Глава II. СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ 2 страница
Важную роль в реформировании призваны сыграть частные и общественные инициативы, а также поддержка семей и работодателей, заинтересованных деловых, государственно - политических и других общественных кругов.
Во втором разделе Концепции реформу планируется осуществить на основе следующих принципов:
- приоритетной роли образования для будущего страны, развития отечественной науки и культуры;
- гуманистического характера реформы, ее направленности на раскрытие созидательных человеческих способностей и качеств, утверждение фундаментальных прав и свобод личности;
- практической ориентации реформы;
- безотлагательной стабилизации и существенного улучшения условий образовательной деятельности за счет привлечения бюджетных средств и улучшения использования ресурсов учебных заведений;
- осуществления реформ в рамках действующего законодательства;
- экспериментальной проверки результативности разрабатываемых нововведений;
- сохранение и развитие лучших отечественных традиций в сочетании с использованием оправдавшего себя международного опыта, поддержки сложившихся научно - педагогических школ;
- гласности мероприятий реформы, их подконтрольности академическому сообществу и обществу в целом; создания условий для реализации общественных и частных инициатив по реформированию образования.
Третий раздел Концепции предполагает реформирование организационно - экономического механизма системы образования, который рассматривается как один из ключевых компонентов образовательной политики демократического государства.
Для стабилизации экономического положения системы образования планируется переход к нормативному подушевому финансированию общеобразовательных учреждений. В среднесрочной перспективе норматив бюджетного финансирования будет приближен к объективному нормативу потребностей. К 2001 г. норматив бюджетного финансирования должен достигнуть 3 млн. руб. в год против 1,8 млн. руб. в 1997 г. в сопоставимых ценах. В 1998 г. планируется проведение эксперимента по переводу общеобразовательных школ на нормативное подушевое финансирование.
Система профессионального образования будет более активно работать по заказам: государственному федеральному; государственному региональному; муниципальному; предприятий и организаций; граждан.
Планируется предоставить всем образовательным учреждениям статус юридического лица (за исключением сельских малокомплектных школ и школ с малой численностью учащихся). На реализацию этого преобразования отводится три года (согласно ст. 12 Федерального закона «Об образовании» образовательное учреждение является юридическим лицом. Отказ органов управления образованием предоставить образовательным учреждениям статус юридического лица является грубейшим нарушением закона. Эти права предоставлены образовательному учреждению законодателем еще в 1992 г.).
Четвертый раздел Концепции посвящен реформированию содержания образования: планируется обновить содержание образования, разработать новую концепцию воспитания личности в образовательной системе, переработать систему государственных образовательных стандартов и т.д.
Пятый раздел Концепции предусматривает развитие кадрового потенциала системы образования. В настоящее время в учебных заведениях общего и Профессионального образования работает более 2 млн. воспитателей, учителей, преподавателей, мастеров производственного обучения. Среди работников образования - более 70% докторов и кандидатов наук. Планируется ввести новые нормативы учебной нагрузки педагогических работников и вспомогательного персонала учебных заведений. Предполагается также создать новый механизм преподавательской карьеры в тесной увязке с системой социальных льгот и гарантий; обеспечить высвобождение рабочего времени преподавателей и оптимизацию кадрового состава преподавательского корпуса, добиться реальной взаимосвязи педагогической деятельности с инновационной, учебно - методической и научной работой; создать обязательные и рекомендательные механизмы, обеспечивающие постоянное повышение требований к преподавателям при их приеме на работу, аттестации и конкурсном избрании.
Шестой раздел посвящен планированию физического развития нового поколения, укреплению здоровья обучающихся, приобщению их к ценностям здорового образа жизни.
Седьмой раздел посвящен реформированию структуры образования. В частности, в нем планируется передать на уровень субъектов РФ управление начальным профессиональным образованием; обеспечить дальнейшее развитие интеграции образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, в том числе путем объединения там, где это целесообразно, разнопрофильных высших и средних специальных учебных заведений в университеты и университетские округа.
Восьмой раздел посвящен реформированию научно - исследовательской и инновационной деятельности в системе образования. Вузовский сектор российской науки планируется превратить в крупную подсистему интегрированного научно - исследовательского комплекса страны, способную сочетать масштабное проведение фундаментальных исследований с конкурентоспособными разработками коммерческого характера.
Девятый раздел предусматривает развитие социальных гарантий в сфере образования, включающее социальную поддержку работников системы образования. В частности, планируется в среднесрочной перспективе поднять заработную плату преподавателей до уровня норм, предусмотренных действующим законодательством. Планируется усилить адресную поддержку студентов и учащихся.
Последний раздел посвящен реформированию системы управления образованием. Основной целью дальнейшего реформирования управления образованием в Концепции называется создание эффективной системы управления, обеспечивающей развитие взаимодействия государства и общественности в интересах динамичного развития и высокого качества образования, его многообразия и ориентации на удовлетворение запросов личности и общества.
Принятие Концепции реформирования образования повлечет за собой принятие федеральной программы развития образования, а затем разработку региональных программ реализации концепции и федеральной программы.
Для проведения реформы необходимо осуществить первоочередные меры по стабилизации социально - экономического положения в системе образования. Без осуществления этих мер сама идея дальнейшего проведения образовательной реформы не будет воспринята и, более того, - услышана педагогическим сообществом.
Первоочередные меры:
· ликвидировать задолженность по заработной плате работникам образования;
· погасить долги образовательных учреждений по оплате тепло- и электроэнергии, коммунальных услуг, сложившиеся в результате недофинансирования системы образования. Отменить взимание штрафов и пени с этой задолженности. Рекомендовать органам власти субъектов Российской Федерации принять решения, запрещающие энерго-, водо-, теплопоставщикам отключать образовательные учреждения от источников тепла, энергии, воды, газа;
· выделить средства для подготовки образовательных учреждений к работе в осенне - зимний период, для неотложного ремонта их зданий, коммуникаций и выведения их из аварийного состояния. Принять решение о личной ответственности учредителей образовательных учреждений, руководителей местной власти и управления за безаварийное содержание зданий этих учреждений;
· передать образовательным учреждениям занимаемые ими земельные участки с оформлением необходимых свидетельств; расширить права образовательных учреждений по распоряжению этими земельными участками (в том числе осуществление на них приносящей доходы деятельности совместно с иными юридическими и физическими лицами); отменить уплату образовательными учреждениями налога на землю в полном объеме; ввести налоговые льготы для юридических и физических лиц, осуществляющих совместно с образовательными учреждениями предпринимательскую деятельность на этих земельных участках;
· заявить о намерении Правительства РФ внести в проект Налогового кодекса систему налоговых льгот, предусмотренную п. 3 - 5 ст. 40 Закона РФ «Об образовании» и неоднократно подтвержденную в последние годы постановлениями Правительства РФ; внести в Налоговый кодекс раздел о налоговой политике в сфере образования;
· обеспечите адресность, целевое использование и «прозрачность» трансфертов, выделяемых Правительством РФ для финансирования сферы образования на местах. Повысить ответственность руководителей субъектов Российской Федерации и местной власти за целевое использование трансфертов.
Не дожидаясь решений государства о реформировании системы образования, каждое образовательное учреждение может в 1998 г. провести свою реформу, учитывая, что в общих чертах суть реформы очевидна.
Можно назвать следующие направления реформирования каждого образовательного учреждения:
· реформирование работы с персоналом (переход на письменные трудовые договоры; повышение роли кадровой службы; введение более эффективной системы управления дисциплинарными отношениями; уточнение прав, обязанностей и ответственности каждого работника; введение собеседований с персоналом и других методов оценки персонала образовательных учреждений);
· реформирование педагогических отношений, в том числе принятие этического кодекса;
· изменение управленческих отношений - формирование активной администрации с уточнением правового статуса каждого;
· изменение отношений собственности - правовое оформление собственного имущества и денежных средств, ведение раздельного баланса и учета собственного имущества и средств в соответствии со ст. 298 ГК РФ;
· активное участие в развитии рынка образовательных услуг, развитие платных образовательных услуг;
· активное формирование собственной материально - технической базы, прежде всего за счет реализации своего права, записанного в ст. 47 Закона РФ «Об образовании», на предпринимательскую деятельность;
· переход на многоучредительство в соответствии со ст. 11 Закона РФ «Об образовании»;
· более активное использование в деятельности образовательного учреждения международных стандартов;
· создание в образовательном учреждении как бы модели гражданского общества;
· переработка локальных нормативных актов в целях повышения их эффективности и, в частности, принятие таких актов, как положение о собственности; положение о платных образовательных услугах; положение о предпринимательской деятельности и другие.
Кроме того, образовательным учреждениям во всех регионах целесообразно создавать общественно - политические объединения для реализации своего права на управление и образованием, и обществом, участвовать в политических отношениях, в рамках которых принимаются основополагающие решения в сфере образования.
Авторский коллектив выражает благодарность В.С. Иловскому за участие в разработке концепции комментария к Закону «Об образовании».
Профессор
В.И.ШКАТУЛЛА
КОММЕНТАРИЙ
Комментарий к преамбуле
§ 1. Преамбула дает определение ряда ключевых понятий, лежащих в основе Закона. Ее задача - исключить возможность неоднозначных трактовок этих понятий в данном Законе и в иных нормативных актах в области образования.
Определяя образование как целенаправленный (т.е. с четким направлением, организованный и управляемый, имеющий критерии завершенности и качества) процесс обучения и воспитания личности, законодатель под конституционным правом на образование понимает право гражданина на включение в этот процесс и на участие в нем в качестве обучающегося. Такая трактовка предполагает ответственность (в том числе публичную, т.е. гласную, открытую ответственность перед обществом) государства не просто за факт реализации (или нереализации) этого права конкретным гражданином, но и за уровень и качество организации самого процесса, обязывает государство организовать соответствующую систему образования.
Зафиксированное в преамбуле единство интересов основных участников образовательного процесса и сторон образовательных правоотношений (личность, общество, государство, образовательное учреждение) предопределяет последующую фиксацию в Законе приоритета интересов обучающегося (личности) и механизмов защиты этих интересов от возможных посягательств как со стороны государства, так и со стороны собственно системы образования. В то же время следствием этого является государственно - общественный характер системы управления и контроля в образовании.
Таким образом, определение образования построено как предпосылка для реализации в конструкции Закона его стержневой идеи: система образования в государстве ориентирована на максимальное удовлетворение интересов прежде всего обучающегося (личности), общества и только затем - государства; внутренние интересы собственно системы образования вторичны и должны быть подчинены интересам развития личности.
Введение в определение образования понятия «образовательные уровни (образовательные цензы)» дает возможность в дальнейшем увязывать между собой структуры образовательных программ и стандартов, нормативов финансирования, сети образовательных учреждений, государственного управления образованием и т.д. Следовательно, это понятие решает прежде всего системообразующую задачу.
Одновременно введение в структуру законодательства понятия «образовательный ценз» открывает возможность законодательной увязки образовательных уровней (цензов) с должностными уровнями в системах государственной и гражданских служб. Например, можно ожидать, что в перспективе право преподавать в основной общеобразовательной школе может быть сопряжено с образовательным цензом, соответствующим первой ступени высшего образования (уровень бакалавра в ряде европейских стран и в США). В то же время возможность перехода преподавателя к преподаванию в старших классах общеобразовательной школы или в школе повышенного уровня может быть обусловлена получением им образования следующего уровня.
Принципиальным для данного Закона является также определение понятия «получение образования» как удостоверенного достижения обучающимся того или иного образовательного уровня (ценза). Это позволяет рассматривать «точки» таких выводов (как в плане временном, так и в плане содержательном) в качестве естественных контрольных точек процесса образования и требовать организации государственного контроля качества этого процесса только в этих точках. При этом промежуточный контроль не исключается, но носит внутриведомственный характер и, как следствие, не является обязанностью государства.
Одновременно введение этого понятия позволяет привязать некоторые гарантии права граждан со стороны государства не к праву на образование в процессе его реализации (т.е. не к факту участия гражданина в процессе образования, не к реализующемуся праву), но к уже реализованному праву (т.е. к факту завершения и подтверждения соответствующего образования, к факту получения образования).
Такой подход, детализируя содержание конституционного права граждан на образование, позволяет организовать в рамках и на основании Закона повышенную ответственность обучающегося (лиц, представляющих их интересы) за результаты своей учебы. В ряде случаев Закон прямо нацеливает исполнительную власть на организацию такой ответственности через механизм отлаженных гарантий (например, возможность компенсации государством гражданам их затрат на образование по факту подтверждения образовательного ценза, механизм государственного образовательного кредита и т.д.).
Одним из важнейших является положение преамбулы об осуществлении образования в Российской Федерации в соответствии с международным правом. Тем самым ставится требование непротиворечивости настоящего Закона и всего последующего нормативного регулирования в области образования (в соответствии со ст. 71, п. «е» ч. 1 ст. 72 и ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Это требование распространяется также на законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права.
Применительно к правам граждан Российской Федерации это положение преамбулы в сочетании с первой нормой ч. 4 ст. 15 Конституции РФ влечет прямое действие общепризнанных принципов и норм международного права (в случае их ратификации Российской Федерацией) в образовательных правоотношениях на всей территории Российской Федерации.
Данное положение преамбулы в сочетании с нормами ч. 1 и 4 ст. 15 и ч. 2 ст. 4 Конституции РФ означает также недопустимость противоречий между Конституцией и законодательством (включая данный Закон) Российской Федерации, с одной стороны, и международными договорами Российской Федерации в области образования - с другой (в соответствии с ч. 1 ст. 3 настоящего Закона данное требование распространяется также на законы, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования). Отсюда же следует необходимость приведения внутреннего российского законодательства в области образования в соответствие с ратифицированными международными договорами Российской Федерации при наличии между ними противоречий (в соответствии с ч. 4 (норма первая) ст. 15 Конституции РФ «...международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы»). Правовая система не должна быть внутренне противоречивой. Из этого положения следуют:
а) недопустимость противоречий между внутренним нормативным регулированием Российской Федерации и положениями ее международных договоров;
б) необходимость приведения внутреннего нормативного регулирования в соответствие с ратифицированными международными договорами Российской Федерации.
В то же время законодатель допускает возможность временного наличия противоречий между положениями ратифицированного международного договора и нормами внутреннего российского законодательства: до момента устранения противоречий (т.е. до приведения внутреннего нормативного регулирования в соответствие с ратифицированным международным договором) правоотношения в соответствующей их части на территории Российской Федерации регулируются в соответствии с ч. 4 (норма вторая) ст. 15 Конституции, т.е. положениями и правилами международного договора Российской Федерации).
Часть 4 ст. 15 Конституции РФ, по сути, предопределяет (хотя это прямо не предусмотрено действующим законодательством) ряд необходимых действий Правительства и Федерального Собрания РФ, связанных с подписанием и последующей ратификацией международных договоров Российской Федерации, а именно:
а) проведение экспертизы текста международного договора на предмет согласованности его положений с нормами внутреннего российского законодательства, предшествующее внесению договора на ратификацию в Федеральное Собрание РФ;
б) представление результатов такой экспертизы парламенту одновременно с внесением на ратификацию текста договора;
в) принятие (в случае ратификации договора) решения о приостановлении действия норм российского законодательства, вошедших в противоречие с положениями и правилами ратифицированного международного договора, и о приведении федерального законодательства в соответствие с международным договором. Это осуществляется путем отмены или изменения несоответствующей нормы;
г) установление сроков приведения в соответствие и как следствие действие второй нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ применительно к рассматриваемому случаю;
д) информирование субъектов Федерации о временном приостановлении норм и регулировании правоотношений правилами международного договора Российской Федерации.
Указанные правовые последствия ч. 4 ст. 15 Конституции РФ носят общий характер, т.е. в полной мере относятся и к регулированию образовательных правоотношений в связи с международными договорами Российской Федерации.
§ 2. Межправительственные и межведомственные соглашения, не требующие ратификации парламентом РФ, не могут содержать положений и правил, входящих в противоречие с российским федеральным законодательством в области образования.
Последнее относится также к любым международным договорам и соглашениям, заключаемым в области образования российскими физическими и юридическими лицами.
Кроме отмеченного, данное положение преамбулы подразумевает последующее законодательное возложение на государство обязанности обеспечить нострификацию документов об образовании.
Основными участниками процесса образования, субъектами государственной политики в области образования и, как следствие, сторонами возникающих в связи с образованием общественных отношений (в том числе и правоотношений) являются:
- обучающийся гражданин или лица, на законных основаниях представляющие его интересы;
- образовательное учреждение (см. ст. 12 Закона);
- учредитель образовательного учреждения (см. ст. 11 Закона);
- местное самоуправление (в лице органов местного самоуправления);
- государство (в лице органов государственной власти).
Закон регулирует отношения прежде всего между этими основными сторонами, т.е. для обучающегося (его законных представителей) юридической стороной отношений является не учитель, а школа (образовательное учреждение как управляющий субъект и как юридическое лицо). Соответственно, претензии официально могут и должны предъявляться родителями не учителю как таковому, но образовательному учреждению (школе). Остальное - внутреннее дело школы, т.е. вопрос трудовых отношений школы и учителя.
Местное самоуправление и государство в соответствии с действующим законодательством и сложившейся практикой в большей части образовательных правоотношений представлены соответствующим исполнительным властным органом (администрацией, правительством). В соответствии с ч. 1 ст. 77, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ субъекты Российской Федерации, а также все уровни местного самоуправления самостоятельно устанавливают систему властных органов и разграничивают (исходя из конституционных принципов) компетенцию между представительным (законодательным) и исполнительным органом власти. Как следствие, для гражданина сторонами его образовательных правоотношений с местным самоуправлением и государством являются «ближайшие» администрации: районная, городская - если затронуты его интересы как жителя соответствующей территории (как члена территориального коллектива), и администрация (правительство) субъекта Федерации - если затронуты его права и интересы гражданина Российской Федерации. По аналогичной схеме строятся отношения с местным самоуправлением и государством у образовательного учреждения и его учредителями.
При возникновении необходимости в защите государством личных неотчуждаемых прав (включая собственную компетенцию) субъекта (лица), восстановления его в правах, а также в случаях, прямо предусмотренных Законом, государство в образовательных правоотношениях выступает как третья сторона в лице правоохранительного (прокуратуры) и (или) судебного органа соответствующего уровня.
Представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления не являются непосредственными участниками образовательных правоотношений. Их участие в этих отношениях опосредовано через отслеживание правоприменительной практики, сбор и анализ предложений заинтересованных лиц по совершенствованию и развитию системы образования и соответствующего нормативного регулирования (см. ст. 33 Конституции РФ), бюджетную политику. Соответственно, возможности граждан и иных лиц влиять на функционирование этих ветвей государственной власти и местного самоуправления также опосредованы через возможность подачи соответствующих предложений и участие в выборах.
Следует также обратить внимание на возможность слияния (объединения в одном лице, включая объединение прав и обязанностей) таких пар субъектов образовательных правоотношений, как местное самоуправление и учредитель образовательного учреждения или государство и учредитель. Такая ситуация имеет место применительно к муниципальным и государственным образовательным учреждениям, учредителем которых являются соответственно местное самоуправление и государство.
Помимо группы основных субъектов образовательных правоотношений, о которых шла речь выше, в поле зрения Закона в той или иной мере находится еще одна группа лиц (и как следствие - их правоотношений): это работники, должностные лица, органы управления (как структурные подразделения соответствующей администрации) системы образования. Не являясь юридически самостоятельными субъектами образовательного процесса и государственной образовательной политики (а следовательно, и самостоятельными субъектами образовательных правоотношений), они в то же время выступают как субъекты правоотношений (административных, трудовых, педагогических, финансовых, гражданских и т.д.), возникающих в ходе функционирования системы образования внутри самой этой системы. Эти правоотношения имеют место либо в рамках юридического лица - субъекта образовательных правоотношений (между его работниками, должностными лицами, структурными подразделениями), либо между обучающимися (лицами, представляющими его интересы) и тем или иным работником юридического лица (учреждения, властного органа).
§ 3. Образовательные правоотношения: имущественные, управленческие, трудовые, земельные, финансовые, педагогические (по поводу воспитания и обучения) и другие - имеют сложный характер.
В части, где Закон санкционирует одностороннее волеизъявление какой-то из сторон (управляющего субъекта) в отношении другой, правоотношения носят административно - правовой характер. Например, при достижении ребенком шести-, семилетнего возраста родители обязаны определить его в начальную школу (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ и п. 3 ст. 19 Закона). Если они этого не сделают, то органы местного самоуправления (администрация) соответствующей территории вправе применить к ним внесудебные меры административного принуждения. В то же время сама администрация несет публичную ответственность (ч. 2 п. 1 ст. 16 Закона) перед жителями территории (своими избирателями) за наличие в начальной школе на подведомственной территории свободного учебного места для данного ребенка. Кроме того, администрация субъекта Федерации в соответствии с п. 2 ст. 29 Закона и на основании п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ по тому же факту несет административную ответственность перед Правительством РФ.
Существо спора здесь может состоять лишь в опротестовании управляемым субъектом решения субъекта управляющего (т.е. той или иной администрации). Разрешение таких споров осуществляется в административном порядке, если иное прямо не предусмотрено Законом.
В части же, где стороны правоотношений наделены личными неотчуждаемыми правами (в том числе собственной компетенцией) и свободны (в рамках своей компетенции) в принятии решений по реализации этих прав, отношения субъектов имеют, по сути, гражданско - правовой характер. Возникающие здесь споры носят правозащитный характер и разрешаются либо на основе обоюдного согласия сторон, либо в судебном порядке, а санкции носят правовосстановительный и компенсационный характер. Такие полномочия законодатель дает лишь в тех случаях, когда деятельность субъекта наносит ущерб образовательным интересам граждан, местной общности граждан (территориального коллектива), общества, государства.
По вопросам, отнесенным к компетенции нижестоящего в административной иерархии субъекта, вышестоящий субъект наделен Законом, как правило, лишь надзорной и методической функциями. Однако в ряде случаев Закон допускает прямое административное вмешательство вышестоящего субъекта в компетенцию нижестоящего вплоть до приостановления деятельности последнего (см., например, п. 14 ст. 33, п. 2 ст. 45, п. 5 ст. 47 Закона и др.). Такое решение, как правило, не является окончательным и должно быть подтверждено (или отменено) в судебном порядке.
Особо следует пояснить характер образовательных отношений, возникающих между гражданином (обучающимся или лицами, представляющими его интересы) и негосударственным, немуниципальным учреждением (см. ст. 12, 32, 33 и др. Закона). Законодатель рассматривает эти отношения как «частные», договорные отношения, в которые стороны вступают на свой риск и под свою ответственность. По сути, это отношения между производителем (продавцом) и потребителем (покупателем) услуг, т.е. гражданско - правовые отношения. Как следствие, государство и местное самоуправление не берут на себя обязательств гарантов по этим правоотношениям в целом, ограничиваясь лишь общим их регулированием (на уровне общеобразовательного законодательства) и посредничеством (судебным) при разрешении споров по восстановлению в праве или компенсации причиненного вреда. Соответственно нормативное регулирование этих правоотношений должно носить разрешительный (дозволительный) характер: стороны по обоюдному согласию вправе совершать любые действия, которые прямо не запрещены Законом.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статьи 1 - 7 главы I «Общие положения» играют в Законе роль своего рода логической связи между общими конституционными нормами и положениями Федеративного договора, с одной стороны, и конкретными нормами данного Закона - с другой.