царскими сановниками как рассадник либерализма, а потому их следовало, по их мнению, всячески ущемлять. Так, на земства была возложена значительная часть расходов по содержанию местного государственного аппарата: полицейских, судебных и других учреждений. Губернаторам было предоставлено право приоста­навливать действие постановлений органов самоуправления, отказывать в утверждении в должности любого чиновника местных учреждений (в том числе и в органах самоуправления), закрывать собрания разных частных клубов, обществ и артелей. Характерная деталь: проводить в жизнь поста­новления органов самоуправления должна была полиция, но она им не подчинялась, а выполняла лишь приказы губернатора. Следовательно, от губернатора зависело, будут выполняться решения местного самоуправления или нет.

4 мая 1867 г. Сенат объявил сношения земских учреждений раз­личных губерний незаконными. Эта мера объяснялась опасениями пра­вительства, как бы депутаты местных органов самоуправления не дого­ворились о создании явочным порядком всероссийского парламента. 13 июня того же года был издан закон о запрещении земским учрежде­ниям без особого разрешения губернатора даже печатать свои постанов­ления и отчеты.

§4. Местное управление

Политико-административная власть на местах по-прежнему всецело была в руках назначаемых царем губернаторов, деятельностью которых руководило Министерство внутренних дел. Практиковалось также в неко­торых случаях объединение нескольких губерний под властью генерал-губернаторов, которые, как правило, являлись одновременно и командую­щими войсками военных округов. Так, в 1879 г. в ответ на террор народо-

вольцев были учреждены должности временных генерал-губернаторов с чрезвычайными полномочиями в Петербурге, Харькове и Одессе.

Губернатор управлял губернией через посредство губернского прав­ления и состоявшие при нем различные «присутствия» (по делам крестьян­ского управления, по делам воинской повинности и т. д.). Большую роль в местном управлении играли дворянские общества и церковное управление. Первыми лицами в губернии были губернатор, губернский предводитель дворянства и архиерей (глава епархии).

Некоторыми особенностями отличалось управление национальными окраинами. Наиболее своеобразным, как уже говорилось, было управление Финляндией. Здесь сохранялись законодательный орган (сейм), местная национальная администрация, полиция, таможенная служба, даже граница между Россией и Финляндией. Но российский император являлся одно­временно великим князем финляндским, а его представитель - генерал-губернатор возглавлял исполнительную власть и командовал войсками. В российском центральном аппарате ближайшим советником императора по вопросам управления Финляндией был министр-статс-секретарь по де­лам Великого княжества Финляндского. В 1863 г. после почти полувеково­го перерыва царь Александр II созвал заседание сейма, на котором была подтверждена автономия Финляндии.

Особым правовым статусом отличались казачьи области. Их во 2-й половине XIX в. было 11 (Донское, Кубанское, Терское, Астрахан­ское, Уральское, Оренбургское, Семиреченское, Сибирское, Забайкаль­ское, Амурское и Уссурийское).

Все казачьи области находились в ведении Главного управления казачьих войск. Его шефом по традиции (с 1827 г.) числился наследник российского престола. Во главе каждого казачьего войска стоял наказ­ной (т. е. назначенный правительством) атаман и при нем - войсковой штаб, управлявший областью через назначенных им атаманов отделов или окружных атаманов (в Донском и Амурском войсках). В станицах и хуторах атаманы избирались станичным или хуторским казачьим кругом.

С 18 лет казаки обязаны были нести военную службу в течение 20 лет, из которых четыре года - в строю, а остальное время в. запасе с пе­риодическими лагерными сборами. На службу они являлись со своим ко­нем, обмундированием, снаряжением и холодным оружием. Но тяготы ка­зачьей службы компенсировались и особыми привилегиями, и прежде все­го в землепользовании, что обеспечивало особую надежность и предан­ность казаков власти. По Положению о поземельном устройстве казачества от 19 апреля 1869 г. земля закреплялась за казачьим войском и ею распоряжалось казачье начальство. Практически земля закреплялась за казачьи­ми общинами - станицами и хуторами. Каждый казак получал из общин­ной земли пай, в среднем 30 десятин. Остальная земля составляла войско­вой запас, из которого выделялись паи новым казакам. В 70-80-е гг. в ка­зачьих станицах появляются и крестьяне не казаки («иногородние»): они лишь арендовали землю у казачьих общин и отдельных казаков. Таким об­разом, казаки обладали монопольным правом на землю в казачьих облас­тях. Их обеспеченность землей была значительно выше, чем у крестьян. Они имели и некоторые другие сословные привилегии, в том числе право ношения холодного оружия и казачьей формы.

Своеобразием отличалось местное управление в Прибалтийских губерниях (Эстляндской, Курляндской и Лифляндской). В них наряду с общеимперской администрацией (губернаторами, губернскими управле­ниями и т. д.) сохранялись старые дворянские и городские сословные органы самоуправления и суда, в которых делопроизводство велось на немецком языке. Обучение в школах также шло на немецком языке. Это объяснялось тем, что и после присоединения к России в Прибалтике со­хранилось господствующее положение немецкого дворянства (остзей­ских баронов) и немецкой буржуазии в городах. Их привилегии были официально закреплены в «Аккордных пунктах», подписанных Петром I с представителями прибалтийского немецкого дворянства и городов еще в начале XVIII в. Сохранение этих привилегий вплоть до 80-х гг. XIX в. было обусловлено тесными связями остзейских баронов с правительст­венными верхами Российской империи, и прежде всего с царским двором.

Однако в целом преобладала тенденция к унификации местного управления. В начале 60-х гг. с окончанием Кавказской войны упраздняет­ся должность наместника Кавказа и на территории Закавказья и Северного Кавказа учреждается общероссийская губернская администрация. После подавления польского восстания была упразднена должность наместника царства Польского, а на бывшей польской территории в 1867 г. образован Привислинский край. Территория Литвы и западной части Белоруссии во­шли в Западный край. Оба эти административно-территориальных образо­вания управлялись генерал-губернаторами.

Тенденция к унификации затронула и прибалтийские губернии. В 1888 г. была ограничена власть вотчинной полиции немецких баронов над коренным крестьянским населением. В 1889 г. упразднены средневе­ковые сословные суды немецкого дворянства и сословные городские суды немецкой буржуазии. Одновременно в административных учреждениях, суде и школе немецкий язык был заменен на русский.

В управлении национальными регионами царское правительство ис­кусно использовало существовавшие в них национальные, социальные и религиозные противоречия. Особенно ярко это проявилось при подавлении восстания в Польше в 1863 г. Восстание это в нашей литературе обычно рассматривалось как национально-освободительное. В какой-то мере оно таковым и было. Однако не следует забывать, что программа руководяще­го центра повстанцев, в котором ведущую роль играли крупные паны-помещики, носила националистический и шляхетский характер . Ье основ­ными пунктами были: восстановление Польши в границах 1772 г., т. е. включая Литву, Белоруссию и Правобережную Украину, и сохранение шляхетского (помещичьего) землевладения . По своему социальному со­ставу повстанческие отряды состояли в основном из мелкой шляхты, шля­хетской интеллигенции, учащейся молодежи. Крестьянство занимало пас­сивную позицию. Пока царское правительство делало ставку на военные методы подавления, отряды повстанцев в лесах были неуловимы. Но как только назначенный в Царство Польское помощником наместника фельд­маршала Ф. Ф. Берга по гражданской части видный либеральный деятель Н. А. Милютин добился изменения условий крестьянской реформы, поло­жение радикально изменилось. На территории Литвы, западных губерний Белоруссии и Правобережной Украины, где помещиками были поляки, а крестьянами украинцы, белорусы и литовцы, были существенно увеличе­ны крестьянские земельные наделы, уменьшены выкупные платежи, рас­ширены права крестьян на пользование выпасами, лесами и т. д. На терри­тории собственно Польши крестьяне-поляки получили всю землю, которой они пользовались до реформы, практически без выкупа (выкупные платежи в пользу шляхтичей-помещиков были заменены поземельными налогами в пользу государства). Эти меры привели к политической изоляции повстан­цев. Крестьяне сами их ловили в лесах и отдавали русским властям.

Шляхтой называли польское дворянство.

² Характерно, что руководство повстанцев (особенно из числа крупного дворян­ства) основную ставку делало на военное вмешательство западных держав. Эти надеж­ды были небеспочвепны. Англия, Франция и Австрия попытались интернационализиро­вать конфликт в Польше, чтобы создать дипломатический повод для военного вмеша­тельства. В действительности целью правительств этих стран была вовсе не помощь Польше (хотя им приходилось считаться с общественным мнением своих стран и маски­ровать свои истинные цели), а попытка восстановить действие ограничительных для Рос­сии условий унизительного Парижского мирного договора, заключенного после проиг­ранной Россией Крымской войны, и подорвать ее влияние на европейскую политику.

Однако твердая позиция российского правительства, быстрое подавление поль­ского восстания и отправка двух эскадр военного флота в Атлантический и Тихий океаны охладили пыл британского, а затем и французского и австрийского прави­тельств

 

Во 2-й половине XIX в. существенно расширились границы Российской империи, и в связи с этим произошли определенные изменения в местном управлении.

На Дальнем Востоке Россия, освоив Приамурье и Приморье, прочно вышла к Тихому океану. Процесс этого освоения был непростым. Еще с конца XVII в. колонизаторские устремления России в направлении При­амурья и Приморья натолкнулись на аналогичные устремления Цинской империи (Китай). По Нерчинскому договору (1689 г.) этот регион достался Китаю. Однако китайского населения там не было, а с немногочисленным местным населением - охотниками и рыболовами-удэгейцами - торговали русские купцы. Большая часть территории данного региона вообще не бы­ла исследована и оставалась неизвестной, т. е. фактически была ничья. В 1-й половине и середине XIX в. ряд русских экспедиций обследовали побережье Охотского и Японского морей и основали русские поселения -опорные пункты. По инициативе генерал-губернатора Восточной Сибири Н. Н. Муравьева-Амурского начались переговоры с Китаем, и были заклю­чены Айгунский (1858 г.), Тяньцзиньский (1858 г.) и Пекинский (1860 г.) договоры, по которым Приамурье и Приморье были присоединены к Рос­сии. Вскоре там возникли города Благовещенск, Хабаровск, Владивосток, ставший позднее главной базой Тихоокеанского флота.

Особенность управления данным регионом состояла в том, что гене­рал-губернатор Восточной Сибири был не только полновластным правите­лем и командовал войсками, но и наделялся правом вести дипломатиче­ские переговоры от имени правительства с сопредельными государствами. Его власть фактически распространялась и на Сахалин¹ и Курильские ост­рова, хотя Сахалин с 1853 г. управлялся Российско-американской компа­нией, образованной в конце XVIII в. для управления российскими владе­ниями на американском континенте - на Аляске и в Северной Калифор­нии. Калифорнийские владения были потеряны Россией в 1-й половине XIX в., и к середине века в российском владении осталась лишь Аляска. Однако примерно с 40-х гг. XIX в. усилился поток на Аляску американ­ских колонистов и китобоев, хищнически охотившихся на китов и морско­го зверя в территориальных водах Аляски. Достаточных военных сил и флота для охраны сухопутных и морских границ Аляски из-за отдаленно­сти ее от центра страны и отсутствия коммуникаций у России не было. Опасаясь захвата Аляски главной соперницей России в то время - Англи­ей, российское правительство приняло предложение США о продаже Аля­ски. В 1867 г. Аляска была продана США за 7,2 млн долларов золотом, в связи с чем Российско-американская компания была упразднена, а Сахалин

Российский флаг над Сахалином был поднят еще в 1806 г. и Курильские острова вновь переданы в управление генерал-губернатора Восточной Сибири.

В конце 80-х гг. XIX в. в связи со стабилизацией границ с Китаем и Японией, заселением дальневосточных земель переселенцами из централь­ной России и укреплением власти отпала необходимость сохранения должности генерал-губернатора с чрезвычайными полномочиями. Восточ­но-Сибирское генерал-губернаторство было разделено на две губернии: Иркутскую и Приамурскую с обычной губернской администрацией. Одна­ко для коренных народов Сибири, Приамурья и Сахалина, живших родо-племенным строем, сохранялись их родоплеменные органы социального управления и суда, признавалось действие обычаев.

Вторым направлением, в котором проходило расширение границ Российской империи в 60-80-е гг., было присоединение Средней Азии. К 60-м гг. XIX в. на территории Средней Азии существовали Кокандское и Хивинское ханства и Бухарский эмират - средневековые теократические феодальные государства с сильными пережитками патриархально-родовых отношений и сохранившимся еще рабством. Развитие торгово-хозяйствен-ных связей России и Средней Азии создавало предпосылки и для усиления ее политических позиций в данном регионе. Присоединение Средней Азии к России проходило как добровольно (казахи, киргизы, страдавшие от бес­чинств властей Кокандского ханства), так и путем военного завоевания и сопровождалось острым соперничеством с Англией, тоже стремившейся к завоеванию Средней Азии (через Индию и Афганистан). Оно завершилось к середине 80-х гг. подписанием соглашения о разграничении сфер влия­ния. В 1867 г. было образовано Туркестанское генерал-губернаторство, в состав которого вошли Аму-Дарьинская, Семиреченская, Ферганская, Са­маркандская и Закаспийская области. Казахские земли в основном вошли в созданное в 1882 г. Степное генерал-губернаторство. На вновь присоеди­ненных территориях было введено военно-административное управление, и областями управляли военные губернаторы. Однако в низовых звеньях волостные управители, кишлачные старшины избирались местным населе­нием. Для коренного населения сохранялись суды казиев и беев, судившие по шариату и адату (обычному праву). Но если одна из сторон была недо­вольна решением такого суда, она могла обратиться в русский суд. Несмотря на тяжесть военно-административного управления, присоедине­ние к России имело и положительные стороны: запрещено было рабство и наиболее одиозные формы феодальных повинностей, ограничены земельные права местной феодальной аристократии, земли, которыми пользовались

Теократическое - это государство, в котором монарх одновременно является главой государственной и духовной (религиозной) власти.

дехкане, закреплены были за ними в постоянное потомственное владение. Прежние многочисленные налоги заменены единым 10%-ным поземель­ным налогом. Прекратились бесконечные феодальные войны и набеги, на­рушавшие хозяйство. Наряду с Туркестанским генерал-губернаторством сохранялись (хотя и в урезанном виде) Хивинское ханство и Бухарский эмират, официально находившиеся «под протекторатом» России. Их поли­тику направляли российские резиденты, а бухарский эмир и хивинский хан получили звания генералов русской службы.

§5. Судебная реформа

Старый дореформенный суд особо противоречил потребностям буржуазного развития страны. Он находился в полной зависимости от администрации, которая вмешивалась в решение судебных дел, носил сугубо сословный характер (для каждого сословия были свои судебные органы). Следствие проводилось полицией, гласности судебного процес­са не существовало, равно как и состязательности. В судах царили неописуемая волокита (дела тянулись многие годы), взяточничество и дикий произвол¹. Все это вызывало всеобщее недовольство существо­вавшей судебной системой.

Подготовка судебной реформы началась еще в 1861 г. В ней участво­вал ряд известных юристов (С. И. Зарудный, Д. А. Ровинский и др.), 20 ноября 1864 г. после рассмотрения в Государственном совете царь ут­вердил судебные уставы. Всего было введено в действие четыре акта:

1. Учреждение судебных установлений.

2. Устав уголовного судопроизводства.

3. Устав гражданского судопроизводства.

4. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

Судебная реформа провозгласила: отделение суда от администрации, которое обеспечивалось несменяемостью судей и судебных следователей; создание всесословных судебных органов; равенство всех перед судом; суд присяжных; выборность мировых судей; прокурорский надзор за законно­стью судопроизводства.

Сам порядок судопроизводства был перестроен на основе принципов состязательности, гласности, устности, непосредственности, права обви­няемого на защиту. Введена вместо системы формальных доказательств оценка доказательств по внутреннему судейскому убеждению.

О распространении взяточничества можно судить хотя бы по такому факту: министр юстиции граф В. Н. Панин при совершении рядной записи в пользу своей до­чери для ускорения дел был вынужден передать судьям через одного из чиновников Министерства юстиции взятку в 100 рублей (см.: Ефремова И. И. Министерство юсти­ции Российской империи. 1802-1917 гг. - М., 1988. С. 60).

Судебные уставы предусматривали создание бессословных судебных учреждений двух типов - общих судов и мировых судов.

Мировые суды учреждались для рассмотрения мелких уголовных и гражданских дел. Дела решались мировыми судьями единолично в порядке упрощенного судопроизводства. Мировые судьи, а их было несколько в каждом уезде и городе, избирались уездными земскими собраниями из лиц, имевших высшее или среднее образование, высокий имущественный ценз, который несколько понижался только для отставных офицеров.

Приговор или решение мирового судьи можно было обжаловать в уездный съезд мировых судей (в апелляционном порядке) и, наконец, в кассационном порядке в Сенат.

Система общих судов состояла из окружных судов и судебных палат. Первой инстанцией системы общих судов был окружной суд. Их было уч­реждено 106. Обычно судебный округ совпадал с территорией губернии. Именно в окружном суде рассматривалась основная масса судебных дел как уголовных, так и гражданских.

Уголовные дела, по которым подсудимым грозили наказания, свя­занные с лишением или ограничением гражданских прав, рассматривались с участием присяжных заседателей. Заседание окружного суда с участием присяжных заседателей происходило следующим образом: судебным засе­данием руководил председатель коллегии коронных судей (судебных чи­новников). Он же по окончании судоговорения делал заключение и ставил вопросы перед присяжными. Присяжные, удалившись в совещательную комнату, выносили вердикт - виновен или невиновен подсудимый и если виновен, то заслуживает ли снисхождения. Иными словами, вопрос о ви­новности присяжные решали самостоятельно, независимо от коронных су­дей. Затем коронные судьи уже без участия присяжных определяли меру наказания и выносили приговор. Приговоры суда, вынесенные с участием присяжных заседателей, не подлежали апелляции, а могли быть обжалова­ны лишь в Сенат в кассационном порядке по признаку формального нару­шения процессуального закона.

Имущественный ценз, необходимый для включения в состав при­сяжных, был сравнительно высок. В присяжные допускались и крестьяне, занимавшие должности в крестьянском самоуправлении, - сельские ста­росты, волостные старшины и т. д. Но присяжные не избирались, а назна­чались. Порядок подбора присяжных был такой: специальные комиссии в уездах под председательством уездных предводителей дворянства состав­ляли списки лиц, могущих быть присяжными. Эти списки передавались председателям окружных судов, а те уже составляли списки присяжных: годовые, месячные и на конкретные заседания. Следовательно, решающую роль в подборе присяжных играли предводители дворянства и председате­ли судов, т. е. представители сословия дворян.

Второй инстанцией по всем уголовным и гражданским делам (за ис­ключением уголовных дел, решаемых с участием присяжных) выступали судебные палаты. Их было всего 14, каждая из них направляла деятель­ность 8-10 окружных судов. Вместе с тем судебная палата рассматривала в качестве первой инстанции дела по обвинению в преступлениях государ­ственных, должностных и некоторых иных. Эти дела судебная палата рас­сматривала с участием сословных представителей: губернского и одного из уездных предводителей дворянства, городского головы губернского го­рода и одного из волостных старшин (по жребию). Сословные представи­тели заседали в одной коллегии с коронными судьями (чиновниками), что фактически сводило к нулю роль этих представителей.

Высшей судебной инстанцией оставался Сенат, в котором были кас­сационные департаменты. Кроме того, при Сенате в 1872 г. было учрежде­но Особое присутствие Сената для рассмотрения особо важных политиче­ских дел. Наконец, дела высших должностных лиц и особо важные дела могли рассматриваться в Верховном уголовном суде, состав которого по каждому конкретному делу назначался императором.

Предварительное следствие было изъято из ведения полиции и пере­дано вновь учрежденному институту судебных следователей, действовав­ших под общим надзором прокуратуры, однако не входивших в ее состав, а причисленных к окружным судам и пользовавшихся правом несменяемости. Реорганизовывалась прокуратура. Ее главной задачей стало поддер­жание государственного обвинения в суде, надзор за деятельностью су­дебных следователей, полиции, судов и мест заключения. Особое внима­ние уделялось подбору судебных и прокурорских кадров. Для назначения членом суда, судебным следователем или на прокурорскую должность на­до было иметь высшее юридическое образование, стаж работы в правоох­ранительных органах не менее пяти лет и отличаться «благопристойным поведением». Выпускники юридических факультетов университетов обычно стажировались при судах не менее пяти лет в качестве кандидатов на судебные должности. Одновременно учреждалась адвокатура. Адвока­ты делились на две категории: присяжных поверенных, выступавших за­щитниками в судах всех видов, и частных поверенных, имевших право вы­ступать лишь в мировых судах.

Присяжные поверенные должны были иметь высшее юридическое образование и стаж работы в качестве помощника присяжного поверенно­го не менее пяти лет, после чего обязаны были сдать экзамен на право са­мостоятельного ведения дел.

Судебная реформа была наиболее последовательной буржуазной ре­формой по сравнению с другими. Но и она сохраняла серьезные пережитки феодальных порядков. Отделение суда от администрации было непоследо­вательным: Сенат, высший судебный орган страны, одновременно был и административным учреждением. Местные суды фактически контролиро­вались губернаторами. Принцип несменяемости судей и судебных следо­вателей правительство также обходило. Например, широко практиковалось назначение исполняющих обязанности судебных следователей, которых годами не утверждали в должности, поскольку в этом случае на них не рас­пространялся принцип несменяемости. Бессословные по принципам организации мировые и общие суды фактически почти полностью состоя­ли из дворян, так как высшее образование и необходимый имущественный ценз в те времена имели преимущественно дворяне.

Сохранены были и чисто сословные суды - духовные, которые кроме дел духовенства рассматривали и некоторые дела светских лиц (например, бракоразводные дела), крестьянские волостные суды, разбиравшие мелкие тяжбы между крестьянами.

Со 2-й половины 60-х гг. правительство начинает наступление на но­вые судебные уставы, стремясь ликвидировать принцип несменяемости судей и ограничить компетенцию суда присяжных. В 1866 г. из окружных судов в судебные палаты передаются дела о преступлениях в печати, в 1878 г. - дела о неповиновении властям, оскорблении властей, насильст­венных действиях в отношении должностных лиц. Присяжные отстраня­лись от решения этих категорий дел. Следствие по политическим делам передается жандармским управлениям. Это наступление приводит к тому, что в 1889 г. институт мировых судей на большей части территории стра­ны был упразднен и заменен институтом земских участковых начальников.

§ 5. Военная реформа

Крымская война показала коренные пороки феодальной организации вооруженных сил, оказавшихся неспособными в военном столкновении с буржуазными государствами обеспечить оборону страны. Так, хотя Россия по численности населения превосходила Францию и Англию вместе взя­тые, у России не оказалось обученных резервов и в ходе войны русскую армию некем было пополнять. Это объяснялось тем, что русская армия комплектовалась на основе рекрутского набора из податных сословий (крестьян и мещан). Солдаты служили по 25 лет, т. е. практически пожиз­ненно. Поэтому армия как в мирное, так и в военное время имела фактиче­ски одну и ту же численность. Военнообученного резерва для развертывания армии во время войны и восполнения боевых потерь практически не было.

Офицерский корпус комплектовался из дворян, т. е. назначения на командные должности производились не за заслуги и знания, а по принци­пу сословной принадлежности, по протекции. Отсюда крайне слабая общая и боевая подготовка командного состава, особенно высшего.

Запутанная, хаотическая система военного управления, устаревшее вооружение (как следствие отсталости промышленности), крайне слабая маневренность войск, вынужденных передвигаться к месту боевых дейст­вий пешим порядком, подчас тысячи километров из-за неразвитости сети железных дорог - все это дополняло общую неприглядную картину со­стояния армии.

Необходимость военной реформы была ясна даже самодержавному правительству. Ее подготовка началась с 1862 г., когда военным минист­ром был назначен генерал (в будущем фельдмаршал) Д. А. Милютин, ли­берально настроенный профессор Военной академии. Новый Устав о воин­ской повинности был введен в действие с 1 января 1874 г.

Существо военной реформы заключалось, прежде всего, в изменении системы комплектования армии и флота. Вместо набора рекрутов из числа податных сословий была введена всеобщая бессословная воинская повин­ность. Сроки действительной службы были установлены: в армии 6 лет и 9 лет в запасе; во флоте - 7 лет и 3 года в запасе. Таким образом, новая система комплектования давала возможность создать резерв военнообу-ченных для развертывания вооруженных сил во время войны. Однако этот резерв был сравнительно небольшим из-за слишком длительных сроков действительной службы. Армия не в состоянии была принять всех подле­жавших ежегодному призыву. Поэтому призывники тянули жребий. Тот, кому досталось по жребию, зачислялся на действительную службу, а ос­тальные - в ополчение II разряда, которое практически на службу не при­зывалось. Но армия не только предназначалась царским правительством для обороны страны, но и рассматривалась как вооруженная опора госу­дарственной власти. Для подавления крестьянских бунтов нужен был вы­муштрованный солдат, покорно выполнявший любой приказ офицеров.

В ходе Крымской войны обнаружилась острая нехватка офицерских кадров, особенно младших офицеров. Поэтому важной задачей реформы явилось укрепление и обновление офицерских кадров.

Была создана широкая сеть военных училищ. В мирное время в офи­церы, как правило, производились лица, окончившие военные училища и сдавшие соответствующие государственные экзамены. Лица с высшим образованием призывались на действительную службу на шесть месяцев, а со средним - на 1,5 года, затем держали экзамен на офицерский чин и увольнялись в запас младшими офицерами.

Реформа открыла дорогу в офицерский корпус разночинной интел­лигенции, но только на должности младших офицеров. Генералы и стар­шие офицеры по-прежнему были в основном родовитыми дворянами.

Реорганизован был аппарат военного управления, все отрасли кото­рого стали подчиняться военному министру (а по флоту - морскому мини­стру). Территория страны была разделена на 15 военных округов, во главе которых были поставлены командующие войсками военных округов. Про­ведена была военно-судебная реформа, и отменили телесные наказания. Однако избиение солдат офицерами продолжалось, по-прежнему между привилегированным офицерским составом и бесправной солдатской мас­сой сохранялась пропасть, отделявшая «барина» от «мужика». Важной составной частью военной реформы явилось перевооружение армии современным по тем временам оружием и строительство парового броне­носного флота. Введены были новые военные уставы, и перестроено обу­чение войск.

§6. Реформа полиции и тюремной системы

Отмена крепостного права, революционная ситуация в стране выну­дили правительство постепенно реформировать полицейский аппарат. По­скольку прежде крестьяне находились под властью помещиков, то необхо­димости в большом полицейском аппарате в уездах не было. Поэтому сильный полицейский аппарат был только в городах, в уездах имелись лишь капитан-исправник, несколько заседателей нижнего земского суда и два-три становых пристава в каждом уезде и десяток стражников. После крестьянской реформы положение изменилось, отсюда у правительства возникла потребность в значительном увеличении численности местной полиции. С целью усиления полиции были проведены следующие меры:

1. В 1862 г. уездная и городская полиция уездных городов объеди­нена и в каждом уезде создано единое полицейское управление во главе с исправником, который стал назначаться правительством вместо избрания его дворянским собранием.

2. Расширен низовой аппарат полиции: в 1878 г. учреждены должно­сти участковых урядников и полицейский резерв в уездах - отряды сель­ской стражи. В каждом уезде было до 30-40 урядников. Кроме того, нужно учитывать, что полиции обязаны были оказывать помощь в сельской мест­ности представители крестьянского самоуправления (волостные старши­ны, сельские старосты, десятские и т. д.), в городах - дворники.

3. Изменились принципы комплектования полиции. Если до военной реформы, когда нижние чины в армии служили 25 лет, она комплектова­лась солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодными для службы в полевых войсках, то после военной реформы 1874 г. был введен принцип вольного найма по контракту, значительно увеличено жалованье, введены пенсии и иные льготы служащим полиции.

4. Полиция была освобождена от несвойственных ей функций: хо­зяйственные дела (после земской и городской реформ) перешли к органам местного самоуправления; предварительное следствие (после судебной реформы) передано судебным следователям.

5. В крупных городах вместо прежних управ благочиния созданы полицейские управления во главе с полицмейстерами, а в столицах (Пе­тербурге и Москве) - обер-полицмейстерами (или градоначальниками). Города делились на части (районы) во главе с частными приставами, а те, в свою очередь, - на участки и околотки с участковыми и околоточными надзирателями.

Увеличивался аппарат и политической полиции. В 1867 г. было при­нято новое Положение о корпусе жандармов, по которому вместо жан­дармских округов, включавших в свой состав по нескольку губерний, были созданы жандармские управления в каждой губернии, а в шести губерниях Северо-Западного края и Царстве Польском создавались также и уездные жандармские управления. В отдаленных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединяли деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа. В крупнейших городах и морских портах были расквартированы жандармские дивизионы и команды. В свя­зи с массовым строительством железных дорог для их охраны учреждались железнодорожные жандармские управления. Однако в целом численность корпуса жандармов была сравнительно невелика: она не превышала 6 тыс. человек.

Начальники губернских жандармских управлений получили звания инспекторов губернской полиции. Таким образом, общая полиция с ее раз­ветвленным аппаратом ставилась под контроль жандармов.

Непосредственным поводом, подтолкнувшим правительство к про­ведению реформы жандармского аппарата в 1867 г., явилось покушение 4 апреля 1866 г. Д. Каракозова на императора Александра II.

Но действительные причины реформы были гораздо глубже. Дело в том, что когда в середине 20-х гг. XIX в. создавался корпус жандармов, ре­волюционное движение было по преимуществу движением дворянских ре­волюционеров. Их численность была сравнительно невелика, подавляющее большинство составляли офицеры. Поэтому и жандармерия в то время была немногочисленна', имела чисто военную организацию и наце­ливалась главным образом на наблюдение за офицерским корпусом и сто­личным дворянством. Иное положение сложилось в 60-70-е гг. XIX в. Главной фигурой в революционном движении стал революционер-разночинец. Это привело к переориентации жандармерии на наблюдение за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества. Отсюда необходимость в создании разветвленной сети территориальных (губерн­ских) жандармских органов.

В 1880 г. завершилось создание единой системы полицейских органов в стране. Политическая полиция (жандармерия) подчинялась III отделению царской канцелярии, общая же полиция находилась в веде­нии Министерства внутренних дел, а практически подчинялась на местах губернаторам.

После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г., организованного С. Халтуриным, учреждается чрезвычайная Верховная распорядительная комиссия, начальник которой, граф М. Т. Лорис-Меликов, наделялся, по существу, диктаторскими полномочиями. К августу 1880 г. комиссия, вы­полнив свои первоначальные задачи, упраздняется. Однако опыт объеди­нения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации Министерства внутрен­них дел, проведенной 6 августа 1880 г.

В ведении Министерства внутренних дел были объединены полити­ческая и общая полиция. Непосредственно всеми видами полиции стал управлять Департамент полиции. III отделение упразднялось, а общее ру­ководство корпусом жандармов было возложено на министра внутренних дел, получившего одновременно звание шефа жандармов. Командиром корпуса стал товарищ (заместитель) министра внутренних дел - заведую­щий государственной полицией, он же курировал и департамент полиции.

14 августа 1881 г. издано Положение о мерах к охранению государ­ственного порядка и общественного спокойствия, которым предусматри­валась возможность объявления состояния чрезвычайной и усиленной ох­раны как в империи в целом, так и в отдельных ее частях, что вело к значи­тельному расширению прав полиции. В соответствии с этим Положением был создан орган внесудебной репрессии - Особое совещание при Мини­стерстве внутренних дел, которое получило право ссылки в администра­тивном порядке в отдаленные районы империи сроком до пяти лет.

' Достаточно сказать, что III отделение царской канцелярии (главный орган поли­тического сыска) в начале 30-х гг. насчитывало лишь около 40 штатных сотрудников. Даже к концу его существования (1880 г.) штат 111 отделения не превышал 120 человек

Корпус жандармов хотя и был реорганизован (созданы территори­альные органы - губернские управления), однако сохранил свою воен­ную организацию. Жандармы по-прежнему были недостаточно приспо­соблены к ведению политического сыска в среде разночинной интелли­генции . Жандармы использовались главным образом для проведения арестов, дознаний и ведения следствия по делам о государственных пре­ступлениях. Учитывая эти обстоятельства, в 1880 г. в Петербурге при градоначальнике и в Москве при обер-полицмейстере были учреждены специализированные органы политического сыска - отделения по охра­не государственного порядка и общественной безопасности, сокращенно их стали называть охранными отделениями. Они имели своей задачей борьбу с подпольными революционными организациями при помощи секретной агентуры. Деятельность этих отделений выходила далеко за рамки столичных губерний. Так, созданный при Московском охранном отделении «летучий отряд филеров» преследовал революционеров на большей части территории империи.

Бурное развитие капитализма, резкое увеличение численности го­родского населения способствовали росту уголовной преступности. Это вынудило царизм предпринять определенные организационные меры. В частности, еще в 1866 г. при Петербургском градоначальнике было создано сыскное отделение как специализированный орган уголовного розыска.

Одновременно с реформированием полиции была проведена и тюремная реформа. До реформы в России отсутствовало централизованное управление местами заключения. Строго соблюдался принцип сословно­сти в режиме отбывания наказания. Для каждого сословия существовали свои особые места лишения свободы, принадлежащие различным ведом­ствам. Суть реформы состояла в создании единой общегосударственной тюремной системы. Для руководства ею в 1879 г. было образовано Глав­ное тюремное управление первоначально в составе Министерства внут­ренних дел, а с 1895 г. - в составе Министерства юстиции. Различные смирительные и рабочие дома, арестантские роты, долговые тюрьмы и т. д. были ликвидированы. Вместо сословных тюремных учреждений были созданы тюрьмы трех основных типов: 1) крупные тюрьмы (так на­зываемые «централы»), такие как Александровский централ около Иркут­ска и др., подчиненные непосредственно Главному тюремному управле нию; ему же были переданы Петропавловская и Шлиссельбургская крепо­сти, ранее бывшие в ведении III отделения; 2) тюрьмы общего типа, под­чиненные губернским тюремным инспекциям; 3) каторжные тюрьмы. Практиковалось также заселение отбывшими свой срок каторжниками от­даленных местностей (Сахалина, Якутии и т. д).

В 1863 г. отменено клеймение каторжников, в 1895 г. запрещено наказание женщин-заключенных розгами. Раздельно содержались поли­тические и уголовные заключенные. Однако пережитки сословного под­хода к заключенным все же сохранились. Устав о содержащихся под стражей 1890 г. устанавливал раздельное содержание лиц высших и низших сословий, разрешая использовать на работах лишь крестьян и мещан.

§ 7. Финансовая реформа

Существенную роль в приспособлении российского государствен­ного аппарата к условиям буржуазного развития сыграла финансовая ре­форма. Ее существо сводилось к трем основным элементам. Первый -упорядочение государственных финансов. Дело в том, что до реформы каждое ведомство имело свой бюджет и свою кассу. Такой порядок не обеспечивал аккумуляцию средств в руках центральной власти, серьезно затруднял учет расходов и доходов. Контроль за расходованием средств практически отсутствовал, что способствовало казнокрадству и бесхозяй­ственности. Ликвидация финансовой самостоятельности министерств и ведомств и введение единого общегосударственного бюджета и еди­ной общегосударственной кассы укрепляло твердый порядок в расходо­вании средств. Важное значение имело установление гласности бюд­жета. С I862 г. роспись государственных доходов и расходов стала публиковаться в печати. Все денежные средства государства теперь кон­центрировались на счетах Государственного казначейства в Государст­венном банке, учрежденном в 1860 г. В 1864 г. был реорганизован госу­дарственный контроль, который стал проверять целесообразность рас­ходов ведомств и ревизовать состояние финансов. С 1866 г. отчеты го­сударственного контроля об исполнении бюджета стали публиковаться для всеобщего сведения.

Второй элемент реформы - отмена государственной кредитной монополии, что привело к созданию широкой сети коммерческих банков. Учреждение помимо Госбанка, Крестьянского и Дворянского банков также сети коммерческих банков отвечало потребностям капиталистического развития

 

Генсрал Спиридович, бывший начальником Киевского жандармского управления, а затем начальником личной охраны царя, в своих мемуарах описывал, как жандармские унтер-офицеры вели наружное наблюдение (т. е. ищи по следу подозреваемого), надев гражданское пальто поверх формы, со шпорами на сапогах и с саблей под пальто

 

Третий элемент реформы - изменение налоговой системы. Одним из главных источников доходов был «питейный сбор» (до 40% доходной час­ти бюджета). Государство обычно продавало с аукциона право продажи водки откупщикам, которые сразу вносили всю сумму в бюджет, а потом торговали водкой по монопольной цене в свою пользу и наживали огром­ные деньги. Винные откупа вызывали наибольшую ненависть народа. С 1863 г. винные откупа были упразднены и введена свободная торговля водкой с уплатой акцизного сбора в казну. В дальнейшем (в конце XIX в.) вновь была введена государственная монополия на водку, но с продажей ее в казенных лавках (без откупов). Упразднен был также архаичный соляной налог. Подушная подать, которая взималась с мужских ревизских душ -крестьян и мещан (духовенство и дворянство были от нее освобождены), также была упразднена и заменена поземельным налогом для крестьян и землевладельцев и промысловым сбором для промышленников. Таким об­разом, налоговая система также стала всесословной. Но основной доход все же давали не прямые, а косвенные налоги, которые ложились всей сво­ей тяжестью на народные низы. Немалые средства извлекало государство и в виде натуральных повинностей (дорожной, гужевой и т. д.), распростра­нявшихся также на крестьян.

Основные статьи расходов по государственному бюджету составляли затраты на содержание вооруженных сил (свыше 35% бюджета), государ­ственного аппарата, в том числе полиции, царского двора, уплату процен­тов по государственным долгам'. Характерно, что расходы по Министер­ству просвещения в 1866 г. составляли всего лишь 1,6% госбюджета.

§ 8. Реформы системы образования и цензуры

В общем ряду реформ 60-80-х гг. существенное место занимали школьные и университетские реформы, а также реформа цензуры. Разви­тие капитализма требовало отмены сословных ограничений для разночин­ной интеллигенции, наиболее зажиточной части крестьян и квалифициро­ванных рабочих. Развивавшаяся промышленность нуждалась в массовой квалифицированной рабочей силе, что требовало решительного расшире­ния начального образования. Все это и обусловило реформы системы про­свещения. В 1863 г. был утвержден новый университетский устав, кото­рый ввел автономию университетов. Ректоры стали избираться советами

Государственные долги были следствием непомерных расходов на войны (рус­ско-турецкая война 1877-1878 гг. обошлась более чем в миллиард рублей), перевоору­жение армии, строительство броненосного флота, освоение Дальнего Востока, завоева­ние Средней Азии, массовое железнодорожное строительство, выкупную операцию.

университетов, а деканы - советами факультетов. Советы избирали на должности (по конкурсу) профессоров и преподавателей. Однако министру народного просвещения принадлежало право утверждения в должности избранных советами лиц, а попечитель учебного округа осуществлял кон­троль за деятельностью университетов и имел право отменять решения их советов. В 1869 г. были открыты высшие женские курсы университетского типа в Петербурге (высшие Бестужевские курсы), а затем в Москве, Киеве и Казани. Начали работать врачебные женские курсы. В 1864 г. был ут­вержден новый Устав гимназий и прогимназий (дававших неполное сред­нее образование), вводивший в средней школе всесословный принцип обу­чения, открыты были и женские гимназии. В том же 1864 г. утверждено Положение о начальных народных училищах. Народные училища откры­вались как Министерством просвещения, так и земствами и частными ли­цами, однако под контролем государственных чиновников, для чего в каж­дой губернии учреждались должности директора и инспекторов народных училищ. Программы обучения утверждались Министерством и контроли­ровались уездными и губернскими училищными советами.

Либерализация идеологического контроля в системе образования была дополнена некоторой либерализацией цензуры. Новые Временные правила о цензуре, принятые 6 апреля 1865 г., отменяли предваритель­ную цензуру на книги объемом более 10 печатных листов, хотя для мас­совой литературы (книг, брошюр менее 10 листов) предварительная цен­зура сохранялась. Периодическая печать (газеты, журналы) с разрешения министра внутренних дел освобождалась от предварительной цензуры, но за опубликование чего-либо преступного с точки зрения правительства авторы и издатели могли быть привлечены к судебной ответственности, а при обнаружении «вредного направления» подлежали административ­ной ответственности (предостережению, штрафу). Половинчатый харак­тер цензурной реформы усугублялся тем, что цензура с 1863 г. была передана из Министерства народного просвещения в Министерство внутренних дел, в составе которого было создано Главное управление по делам печати.

§9. Церковь в системе государственного управления

Начиная с церковной реформы Петра I, упразднившего патриарше­ство и всецело подчинившего церковь государству, она превратилась в од­ну из отраслей государственного управления. Наряду с системой образова­ния и цензурой она стала мощным орудием нравственного воспитания на­селения империи и идеологического контроля. Указанные функции осуществлялись при посредстве разветвленного аппарата церковного управле­ния. Непосредственно церковными делами управлял Святейший прави­тельствующий синод. Его членов - церковных иерархов и обер-прокурора, фактически возглавлявшего Синод, - назначал император'. Синод пред­ставлял собой орган отраслевого государственного управления, своего ро­да министерство по делам Русской православной церкви². Вся территория империи делилась на церковные округа - епархии, как правило совпадав­шие с губерниями, которыми управляли архиереи (епископы). Низшей ад­министративно-церковной единицей был церковный приход с приходским священником (попом) и штатом его помощников (дьяконов и церковных служителей). Приходской священник являлся нравственным наставником и воспитателем прихожан, моральным арбитром в их взаимоотношениях, а также семейных делах.

Но роль церкви не ограничивалась отправлением религиозного куль­та и наставничеством. В Основных законах, утвержденных еще Павлом 1, говорилось, что «христианская православная вера есть первенствующая и господствующая», а «император, яко христианский государь, есть верхов­ный защитник и хранитель догматов господствующей веры и блюститель правоверия и всякого в церкви святого благочиния...».

Положение государственной религии предопределяло и возложение на церковь ряда государственных функций, а также финансирование ее из государственного бюджета. При поступлении на государственную службу (как военную, так и гражданскую) обязательна была религиозная присяга. В вооруженных силах существовали своеобразные политорганы - полко­вые и корабельные священники. На церковь возлагалось ведение актов гражданского состояния, брак был религиозным и заключался и регистри­ровался в церкви. Дела семейные (конфликты между супругами, родите­лями и детьми, дела о расторжении брака) рассматривались в церковных судах (епархиальных консисториях) по церковному (каноническому) пра­ву. Преступления против веры стояли на первом месте в Уложении о нака­заниях уголовных и исправительных и рассматривались как тяжкие госу­дарственные преступления.

Во всех учебных заведениях - от начальных народных училищ до университетов - обязательным было преподавание Закона Божия. Архие­реи председательствовали в губернских училищных советах и входили в состав попечительских советов учебных округов, осуществлявших надзор за университетским образованием. Кроме того, церковь содержала свои начальные церковно-приходские школы для низших слоев народа, и ас­сигнования на них из государственного бюджета в несколько раз превы­шали ассигнования на народные училища Министерства просвещения. Таким образом, церковь играла важнейшую роль в руководстве системой просвещения. Поэтому неудивительно, что обер-прокурор Синода граф Д. А. Толстой длительное время совмещал обязанности, занимая также пост министра народного просвещения.