Финансовый контроль в странах Древнего мира
Исторически появление денег совпадает с зарождением государственности в странах средиземноморья (Египет, Древний Рим, Древняя Греция и др.) и востока (Вавилон, Китай и др.). Дошедшие до нас письменные источники упоминают об возникновении финансового контроля в этих странах.
На самых ранних этапах развития финансового контроля его очень трудно выделить из других государственных функций: законотворчества, управления, общего контроля, учета и др. Поэтому трудно разграничить действия правителей и должностных лиц ранних государств в этих сопредельных областях. Положения о финансовом контроле «вкраплены» в тексты документов по общественному устройству, управлению, учету и т.д.
К основным характеристикам финансового контроля на этом историческом этапе можно отнести:
1) выполнение контрольных функций высшими должностными лицами государства или отдельными чиновниками; переход к формированию специального государственного органа финансового контроля:
2) отсутствия четкого разделения между учетными и контрольными функциями;
3) зарождение методологии контроля: введении практики инвентаризации, контроля учетных данных, и т.д.
Исследователи дошедших на наших дней древних источников полагают, что в Древнем Египте около 2600 г. до н. э. существовали чиновники, которые совмещали функции учета, управления и контроля[2]. Почти любой факт хозяйственной деятельности оформлялся на папирусе тремя писцами: один отмечал число ценностей, разрешенных к отпуску, другой проставлял фактический отпуск, третий сравнивал и делал отметки о найденных отклонениях.
Государственный финансовый контроль в Древнем Египте осуществлялся через финансовое управление и специальных чиновников. Во главе финансового управления стоял казначей, «заведующий тем, что дает небо, что производит земля и что приносит Нил, а также заведующий тем, что есть и чего нет»[3]. (В последнем случае – контролировать то, «чего нет» – означает полномочия по выявлению недостачи ценностей или неучтенных излишков).
В Вавилоне по кодексу царя Хаммурапи (1792 –1750 гг. до н.э.) купцам впервые предписывалось ведение самостоятельного учета, а храмам - государственного счетоводства: сделка по передаче денег без расписки считалась ничтожной и не учитывалась при инвентаризации кассы.
Государственная система учета династии Чжоу (1122–256 гг. до н.э.) в Китае включала тщательно разработанный бюджет и проверку всех правительственных департаментов.
Структура управления древнегреческого Афинского государства включала следующие группы чиновников:
а) «полеты» ведали отдачей в аренду и на откуп государственных имуществ, устраивали торги, распродавали конфискованное имущество;
б) «логисты» и «эвфины» принимали финансовые отчеты от должностных лиц и возбуждали уголовные дела в случае открытия злоупотребления финансами.
По окончании срока полномочий должностные лица Афин обязаны были отчитаться перед особыми коллегиями эвфинов и логистов. До тех пор, пока отчет не утверждали, бывшее должностное лицо не имело права занимать новую должность, не могло распорядиться своим имуществом, не имел права выезжать за пределы Аттики и не могло рассчитывать на получение награды.
В государственном хозяйстве Афин регистрировались не только факты поступления и выдачи денег, здесь встречались и зачетные платежи, и переводы платежей в другие кассы. Хранение денег было своеобразным. На каждый вид расходов открывался отдельный кувшин, которому присваивался буквенный индекс. На конкретные расходы можно было брать деньги только из строго определенного кувшина. И, наконец, любопытная деталь: ключ от кассы находился у одного чиновника, а ключ от помещения, где хранилась документация, - у другого чиновника, причем запрещалось обмениваться этими ключами.
Интересен подход в то время к материальной ответственности. Греки рассматривали воровство (кражу) только как материальный вред. Они создавали такие условия, что государству были выгодны недостатки у материально-ответственных лиц. Однако важно, чтобы у растратчика было что брать в возмещение убытков, поэтому на должности с материальной ответственностью назначались только богатые люди, способные внести крупный залог или пользующиеся поддержкой влиятельных поручителей.
В Риме в значительной степени развивался бюджетный учет в масштабе всего государства[4], для которого был характерен развитый бюрократизм, который имел и положительные последствия. Например, в Риме появилось положение о непреложности документирования всех фактов хозяйственной жизни, и там, где операции не оформляли документально, составляли оправдательные записки.
В отдельных провинциях велась книга Brevanium, где отражались как сметные ассигнования, так и их исполнение. В дальнейшем в литературе этот регистр получил название книги Императорских счетов, которую можно рассматривать, как первый баланс государственного хозяйства.
В Римской республике государственные финансы находились под контролем Сената, а государственный бюджет проверялся штатом специальных чиновников под наблюдением казначея.
История государственного финансового контроля России по сравнению с мировым опытом финансового контроля носит преимущественно «догоняющий» характер, что связано с более поздним возникновением государственности на Руси по сравнению со странами Древнего мира. В славянских племенах 6-8 веков право распределения ресурсов и контроль за таким распределением принадлежало народному собранию (вече). В период централизации Руси в первом своде законов Русской Правде (11 в.)[5] уже закреплялось право высшего должностного лица – князя - на денежный контроль. Широко известны княжеские походы за сбором дани - «полюдье», а также меры, применяемые в то время к «злостным неплательщикам». Созданный Владимиром Мономахом Устав (12 в.) дополнил Русскую Правду и придал финансовому контролю более строгий и упорядоченный характер.