Тема: «ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРИНЦИПОВ РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРИРОДЫ».
ЛЕКЦИЯ
Экологическое право – это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы.
Принципы экологического права можно разделить на общие и отраслевые. Общие принципы:
- развитие экологических отношений на основе принципа народовластия в
соответствии со ст. 3 Конституции РФ;
- демократизация – обязанность всех субъектов, участвующих в
экологопользовании (госорганов, органов местного самоуправления,
общественных организаций, организаций и граждан), в соответствии со ст.
58 Конституции РФ сохранять природу и окружающую среду;
- гуманизм – необходимость осуществления экологопользования в
интересах сохранения жизни и здоровья всего населения;
- законность – точное соблюдение правил и предписаний, изложенных в
экологическом законодательстве, всеми экологопользователями.
Отраслевые принципы изложены в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (№7-Ф3):
- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и
социальных интересов человека, общества и государства;
- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных
ресурсов как необходимое условие обеспечения благоприятной
окружающей среды и экологической безопасности;
- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
независимость контроля в области охраны окружающей среды;
- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии
решения об осуществлении хозяйственной деятельности;
- ответственность за нарушение законодательства в области охраны
окружающей среды.
Источниками экологического права являются следующие правовые документы: 1) Конституция РФ; 2) законы и кодексы в области охраны природы; 3) Указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты; 4) нормативные акты министерств и ведомств; 5) нормативные решения органов местного самоуправления.
1. Конституционные основы охраны окружающей природной среды закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г.
Экологическое право опирается в первую очередь на нормы Конституции РФ. В ст. 9 Конституции РФ указано, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Положения ст. 36 Конституции РФ указывает на то, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
Граждане РФ обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ). В ведении РФ находится установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития РФ, определение статуса и защиты территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.
В соответствии с нормами ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Базовым нормативным документом в этой области является Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (ФЗ-№7).
2. Законы и кодексы в области охраны окружающей природной среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и др.
Систему экологического законодательства возглавляет Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (ранее действовал Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» от 1991 г.)
В этом главном природоохранном законе отражены следующие вопросы:
- право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду;
- экономический механизм охраны окружающей природной среды;
- нормирование качества окружающей природной среды;
- государственная экологическая экспертиза;
- экологические требования при выполнении производственной или иной
деятельности;
- особо охраняемые природные территории и объекты (заповедники, редкие
растения и животные, национальные парки и др.);
- экологический контроль;
- ответственность за экологические правонарушения;
- международное сотрудничество.
В отличие от Закона РСФСР (1960 г.) Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» формулирует экологические требования не к природным ресурсным объекта (земля, недра, воды т.д.), а непосредственно к предприятиям, организациям и гражданам, обязывая их принимать эффективные меры по охране природы, рациональному воспроизводству и использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности человека.
Земельный кодекс РСФСР (1991г.) регламентирует охрану земель и защиту окружающей природной среды от возможного вредного воздействия при использовании земли. Основные правовые функции охраны земель: сохранение и повышение плодородия почв, а также сохранение фонда сельскохозяйственных земель. Экологическими нарушениями считаются порча, загрязнение, засорение и истощение земель.
Водный кодекс Российской Федерации (1995 г.) регулирует правовые отношения в области использования и охраны водных объектов, определяет порядок приобретения и прекращения прав пользователя водных объектов, устанавливает ответственность за нарушение водного законодательства.
Правовые основы охраны атмосферного воздуха отражены в законе РФ «Об охране окружающей природной среды», а также в законе «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.).
Важнейшими общими мероприятиями охраны воздушного бассейна являются установление нормативов предельно допустимых вредных воздействий (ПДК, ПДВ) и платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ.
Закон Российской Федерации «О радиационной безопасности населения» (1995 г.) провозглашает принцип приоритета здоровья человека и окружающей природной среды при практическом использовании и эксплуатации объектов ионизирующих излучений. Правовая защита людей, вовлеченных в сферу использования ядерных и радиационных установок, радиоактивных веществ и др., гарантируется Законом.
В случае радиационной аварии Закон гарантирует возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, Законом устанавливается также компенсация за повышенный риск, связанный с проживанием вблизи ядерных и радиационных установок, в виде улучшения социально-бытовых условий населения и др.
Закон Российской Федерации « О недрах» (1992 г.) устанавливает правовые отношения при изучении, использовании и охране недр. К числу эколого-правовых нарушений, затрагивающих недра как часть природной среды, Закон в первую очередь относит их загрязнение.
Лесной кодекс Российской Федерации (1997 г.) закрепляет требования, предъявляемые к ведению лесного хозяйства, которые направлены на использование леса как природного ресурса, воспроизводство лесов, охрану и защиту лесов и т.д.
Закон Российской Федерации «О животном мире» (1995 г.) содержит эколого-правовые и административные нормы с учетом новых экономических отношений. Согласно закону к эколого-правовым нарушениям отнесены: незаконный лов рыбы, уничтожение редких и исчезающих животных и др.
Закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» (1998 г.) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.
Важнейшие экологические требования были отражены также в Законе РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (1991 г.) и в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья (1993 г.).
3.Указы и распоряжения Президентазатрагивают широкий круг экологических вопросов. Примером может служить Указ от 16 декабря 1993 г. о федеральных природных ресурсах или Указ от 1 апреля 1996 г. о концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.
4. Нормативные акты природоохранительных министерств и ведомств издаются по самым разнообразным вопросам рационального использования и охраны окружающей природной среды, в виде постановлений, инструкций, приказов и т.д., которые считаются обязательными для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц.
5. Нормативные решения местных административных органов (мэрий, исполкомов, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты в области охраны окружающей природной среды.
Государственные органы охраны окружающей природной среды – это Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды( Росгидромет), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), Госатомнадзор России, Госгортехнадзор, МВД России.
Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) – центральный орган федеральной исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Госкомэкологии России имеет соответствующие подразделения в республиках, краях, областях, во многих городах и районах. Комитет направляет и координирует всю природоохранную деятельность в стране, осуществляет контрольно-инспекционную деятельность в стране, выполняет информационную и воспитательную функции, руководит заповедным фондом, развивает международное экологическое сотрудничество.
Важнейшими функциями республиканских, областных, городских и других комитетов по охране окружающей среды являются:
- проведение государственной экологической экспертизы;
- выдача разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ;
- выдача разрешений на захоронение токсичных отходов;
- определение нормативов, лимитов и условий природопользования;
-координация деятельности экологических служб, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и подчиненности.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды( Росгидромет) осуществляет экологический контроль за состоянием окружающей природной среды, прежде всего атмосферного воздуха и поверхностных вод.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) занимается ликвидацией последствий экологических катастроф, вызванных стихийными бедствиями и производственными авариями.
Госатомнадзор России занимается вопросами, связанными с производством и использованием атомной энергии.
МВД России осуществляет охрану атмосферного воздуха от загрязнения транспортом (санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).
Общие положения экологического законодательства России конкретизируются в государственных стандартах (ГОСТ).
Генеральным стандартом для природоохранной деятельности является ГОСТ 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов», введенный в действие в 1977 г.
Система стандартов в области охраны природы (ССОП) имеет следующие подсистемы (группы): 0 – основные положения; 1 - гидросфера; 2 – атмосфера; 3 – почва; 4 – земли; 5 – флора; 6 – фауна; 7 – недра.
По направлениям действия государственные стандарты системы охраны природы подразделяются на следующие виды: 1- термины, классификации, определения; 2 – нормы и методы измерений выбросов и сбросов, интенсивность использования природных ресурсов; 3 – правила охраны природы и рационального использования природных ресурсов; 4 – методы определения параметров состояния природных объектов и интенсивности хозяйственного воздействия; 5,6 – требования к средствам контроля и защиты окружающей среды; 7 – прочие стандарты.
В полное обозначение стандарта СООП входят индекс (ГОСТ), номер системы (17), номер стандарта и год издания.
В соответствии с ГОСТ 17.0.0.04-90 каждое предприятие в обязательном порядке разрабатывает экологический паспорт. Цель паспортизации – прогноз экологической ситуации как на самом предприятии, так и вокруг него, а также контроль за выполнением природоохранных мероприятий.
В экологический паспорт включаются фактические данные об использовании предприятием природных ресурсов и о воздействии его производства на окружающую природную среду. Отдельно в виде справки с указанием времени, объемов и составов в экологическом паспорте должны быть приведены данные о залповых и аварийных выбросах (сливах) загрязняющих веществ.
Все виды экологических паспортов разрабатываются предприятием и утверждаются его руководителем по согласованию с территориальным органом Госкомэкологии России, где он регистрируется. При отсутствии экологического паспорта предприятие лишается прав на природопользование и хозяйственную деятельность, либо подвергается крупному штрафу.
Правовой механизм управления природопользованием и охраной окружающей природной среды включает в себя и такую важную форму предупредительного экологического контроля как экспертизу. Различают государственную, общественную и иные виды экологических экспертиз.
Под государственной экологической экспертизой понимают предварительную проверку представленных материалов специальной комиссией, назначаемой Госкомэкологии России. Задача экспертной комиссии – оценить соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности.
Объектами государственной экологической экспертизы являются любые проектные и предпроектные документы, новая техника и технология, продукция, сырье и материалы, вещества, а также проекты стандартов и нормативов.
Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995 г.) установлены следующие принципы государственной экологической экспертизы: обязательность ее проведения, научная обоснованность выводов, независимость и вневедомственность, широкая гласность, привлечение общественности, а главное, презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
Государственная экологическая экспертиза, как правило, предшествует принятию хозяйственного решения. Это позволяет еще на стадии планирования и проектирования выявить допущенные ошибки, оценить их последствия и дать рекомендации по их устранению. Финансирование работ по всем проектам и программам возможно только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Виды экспертиз – общественная, научная и др. - проводятся обычно на добровольной основе и носят рекомендательный или информационный характер.
Правовой основой экологической экспертизы служит Федеральный закон «Об экологической экспертизе», а также постановления, указы и другие природоохранные акты. Нормативной базой являются стандарты, нормы, правила и т.д., обобщенные в специальных справочниках для экспертов.
Более глубоким и объемным вариантом проведения экологической экспертизы в последние годы служит оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), в которой учитывается уже и трансграничный перенос загрязняющих веществ, информации, энергии и др.
В последние годы в России приоритеты в природоохранной политике, основанные на учете ПДК, ПДС, ПДВ и других норм и нормативных воздействий на природу, пересматриваются. Причина - невысокая эффективность нормативного подхода. В связи с этим, в основу государственной экологической политики в условиях прогрессирующего загрязнения окружающей среды вводится понятие экологического риска.
Экологический риск – это оценка на всех уровнях – от точечного до глобального – вероятности появления негативных изменений в окружающей среде, вызванных антропогенным или иным воздействием. Под экологическим риском понимают также вероятностную меру опасности причинения вреда природной среде в виде возможных потерь за определенное время.
Вред природной среде при различных антропогенных и стихийных воздействиях неизбежен, однако он должен быть сведен до минимума и быть экономически оправданным. Любые хозяйственные или иные решения должны приниматься с таким расчетом, чтобы не превышать пределы вредного воздействия на природную среду. Расчеты экологического риска должны быть вероятностными и многовариантными, с выделением риска для здоровья человека и природной среды.
Оценке допустимого экологического риска в последнее время уделяется все больше и больше внимания, особенно при принятии решений о вложении инвестиций в то или иное производство. При этом при антропогенном воздействии учитываются следующие правила допустимого экологического риска: 1) неизбежность потерь в природной среде; 2) минимальность потерь в природной среде; 3) реальная возможность восстановления потерь в природной среде; 4) отсутствие вреда здоровью человека и необратимость изменений в природной среде; 5) соразмерность экологического вреда и экономического эффекта.
Различают три главные составляющие экологического риска:
- оценку состояния здоровья человека и возможного числа жертв;
- оценку состояния биоты (в первую очередь фотосинтезирующих
организмов) по биологическим интегральным показателям;
- оценку воздействия загрязняющих веществ на человека и окружающую
природную среду.
Оптимальный вывод при оценке экологического риска просматривается в соблюдении принципа экологической безопасности населения с привлечением беспристрастной научной экспертизы, если потребуется, также и международной.
Юридическая ответственность за экологические правонарушения является одной из форм государственного принуждения; ее задача – обеспечить реализацию экологических интересов в принудительном порядке. Наиболее успешно эта задача решается в тех субъектах Российской Федерации, которые имеют в своем составе межрайонные природоохранные прокуратуры.
Экологические правонарушения различны по своему составу, но всегда складываются в сфере природы: будь то загрязнение природной среды, незаконная порубка леса или нарушение законодательства о континентальном шельфе. Наибольшее число экономических правонарушений связано с охраной и использованием животного мира (охота и рыболовство) и с охраной атмосферного воздуха.
Общий критерий всех экологических нарушений – причинение вреда окружающей природной среде. В тех случаях, когда вред наносят не природной среде, а среде обитания человека, например, сверх нормативов загрязняют воздух в производственных помещениях, говорят о санитарных правонарушениях.
Экологические правонарушения, не относящиеся к категории общественно опасных, – это экологические проступки. Если же они представляют общественную опасность, посягают на экологическую безопасность общества, причиняют ощутимый вред окружающей природной среде и здоровью человека, их относят к категории экологических преступлений.
Физические лица несут дисциплинарную, административную, уголовную, гражданскую ответственность, а юридические лица – административную и гражданскую в соответствии со ст. 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» и иными законодательными актами РФ и субъектов РФ.
Дисциплинарную ответственность несут должностные лица и иные виновные работники предприятий, учреждений, организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами за невыполнение планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, нарушение нормативов качества окружающей среды и требований природоохранного законодательства, с учетом их трудовой функции и должностного положения.
Административную и гражданскую ответственности несут должностные лица, граждане, предприятия, учреждения, организации, которые подвергаются штрафу за совершение таких правонарушений:
- несоблюдение норм, стандартов и иных нормативов качества
окружающей среды;
- невыполнение обязательств по проведению государственной
экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях
экологической экспертизы, а также предоставление заведомо неправильных
экспертных заключений;
- загрязнение окружающей среды и причинение вследствие этого вреда
здоровью человека, растительному и животному миру, имуществу граждан
и юридических лиц;
- порча, повреждение, уничтожение природных объектов;
- нарушение установленных правил добывания, сбора, заготовки, продажи,
скупки объектов растительного и животного мира, их продуктов, а также
ботанических, зоологических и минеральных коллекций;
- невыполнение мер по восстановлению нарушенной окружающей среды и
воспроизводству природных ресурсов;
- неподчинение предписаниям органов, осуществляющим экологический
контроль;
- несоблюдение экологических требований при использовании в народном
хозяйстве и захоронении радиоактивных материалов, химических и иных
вредных веществ;
- превышение установленных нормативов предельно допустимых уровней
радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей,
биологического воздействия;
- производство и использование запрещенных химических веществ и
отходов производства, вредно воздействующих на озоновой слой Земли;
- незаконное расходование средств республиканских и местных
экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной
деятельностью.
Дисциплинарные наказания (предупреждение, выговор, строгий выговор, понижение в должности и в окладе, увольнение с работы) налагаются на должностные лица, рабочих и служащих, руководителей предприятия, организации, учреждения за невыполнение ими своих производственных обязанностей, связанных с правовой охраной окружающей природной среды.
Наиболее распространенная мера административного взыскания – денежный штраф, кроме того, применяются предупреждения, общественное порицание, изъятие орудий и средств совершения правонарушения, конфискация незаконно добытой продукции и т.д.
Штраф налагается:
- на граждан в размере от однократного до десятикратного размера
минимальной месячной оплаты труда в РФ;
- на должностных лиц – от трехкратного до двадцатикратного размера
минимальной оплаты труда;
- на предприятия – от 50 000 до 500 000 рублей.
Наложение штрафа не освобождает виновных от возмещения причиненного вреда.
За экологические правонарушения, которые отличаются наивысшей степенью общественной опасности и тяжелыми последствиями, предусмотрена уголовная ответственность (лишение свободы, конфискация имущества, крупный денежный штраф и т.п.). Применение мер этого вида ответственности за экологические преступления определяется Уголовным кодексом (гл. 26 УК РФ «Экологические преступления»). Единственным основанием назначения уголовного наказания является приговор суда.