ПРОБЛЕМА ВЫБОРА МЕЖДУ ЧАСТИЧНЫМ И ПОЛНЫМ ОТКАЗОМ ОТ КОНТРОЛЯ
РЫНОК КАК СРЕДСТВО РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА. МИЛТОН ФРИДМАН
ВВЕДЕНИЕ
Во время моего давнего визита в Китай имел место любопытный случай, впечатливший меня той наглядностью, с которой он продемонстрировал глубочайшие разногласия между людьми, воспитанными в разных экономических системах. Важно подчеркнуть, что эти разногласия касаются базовых принципов и идей, которые каждый считает самоочевидными, принимая как данное особенности той системы, к которой он привык. Этот случай произошел во время делового обеда, на который мы с женой были приглашены заместителем главы одного из китайских министерств. Пригласивший нас чиновник должен был вскоре отправиться в поездку по США для ознакомления с американской экономикой. С нами он хотел посоветоваться, с кем ему стоит встретиться в Америке.
Первый вопрос, заданный им в связи с этим, звучал так: «Кто в Соединенных Штатах отвечает за распределение материальных ресурсов?». Это вопрос нас с женой совершенно ошеломил. Думаю, вряд ли найдется такой американец, как бы несведущ он ни был в экономике, которому придет в голову задаваться таким вопросом. Но он звучал совершенно естественно в устах человека, живущего в стране с централизованно планируемой экономикой. Положение дел, при котором существует некое лицо, решающее кто, что и от кого получит, будь то материальные ресурсы или заработная плата, является для такого человека привычным и естественным.
Вначале я посоветовал чиновнику посетить торговый зал Чикагской товарной биржи, где проходят торги зерном, хлопком, серебром, золотом и другими биржевыми товарами. Но этот ответ поставил нашего собеседника в тупик, и я пояснил ему, что в нашей стране не существует человека (и даже органа, в котором работали бы разные люди), который отвечал бы «за распределение материальных ресурсов». В США имеются Министерство торговли и Министерство внутренних дел, которые занимаются широким кругом вопросов, относящихся к материальному производству и распределению материальных ресурсов. Но они вовсе не определяют кто, сколько, каких ресурсов, и от кого получит. Они собирают информацию, изучают ситуацию в различных отраслях, дают оценку соответствующих норм законодательства и тому подобное. Разумеется, законодательство (например, налоговое или внешнеторговое) оказывает влияние на цены и структуру потребления материальных ресурсов. Однако единственного лица или органа, «отвечающего» за их «распределение», в том смысле, в котором такое распределение понимается в Китае или Советском Союзе, не существует. Поэтому я был вынужден отвечать нашему собеседнику в терминах, воспринимать которые ему было чрезвычайно сложно. Разумеется, я нисколько не критикую его взгляды. Учитывая полученные им знания и его жизненный опыт, было бы почти невероятно, если бы в ходе нашей беседы он понял, каким образом рынок может без всякого участия политиков распределять огромное разнообразие хозяйственных благ между миллионами разных людей, обладающих тысячами самых разнообразных потребностей.
Чудесное свойство рынка заключается именно в том, что хаос кричащих друг на друга людей, подающих друг другу знаки путем загадочных жестов, мечущихся по торговому залу Чикагской товарной биржи, каким-то мистическим образом связан с тем, что в магазине на углу всегда есть хлеб, в пекарне всегда есть достаточное количество муки, а мукомольная фабрика всегда получает достаточно зерна. Чудесным является способ, посредством которого рынок координирует действия миллионов людей, причем делает это без их личного знакомства, только посредством цен. Люди остаются полностью свободными, им нет нужды ни участвовать в коррупции, платя взятки и иным образом «оказывая влияние», ни прибегать к политическим мерам.
Позвольте теперь перейти непосредственно к предмету настоящей статьи. В какой-то мере употребление термина «рынок» смещает фокус обсуждения в неверную сторону. Рынок не является коровой, которую можно доить. Он не является также панацеей от всех мыслимых болезней. Понимаемый буквально, рынок — это просто контакты между людьми, осуществляемые в специальном месте и в определенное время, причем целью этих контактов является совершение сделок. Излишне пояснять, что слова «контакты» и «место» часто нужно понимать расширительно — рынок не предполагает в качестве непременного условия непосредственные встречи людей друг с другом. Сегодня существует, например, такое явление, как международный валютный рынок, который охватывает весь мир. Люди вступают в контакт, используя спутниковую связь, телефоны и другие технологические средства. Более того, рыночные сделки не исчерпываются такими контрактами, в которых фигурируют деньги, имеет место продажа или покупка. Ученые, которые сотрудничают между собой, развивая свои науки, будь то физика, химия, экономика или астрономия, тоже вступают в своеобразные сделки. Их рынком являются соответствующие научные журналы, конференции и тому подобное.
Рынок — это механизм, который может использоваться в самых разных целях. В зависимости от того, каким образом его используют, он может вносить позитивный вклад в экономическое и социальное развитие, а может ему препятствовать. Принято ли решение об использовании рынка или нет, в конечном счете, не так уж важно. Каждая общественная система — коммунистическая, социалистическая, социал-демократическая или капиталистическая — использует рынок. По-настоящему важным выбором здесь является выбор между наличием частной собственности и ее отсутствием. Действительно важный вопрос — кто эти участники рынка и в чьих интересах они действуют. Являются ли они представителями бюрократии, которые совершают рыночные действия в интересах того, кого иногда называют «государством»? Или это индивиды, совершающие действия — прямо или косвенно — для себя самих?
Вот почему в своей предыдущей статье, написанной в Китае, я настаивал на том, чтобы вместо термина «рынок» использовали выражение «свободный рынок, участниками которого являются частные предприятия» (см.: Friedman 1982). Слова «свободный» и «частные» являются даже более важными, чем слово «рынок». Расширение рыночных отношений, которое мы видим сейчас по всему миру, лучше описывать термином «приватизация», под которым понимается передача принадлежащих государству предприятий в частные руки. Именно это дает простор для действия той самой «невидимой руки», о которой писал Адам Смит. Правительства разных стран мира только в 1987 году приватизировали активы и предприятия стоимостью более 90 миллиардов долларов.
В данной статье я намерен обсудить некоторые проблемы, возникающие в тех случаях, когда общество старается заменить командную экономику действием «невидимой руки» рынка. Такие проблемы характерны вовсе не только для стран, пытавшихся использовать директивное планирование в качестве главного экономического механизма, как, например, это было в Китае или Советском Союзе. Перед западными экономиками встают те же проблемы. Они актуальны для Соединенных Штатов, Великобритании, Германии — для всех стран, где со временем элементы принуждения стали все более распространенными и где сейчас предпринимаются усилия с тем, чтобы обратить этот процесс вспять. Приватизация государственных предприятий на Западе (например, почты в Соединенных Штатах, или железных дорог и инфраструктурных отраслей в других странах) порождают проблемы, аналогичные тем, которые возникают в Китае или Советском Союзе. Экономика этих последних, в отличие от западных экономик, базируется на директивных методах руководства государственными предприятиями. В настоящее время эти страны заменяют свою экономическую систему другой — основанной на добровольным сотрудничестве и частной собственности. Поэтому, в частности, Китай может извлечь чрезвычайно полезные уроки, изучив процессы приватизации на Западе.
Без сомнения, сегодня наибольший опыт в этой сфере имеется в Великобритании. О британском опыте написано достаточно много, и он содержит множество примеров как удачных, так и неудачных методов приватизации (Очень хорошим источником по этим сюжетам в истории Великобритании и других стран является книга под редакцией С. Ханке (Hanke 1987).
Я буду строить свое изложение вокруг трех проблем, каждой из которых будет посвящен отдельный раздел статьи: — во-первых, проблема выбора между частичным и полным отказом от государственного контроля какой-либо сферы (применительно к государственными компаниями этот выбор может быть сформулирован как выбор между дерегулированием и приватизацией); — во-вторых, проблема выбора между постепенным и единовременным отказом от упомянутого контроля; — наконец, в-третьих, проблема преодоления политического противодействия, или, говоря более конкретно, проблемы, связанные с ориентацией бюрократии на извлечение ренты.
Хотя эти же проблемы характерны для всех сфер, охваченных государственным планированием и директивным управлением (экономики, политики, социальной сферы), я ограничу свой анализ исключительно экономикой. В заключение будут рассмотрены общие вопросы, касающиеся доминирования сложившегося порядка вещей. (Фридман называет это «тирания статус-кво» — Прим. перев.).
ПРОБЛЕМА ВЫБОРА МЕЖДУ ЧАСТИЧНЫМ И ПОЛНЫМ ОТКАЗОМ ОТ КОНТРОЛЯ
Расширение роли рыночных механизмов в каком-либо секторе экономики может быть в большей или меньшей мере скомпрометировано весьма незначительным масштабом последующих позитивных изменений. Рассмотрим, например, итоги того процесса, который считался самым значительным сдвигом в сторону рынка, а именно — расширения свободной торговли между свободными странами западного мира. Прошло уже почти 40 лет с того момента, как был принят план Шумана, предусматривавший создание сообщества стран по торговле углем и сталью. Ни один серьезный наблюдатель не будет спорить с тем, что свободная торговля в странах «Общего рынка» все еще является идеалом, а не реальностью. Об этом свидетельствует и достигнутое недавно соглашение о необходимости действительно устранить все торговые барьеры в ЕЭС к 1992 году. Если бы «общий рынок» был действительно создан, то заключать такое соглашение не потребовалось бы, так как его условия давно были бы выполнены. В чем же проблема? Почему не получилось настоящих «Соединенных Штатов Европы»? Думаю, причиной является то, что отказ от контроля международной торговли, хотя бы на уровне принципиального признания, был распространен только на товары и услуги, но не на денежные потоки. Каждая страна сохранила полный контроль над своей национальной денежной системой. Более важным было то, что все эти страны отказались ввести максимально свободные плавающие обменные курсы своих валют, то есть такую систему, при которой обменные пропорции между национальными денежными единицами определялись бы свободным рынком частных добровольных сделок. Отказ от такого средства определения обменных курсов, как свободный рынок, явился принципиальной ошибкой.
Впервые я пришел к этому выводу осенью 1950 года, когда, будучи консультантом агентства по реализации плана Маршалла, провел несколько месяцев в Париже. В мои обязанности входило оценка последствий предлагавшегося тогда учреждения Европейского Объединения угля и стали (ЕОУС). Мое заключение сводилось к тому, что режим свободной торговли в рамках общего рынка недостижим без такого же отказа от государственного контроля над денежной системой, какой предлагался для товаров и услуг. Этот анализ лег основу моей статьи «В защиту гибких обменных курсов валют» (The Case for Flexible Exchange Rates), опубликованной в 1953 году. В этой работе я писал:«В рамках валютной системы с гибкими или плавающими курсами курсы обмена определяются на свободном рынке сделок между частными валютными дилерами. В такой системе обменные курсы подобно любым другим рыночным ценам изменяются день ото дня. Это является совершенно необходимым условием для достижения нашей главной цели в сфере экономики: построения и развития свободного и процветающего мирового сообщества, основанного на неограниченной многосторонней торговле. Либерализация, отказ от распределения и других форм прямого контроля как во внешней, так и во внутренней торговле, гармонизация национальных валютных и налоговых режимов — каждая из этих задач решается гораздо легче в мире с гибкими валютными курсами и логически вытекающей отсюда свободной конвертируемостью валют» (Friedman 1953: 157).
Я полагаю, что опыт, накопленный за 35 лет, прошедших с момента выхода этой статьи, предоставил множество дополнительных свидетельств в пользу правильности этого утверждения. В настоящее время Китай стоит перед той же самой проблемой. Но моей задачей было не просто повторение давних предложений по установлению свободных обменных курсов. Я хотел показать, каким образом ограниченный отказ от контроля — или приватизация только в одной сфере, без распространения свободы на другие, связанные с либерализуемой, — может помешать достижению главных целей реформаторов.
Второй пример касается Соединенных Штатов. Будучи формально частными, американские авиакомпании являются объектом всестороннего государственного контроля, простирающегося на цены, которые они должны устанавливать, и рынки, на которых они должны предлагать свои услуги. Дерегулирование авиаперевозок, осуществленное в 1978 году, увеличило конкуренцию и привело к повсеместному и значительному снижению цен и расширению набора услуг. Это, в свою очередь, стимулировало значительное увеличение трафика авиаперевозчиков. Однако, хотя сегодня американские авиакомпании дерегулированы, или — используя терминологию, которую я считаю более удачной, — приватизированы, аэропорты остались вне этих преобразований. Они остались в государственной собственности и под государственным управлением. Частные авиастроительные компании не испытывают особых трудностей, производя такие самолеты, использование которых авиакомпании находят прибыльными. Частные авиакомпании без труда находят для своих самолетов пилотов и обслуживающий персонал. Вместе с тем, самолеты часто опаздывают, создавая огромные неудобства для пассажиров. Причиной опозданий является нехватка мощностей по приему и обслуживанию самолетов у государственных аэропортов. Государство, конечно же, старается списать все на частные авиакомпании. Оно, например, начало требовать от них отчетности по задержкам прилета-вылета с тем, чтобы проверять расписания и публиковать сравнительные показатели задержек по различным компаниям. В связи с этим появились многочисленные предложения, предусматривающие — при сохранении государственной собственности на аэропорты и государственного управления ими — проведение аукционов по продаже прав на зоны прилета/вылета внутри аэропортов (включающие права на определенное количество таких зон и на определенное время их эксплуатации в аэропорте). К сожалению, даже эти компромиссные предложения натолкнулись на противодействие компаний, имевших права доступа к зонам, которые распределялись правительственным агентством. Разумеется, самым хорошим вариантом здесь была бы приватизация аэропортов.
Третий пример относится к приватизации некоторых отраслей промышленности при сохранении государственного контроля над производством и ценами сырья. Разрыв между централизованно установленными ценами на сырье и его рыночной стоимостью означает, что, какими бы эффективными ни были отдельные частные производства, для общества в целом может иметь место растрата ресурсов. Позвольте мне проиллюстрировать это положение, приведя в пример ситуацию, которую я много лет назад наблюдал в Индии. Дело касалось производства велосипедов в небольшой деревне в штате Пенджаб. Индийское правительство контролировало производство стали и распределяло все виды конечной продукции черной металлургии по потребителям — вместо того, чтобы выставлять произведенную сталь на аукцион и продавать ее по соответствующим ценам, какими бы они ни были. В результате этого производители велосипедов не могли получить нужное им количество стали по официальным ценам. Однако, в стране существовал частный рынок металла — и стали, и заготовок для ее производства. Индийцы выходили из положения, покупая заготовки и самостоятельно перерабатывая их в сталь, — но разве можно признать это самым эффективным способом преобразования железной руды и угля в велосипеды?
Позвольте теперь привести несколько примеров, относящихся к Китаю. Приватизационная реформа, в значительной степени осуществленная в китайском сельском хозяйстве, вызвала заметное увеличение производства и производительности аграрного сектора. Это стало самой наглядной демонстрацией успехов китайской политики экономической либерализации. Подавляющая часть китайского населения была занята сельским хозяйством, и даже незначительный рост производительности труда означал в этом случае высвобождение значительных ресурсов рабочей силы, которые могли теперь использоваться в промышленности — и использоваться более продуктивно. Но почти вся китайская промышленность осталась в директивно-плановой экономике. Здесь (в отличие от сельского хозяйства) не было проведено ни приватизации, ни дерегулирования, и китайская промышленность полностью исключена из конкурентного рыночного процесса.
Предпринимались попытки изменить способ управления государственными предприятиями. Людям, отвечающим за реализацию экономической политики в этой сфере, было дано указание использовать рыночные механизмы, таких менеджеров даже пытались материально стимулировать. Однако до тех пор, пока промышленные предприятия принадлежат государству, политически чуткие менеджеры-бюрократы будут сопротивляться давлению рынка. В первую очередь ограничена гибкость таких менеджеров, то есть их склонность или способность быть новаторами, начинать рискованные проекты, которые выглядят провальными, но имеют, пусть и небольшие, шансы на впечатляющий успех. Эта проблема, опять-таки, имеет универсальный характер. Любое исследование по экономике США или Великобритании покажет, что именно на небольшие предприятия (а вовсе не на мегакорпорации, чьи названия знакомы всем) приходится основная часть вновь создаваемых рабочих мест. В Китае возможности создавать такие частные предприятия весьма ограничены.
Трудности, связанные с адаптацией работников, высвобождаемых из сельского хозяйства, существенно уменьшит значительно более широкая программа приватизации. Точно так это происходило в Соединенных Штатах и других странах в XIX—XX веках. Доля американского населения, занятого в сельском хозяйстве, в начале XIX века составляла более 90 процентов. Это не так уж отличается от сегодняшнего Китая. Сейчас доля американцев, работающих в аграрном секторе, не превышает 2—3 процентов. Конечно, переселение на Запад сделало этот процесс постепенным и медленным в такой степени, на которую Китаю вряд ли стоит рассчитывать. Несомненно, однако, что если бы доля государственного сектора в экономике была бы в США такой же, какой она является там сейчас, не говоря уже о современном Китае, изменение пропорций занятости подобного масштаба вряд ли смогло иметь место. Это убедительно доказывает и российский опыт последних 70 лет. Путь, которым должен следовать Китай, — это приватизация, максимально быстрая и настолько полная, насколько это возможно.
Второй пример, относящийся к Китаю, похож на вышеописанную проблему «Общего рынка». Он иллюстрирует последствия разрыва между степенью расширения свободы в производстве и распределении благ, с одной стороны, и свободой в предложении и распределении денег, с другой. Либерализация цен, прежде всего на сельскохозяйственную и другую потребительскую продукцию, не сопровождалась здесь приватизацией банковской системы. Насколько я понимаю, китайское правительство косвенно определяет предложение кредитов, выделяемых государственным предприятиям. Одним из результатов этого является быстрый рост количества денег. Неудивительно, что вследствие этого «снизу» образуется давление на цены, и свое уродливое лицо начинает показывать инфляция (как в открытой, так и в подавленной форме).
Конечно, указать на проблемы, связанные с неполным использованием рынка, гораздо проще, чем проследить последствия тех или иных конкретных мер экономической политики. Легко сказать, что наилучшим выбором было бы принятие этих последствий во всей их полноте. Однако в большом количестве важных и интересных примеров такая полнота не является возможной по политическим соображениям. В таких случаях полезно было бы сформулировать некий базовый принцип, в соответствии с которым можно было бы провести границу между возможным и невозможным. Однако, это нельзя сделать в отношении теории. Единственный выход — изучать каждый случай в отдельности, рассматривая его под углом денежной теории и теории ценообразования.