Глава III. УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ 2 страница
На основании статьи возникают следующие виды правоотношений:
1) образовательное учреждение - другие предприятия, учреждения, организации;
2) образовательные учреждения - органы управления образованием;
3) образовательное учреждение - общественная организация;
4) образовательная организация - учредитель;
5) воспитанники, обучающиеся - образовательное учреждение;
6) образовательное учреждение - подразделения предприятий общественного питания, медицинских организаций;
7) образовательное учреждение - учительские организации и методические объединения.
§ 4. Права и обязанности образовательного учреждения в трудовых отношениях включают:
1. Подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации.
2. Установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей.
3. Установление ставок заработной платы и должностных окладов работников в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормативами.
4. Установление надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размера премирования работников.
5. Разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения, иных локальных актов.
В педагогических отношениях правами образовательного учреждения являются:
1. Организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса.
2. Разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов.
3. Разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин.
4. Разработка и утверждение годовых календарных учебных графиков по согласованию с органами местного самоуправления.
5. Самостоятельное осуществление образовательного процесса.
6. Самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом образовательного учреждения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации.
7. Осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся в соответствии со своим уставом и требованиями настоящего Закона.
8. Самостоятельное формирование контингента обучающихся воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением о данном типе и виде образовательного учреждения и настоящим Законом.
9. Содействие деятельности учительских (педагогических) организаций (объединений) и методических объединений.
Право образовательного учреждения в политических отношениях: координация в образовательном учреждении деятельности общественных (в том числе детских и молодежных) организаций, не запрещенных законом.
Право образовательного учреждения в финансовых отношениях: привлечение для осуществления своей уставной деятельности дополнительных источников финансовых и материальных средств, включая использование банковского кредита.
Права образовательного учреждения в имущественных отношениях:
1. Материально - техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормативами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств.
2. Разработка и принятие устава образовательного учреждения.
3. Самостоятельность в хозяйственной деятельности в пределах, определенных законодательством РФ и уставом.
Права образовательного учреждения в социальных отношениях:
1. Контроль за своевременным предоставлением отдельным категориям обучающихся, воспитанников дополнительных льгот и видов материального обеспечения, предусмотренных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
2. Обеспечение в образовательном учреждении интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных.
Образовательное учреждение может заниматься любой деятельностью, не запрещенной законодательством РФ и предусмотренной его уставом.
§ 5. Обязанностями образовательного учреждения являются:
охрана жизни и здоровья обучающихся, воспитанников и работников во время образовательного процесса;
выполнение функций, которые отнесены к его компетенции и записаны в его уставе;
реализация в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса, качество образования выпускников. Оно должно соответствовать программе или государственному образовательному стандарту;
соблюдение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников;
предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств;
другие, установленные в уставе образовательного учреждения.
§ 6. Учебная программа - документ, детально раскрывающий содержание обучения по конкретному предмету (курсу). Примерная учебная программа - документ, который детально раскрывает обязательные (федеральные) компоненты содержания обучения и параметры качества усвоения учебного материала по конкретному предмету примерного (типового) учебного плана.
Рабочая учебная программа - учебная программа, разработанная на основе примерной (типовой) применительно к конкретному учебному заведению с учетом национально - регионального компонента стандарт.
Учебный план - официальный документ, отражающий объем и содержание обучения.
§ 7. Кроме оснований ответственности, установленных в п. 3 настоящей статьи, она устанавливается и за уровень квалификации кадров - пп. 4 п. 2.
§ 8. Подпункт 12 п. 2 ст. 32 устанавливает право образовательного учреждения принимать устав образовательного учреждения, но его утверждение осуществляется учредителем (п. 2 ст. 13). Однако при регистрации образовательного учреждения, когда коллектив не создан, устав разрабатывается и утверждается учредителем. Статья 33 устанавливает, что для регистрации образовательного учреждения учредитель представляет: заявление, устав и другие документы. Но кто создает устав образовательного учреждения в то время, когда юридического лица еще нет, оно не зарегистрировано? Очевидно, учредитель. Поэтому реально образовательное учреждение может лишь изменить устав, но не принять его, так как образовательное учреждение возникает и регистрируется тогда, когда устав уже создан.
§ 9. Наиболее типичными нарушениями прав образовательного учреждения, закрепленных в ст. 32, являются следующие:
образовательные учреждения не представляют учредителю, а также общественности ежегодных отчетов о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, в особенности заработанных самим образовательным учреждением. Образовательное учреждение может представить общественности ежегодный отчет в форме газетной статьи, может вывесить такой отчет в образовательном учреждении. Такой отчет в обязательном порядке должен быть известен работникам образовательного учреждения;
органы управления образованием не разрешают образовательному учреждению самостоятельно устанавливать структуру управления;
органы управления образованием утверждают штатное расписание образовательного учреждения;
установление ограничений, не основанных на законе, образовательному учреждению по привлечению дополнительных источников финансовых и материальных средств и т.д.
Комментарий к статье 33
§ 1. Статья 33 регламентирует все этапы создания, а также деятельности образовательного учреждения.
§ 2. Лицензия - разрешение на право осуществления образовательной деятельности.
Государственная аккредитация удостоверяет государственный статус образовательного учреждения.
Аттестация образовательных учреждений - соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов (см. комментарий к ст. 7).
Общественная аккредитация может быть получена в различных зарубежных и международных общественных образовательных и иных структурах.
§ 3. Отношения между учредителем и органом местного самоуправления по поводу регистрации образовательного учреждения регламентируются п. 1 - 4 ст. 13, ст. 33 настоящего Закона, а также ст. 50 - 54 ГК РФ.
Орган местного самоуправления вправе потребовать от учредителя, желающего зарегистрировать образовательное учреждение, а учредитель обязан предоставить следующие документы:
заявление на регистрацию;
свое решение о создании образовательного учреждения либо учредительный договор;
устав образовательного учреждения;
документ об уплате госпошлины.
Содержание учредительного договора регламентировано только в ст. 52 ГК РФ. Поэтому в части, касающейся конкретного образовательного учреждения, при составлении этих документов данная норма должна быть соблюдена. В учредительном договоре стороны (учредители) обязуются создать юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи в его собственность своего имущества и участия в его деятельности. Договором определяются также условия и порядок распределения между учредителями прибыли и убытков, управления деятельностью юридического лица, выхода учредителей из его состава.
Содержание устава подробно регламентировано в ст. 13 (см. соответствующий комментарий).
В соответствии со ст. 52 ГК РФ устав утверждается учредителем.
Получив все необходимые документы, соответствующие требованиям Закона, орган местного самоуправления в месячный срок обязан зарегистрировать образовательное учреждение (п. 4 ст. 33), а учредители вправе требовать регистрации.
Если у образовательного учреждения несколько учредителей, то между ними заключается договор. Кроме того, в обязательном порядке заключается договор между учредителем и образовательным учреждением.
Отношения между зарегистрированным образовательным учреждением и государственным (или муниципальным) органом управления образованием по поводу создания экспертной комиссии, а также по поводу выдачи лицензии на право ведения образовательной деятельности регламентируются п. 7 - 15 ст. 33. При этом субъекты правоотношений, которых в данном случае три (образовательное учреждение, государственный (муниципальный) орган управления образованием и экспертная комиссия), несут соответствующие обязанности и обладают соответствующими правами.
В основе правоотношений лежит право образовательного учреждения на получение лицензии. Условием ее получения является соблюдение необходимых требований (санитарных, строительных, охраны здоровья и проч.), исходя из среднестатистических показателей для территории, на которой зарегистрировано образовательное учреждение (п. 9 и 10 ст. 33).
Права образовательного учреждения и учредителя в этой связи:
1) требовать от государственного (или муниципального) органа управления образованием проведения экспертизы (п. 8 ст. 33);
2) требовать от указанного органа выдачи лицензии в случае положительного заключения экспертизы;
3) обжаловать в суд отказ в выдаче лицензии независимо от содержания заключения экспертизы (п. 13 и из смысла ст. 33);
4) возобновить изъятую лицензию в том же порядке, в каком осуществляется ее получение (п. 15 ст. 33).
Указанные права осуществляет учредитель.
Обязанностью учредителя зарегистрированного образовательного учреждения является финансирование затрат на проведение экспертизы (п. 11 ст. 33).
Права государственного (или муниципального) органа управления образованием:
1) требовать от учредителя финансирования затрат на экспертизу;
2) отказать в выдаче лицензии в случае отрицательного заключения экспертизы;
3) изъять лицензию в случае нарушения содержащихся в ней требований и контрольных нормативов (п. 14 ст. 33).
Обязанностью указанных органов является:
1) создание экспертной комиссии по заявлению учредителя в установленный срок для проведения экспертизы;
2) выдать лицензию в случае положительного заключения экспертизы.
Отношения между образовательным учреждением и экспертной комиссией по поводу получения заключения регламентируются п. 9, 10, 11, 13 ст. 33.
Правами образовательного учреждения, его учредителя являются в этой связи:
1) право получения заключения комиссии (п. 8 ст. 33);
2) право на невмешательство в содержание, организацию и методику образовательного процесса при проведении экспертизы (п. 9 ст. 33);
3) право отказаться от выполнения требований экспертной комиссии, превышающих среднестатистические показатели (п. 10 ст. 33);
4) право на получение положительного заключения в случае соблюдения необходимых условий осуществления образовательного процесса;
5) право обжаловать в суд отрицательное заключение экспертизы (п. 13 ст. 33).
Обязанностями образовательного учреждения являются:
1) обеспечение возможности проведения экспертизы;
2) выполнение требования экспертной комиссии, не превышающей среднестатистические показатели (п. 10 ст. 33).
Правами экспертной комиссии являются:
1) установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, необходимым требованиям (п. 9 ст. 33);
2) выдвигать требования, не превышающие среднестатистические показатели;
3) требовать финансирования проведенных работ (п. 11 ст. 33);
4) выдвигать отрицательное заключение в случае несоответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, необходимым требованиям, указанным в п. 9 ст. 33.
Отношения между образовательным учреждением и федеральным (центральным) либо ведомственным органом управления образованием по поводу государственной аккредитации образовательного учреждения регламентируются п. 16 - 18 ст. 33.
Государственная аккредитация образовательного учреждения осуществляется по их заявлению.
Юридическим последствием государственной аккредитации является приобретение образовательным учреждением государственного статуса, т.е. прав на:
включение в схему централизованного государственного финансирования (для общеобразовательного учреждения);
выдачу выпускникам документа государственного образца;
пользование печатью с изображением Государственного герба РФ.
Государственный статус подтверждает свидетельство о государственной аккредитации.
Безусловным правом образовательного учреждения является требование государственной аккредитации. Из смысла ст. 33 вытекает, что этого вправе требовать образовательное учреждение, уже имеющее лицензию.
Соответствующий орган управления обязан обеспечить проведение государственной аккредитации по заявлению образовательного учреждения, а также вправе отказать в аккредитации в случае несоответствия уровня реализуемых образовательных программ, содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственного образовательного стандарта (п. 17 ст. 33).
Закон не предоставляет право образовательному учреждению обжаловать в суд отказ в государственной аккредитации.
Однако поскольку запрета повторного обращения за государственной аккредитацией в Законе не содержится, следовательно, образовательное учреждение вправе обращаться с заявлением о ее проведении неоднократно, но не ранее чем через 12 месяцев.
Отношения между образовательным учреждением и государственной аттестационной службой по поводу аттестации образовательного учреждения регламентируются п. 19 - 23 ст. 33.
Правами образовательного учреждения являются:
1) требование проведения аттестации государственной аттестационной службой и т.п. один раз в 5 лет;
2) обжаловать в суд заключение государственной аттестационной службы в части процедуры аттестации;
3) требовать повторной аттестации в случае отказа в аккредитации через 12 месяцев с момента отказа.
Образовательное учреждение обязано финансировать затраты на проведение аттестации.
Государственная аттестационная служба (либо по ее доверенности иные государственные органы) вправе:
1) проводить аттестацию по заявлению образовательного учреждения;
2) в процессе проведения аттестации устанавливать соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов;
3) производить аттестацию образовательного учреждения лишь в случае положительных результатов итоговой аттестации выпускников (не менее чем половины) «в течение трех последовательных лет», в противном случае в аттестации отказать.
Обязанности государственной аттестационной службы:
1) провести аттестацию образовательного учреждения на основании его заявления;
2) строго соблюдать процедуру аттестации, требования настоящего Закона.
Юридическим последствием отказа в аттестации является лишение государственной аккредитации, если это будет сочтено целесообразным (п. 23 ст. 33). При этом образовательное учреждение утрачивает права, указанные в п. 16 ст. 33, т.е. лишается государственного статуса (исключается из схемы централизованного финансирования и т.п.) как минимум на один год (п. 21 ст. 33).
В таких случаях необходимо позаботиться об обеспечении прав обучающихся, которые могут в результате снятия с финансирования понести значительные убытки, а в соответствии с гражданским законодательством взыскать их через суд в исковом порядке.
Представляется, что в случае недостаточности средств у образовательного учреждения должны наступать последствия, предусмотренные п. 17 ст. 50.
§ 4. Во всех правоотношениях филиала должен участвовать и третий субъект - образовательное учреждение, частью которого является филиал.
Применительно к деятельности филиалов и отделений следует исходить из положений гражданского законодательства.
Стороной отношений по поводу лицензирования, аттестации и
2) выполнение требования экспертной комиссии, не превышающей аккредитации должно быть только юридическое лицо (п. 5 - 7 ст. 33 настоящего Закона).
Указанные действия должны производиться по заявлению самого образовательного учреждения либо оно должно выдать филиалу, отделению доверенность на осуществление соответствующих действий, связанных с необходимостью лицензирования, аттестации и аккредитации.
Требование регистрации филиала и отделения неправомерно, так как они не приобретают вследствие этой регистрации статус юридического лица и не могут его приобретать, т.е. такая регистрация не влечет юридических последствий.
§ 5. Общественная аккредитация образовательного учреждения создает ему моральный престиж, может повысить число обучающихся, способствовать преобразованию его в нетиповое образовательное учреждение высшей категории (п. 13 ст. 50).
§ 6. Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений, реализующих программы профессиональной переподготовки специалистов, утверждено Приказом N 113 Министерства общего и профессионального образования от 23 сентября 1996 г.
Этим Приказом утверждены, кроме положения, формы свидетельства о государственной аккредитации, структура аттестационного заключения, перечень документов, представляемых образовательным учреждением для проведения его государственной аккредитации, форма заявления на проведение аттестации, показатели аккредитации.
Перечисленные документы представляют и образовательные учреждения дополнительного профессионального образования, реализующие программы профессиональной переподготовки специалистов, а также повышения квалификации и профессиональной подготовки государственных служащих.
Структурные подразделения дополнительного профессионального образования специалистов, организованные в государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, - факультеты, центры на правах факультетов, курсы повышения квалификации, факультеты и отделения переподготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием, институты повышения квалификации и межотраслевые региональные центры, не являющиеся самостоятельными юридическими лицами, - проходят государственную аккредитацию в составе данных образовательных учреждений.
Для данного вида аккредитации под государственной аккредитацией понимается процедура установления, подтверждения государственного статуса, типа и вида образовательного учреждения на основе признания соответствия его деятельности, уровня реализуемых программ, содержания и качества подготовки слушателей государственным требованиям, предъявляемым к данному типу и виду учебных заведений и образовательным программам дополнительного профессионального образования.
§ 7. Основной целью государственной аккредитации являются:
установление государственного статуса образовательного учреждения;
защита прав граждан, обучающихся в образовательных учреждениях, на получение ими новых знаний, умений и навыков, необходимых для выполнения профессиональной деятельности, в объеме и в сроки, предусмотренные договором на обучение, и государственными образовательными стандартами.
На основании аттестационного заключения проводится государственная аккредитация образовательного учреждения, структурных подразделений в его составе и при положительном решении выдается свидетельство о государственной аккредитации установленного образца.
§ 8. Порядок проведения государственной аттестации учреждений среднего профессионального образования установлен в инструктивном письме Минобразования РФ от 16 августа 1994 г. N 91-М.
§ 9. Порядок аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений за исключением учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования установлен в Положении, утвержденном Приказом Минобразования РФ от 25 января 1996 г. N 27.
§ 10. Следует отметить, что порядок проведения аттестации, установленный федеральными (центральными) органами управления образованием, концептуально противоречит нормам настоящего Закона. Закон устанавливает, что аттестация образовательных учреждений осуществляется независимо от органов управления образованием государственной аттестационной службой.
§ 11. Особенности лицензирования образовательных учреждений установлены Приказом Минобразования от 17 ноября 1994 г. N 442 «Об утверждении Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений».
Особенности итоговой аттестации выпускников учреждений начального профессионального образования установлены в Приказе Минобразования от 1 ноября 1995 г. N 563 «Об утверждении Положения об итоговой аттестации выпускников учреждений начального профессионального образования и Положения о получении начального профессионального образования в форме экстерната».
Особенности аттестации образовательных учреждений, аккредитации установлены также в письме Минобразования от 12 мая 1997 г. N 06-51-25ин/25-06 «Об аттестации образовательных учреждений, регулирующих основные и дополнительные общеобразовательные программы» и в Приказе Минобразования от 20 мая 1997 г. N 946 «О государственной аккредитации образовательных учреждений дополнительного профессионального образования».
§ 12. Пункт 16 ст. 33 устанавливает, что у образовательного учреждения с момента его государственной аккредитации возникает право на выдачу диплома государственного образца, на пользование печатью с изображением Государственного герба РФ.
В то же время субъекты Российской Федерации имеют свой герб и иные атрибуты государственной власти. В ч. 16 ст. 34 Закона Чувашской Республики об образовании предусмотрено право пользоваться печатью с изображением Государственного герба Чувашской Республики. Аналогичная норма содержится в Законе об образовании Республики Башкортостан.
В Законе республики Марий Эл об образовании само образовательное учреждение решает вопрос, каким государственным гербом пользоваться на печати: Российской Федерации или Республики Марий Эл.
Комментарий к статье 34
§ 1. Статья 34 устанавливает порядок реорганизации и ликвидации образовательного учреждения.
§ 2. Реорганизация образовательного учреждения - слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование, изменение организационно - правовой формы, например, образовательное учреждение было муниципальным, стало муниципально - негосударственным (частным) и т.д. (ст. 57 ГК РФ).
Ликвидация образовательного учреждения - прекращение его деятельности без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам (ст. 61 ГК РФ).
§ 3. Образовательное учреждение может быть ликвидировано в соответствии со ст. 61 ГК РФ:
по решению учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами;
в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо;
по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям.
Требование о ликвидации образовательного учреждения в суд может быть предъявлено органом местного самоуправления, прокурором, общественной организацией, физическими лицами.
Пункт 5 ст. 34 Закона об образовании устанавливает особый порядок ликвидации сельского дошкольного или общеобразовательного учреждения. Их ликвидация допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением.
Процедура ликвидации установлена в ст. 62, 63, 64 ГК РФ.
Основные правила процедуры следующие:
лица, принявшие решение о ликвидации образовательного учреждения, обязаны письменно сообщить об этом органу, осуществляющему государственную регистрацию;
учредители, орган, принявший решение о ликвидации, назначают по согласованию с органом, осуществляющим государственную регистрацию, ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации;
с момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами образовательного учреждения;
ликвидационная комиссия помещает в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридических лиц, публикацию о его ликвидации и о порядке и сроке заявления требований его кредиторами. Этот срок не может быть менее двух месяцев с момента публикации о ликвидации;
после окончания срока для предъявления требований кредиторами ликвидационная комиссия (ликвидатор) составляет промежуточный ликвидационный баланс;
после завершения расчетов с кредиторами ликвидационная комиссия (ликвидатор) составляет ликвидационный баланс;
ликвидация образовательного учреждения считается завершенной после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц.
§ 4. При реорганизации образовательного учреждения его учредительные документы утрачивают силу (п. 2 ст. 34 Закона РФ «Об образовании»).
Образовательное учреждение считается реорганизованным с момента государственной регистрации нового юридического лица. Данному учреждению необходимо внести изменения во все учредительные документы.
§ 5. При ликвидации образовательного учреждения Закон устанавливает его обязанность по социальной защите обучающегося.
В соответствии с п. 17 ст. 50 орган управления образованием обеспечивает перевод обучающихся, воспитанников в другие образовательные учреждения соответствующего типа. Это правило касается общеобразовательных учреждений, учреждений начального профессионального образования.
Другое правило (п. 18 ст. 50) касается студентов среднего и высшего профессионального образования. Студенты переводятся в другое образовательное учреждение на общих основаниях.
Общие основания установлены в п. 19 ст. 50 Закона РФ «Об образовании»: необходимо согласие другого образовательного учреждения и успешное прохождение аттестации.
§ 6. Особый порядок установлен для определения судьбы имущества ликвидируемого образовательного учреждения, имеющегося у него на правах собственности.
Пункт 10 ст. 39 предусматривает направление имеющихся денежных средств и иных объектов собственности при ликвидации образовательного учреждения на цели развития образования в порядке, предусмотренном уставом образовательного учреждения.
Комментарий к статье 35
§ 1. Статья 35 устанавливает правила управления государственным, муниципальным образовательным учреждением.
Порядок управления негосударственным образовательным учреждением установлен в ст. 36.
§ 2. Непосредственное управление - это форма единоначалия. Его осуществляет администрация, которую возглавляет заведующий, директор, ректор или иной руководитель.
Администрация - исполнительно - распорядительный орган, осуществляющий управление учреждением, организацией. Администратору присущи как минимум два правовых признака: ему должен быть подчинен хотя бы один работник; он должен обладать дисциплинарной властью, которая включает как минимум четыре полномочия:
1. Право давать обязательные указания подчиненному работнику.
2. Поощрять работника при проявлении им трудовой активности с положительным результатом.
3. Объявлять дисциплинарное взыскание.
4. Определять трудовую функцию работника, разрабатывая для него должностную инструкцию или участвуя в составлении должностной инструкции.
Управление образовательным учреждением строится в основном на двух принципах: единоначалии и самоуправлении, которые, дополняя друг друга, создают единую систему управления.