Средства защиты прав на землю
В процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности права и свободы участников земельных отношений могут быть нарушены. В этой связи законодательством предусмотрены ряд средств, призванных защищать от подобных нарушений[8].
Защита прав на земельные участки, и в первую очередь прав собственности основана на конституционных положениях о том, что право собственности охраняется законом, и никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда[9]. При этом принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Раскрывая данные положения, законодатель в ч. 1 ст. 64 ЗК РФ указал, что рассмотрение земельных споров находится в исключительной компетенции органов осуществляющих судебную власть (суд общей юрисдикции или арбитражный суд). Одновременно, в ч. 2 ст. 64 ЗК РФ сторонам предоставлена возможность передачи дела на рассмотрения третейского суда. Тем самым Закон исключил возможность разрешения спора методами административного характера.
Однако практика разрешения земельных споров последних лет показала, наиболее оперативно и что важно качественно, осуществляется урегулирование земельно-правовых деликтов именно административными мерами. Как правило, граждане и организации обращаются за защитой своих прав в вышестоящую в порядке подчиненности организацию. Такими организациями выступают органы государственной власти и местного самоуправления (для государственных и муниципальных организаций), а также специальные отделы (или иные подразделения) этих органов, осуществляющие контрольно-надзорные функции за деятельностью государственных, муниципальных и частных предприятий (для иных юридических лиц и граждан). В области землепользования к таким органам относятся, прежде всего, специализированные управления (отделы) администраций Субъектов РФ.
Заинтересованные лица также могут обратиться за защитой своих прав в специально уполномоченные органы, осуществляющие функции в данной сфере государственной деятельности. Например, в территориальные органы Министерства по налогам и сборам, Федерального казначейства, Центрального банка, в органы прокуратуры.
Информацию о вышестоящих организациях можно получить в той организации, действия или акты которой оспариваются или в которой осуществляет свою деятельность должностное лицо. Некоторые организации в силу требования закона обязаны сообщать сведения о вышестоящих организациях ля публичного ознакомления м их деятельностью. Так, например, это обязаны осуществлять торговые организации и организации, оказывающие бытовые услуги населению, в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей»[10]. В случае отказа в предоставлении информации о вышестоящих организациях и органах заинтересованное лицо вправе обратиться в органы государственной регистрации соответствующих организаций.
Более того, в соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане вправе направлять обращения в государственные органы, которые обязаны рассматривать их по существу и принимать решения. Кроме этого, ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[11]предусматривает возможность граждан обжаловать неправомерные действия и решения в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган, орган местного самоуправления, а также в учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение, должностному лицу или государственному служащему.
Широкое распространение в связи с большой эффективностью получили обращения в специально уполномоченные органы. Таковыми, например, являются территориальные представительства федерального антимонопольного органа (Министерства по антимонопольной политики и поддержке малого предпринимательства)[12]. Эти органы вправе давать обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении неправомерных актов, а также налагать штрафы за нарушение антимонопольного законодательства[13].
Немалую роль в защите земельных прав граждан и организаций играют и органы прокуратуры. Так, в соответствии с ФЗ «О прокуратуре» органами прокуратуры рассматриваются обращения, содержащие сведения о нарушении законов (ст. 10)[14].
При этом, все обращения должны быть рассмотрены в установленный законом срок. В течении этого времени обратившемуся лицу должен быть дан ответ на его запрос в письменной форме. В ответе, в частности, указывается - принимается или отклоняется жалоба (если отклоняется, то по каким причинам) и меры воздействия, принятые в отношении нарушителя.
Таким образом, становится очевидным факт недоработки законодателем норм ст. 64 ЗК РФ. В частности, на наш взгляд, ее необходимо дополнить, указав на возможность рассмотрения земельно-правового спора в рамках административного производства, органами, специально на то уполномоченными.
Необходимость внесения дополнений объясняется следующими причинами:
1. В стране действует комплекс нормативно-правовых актов, различных уровней, созданных специально для противодействия нарушению прав граждан и юридических лиц, совокупность которых позволяет говорить о существовании механизма внесудебного восстановления нарушенных прав.
2. Данный порядок, благодаря экономии времени, позволяет оперативно противодействовать нарушению прав. Естественно, потерпевшая сторона заинтересована не в длительных судебных разбирательствах, где до вынесения окончательного решения права еще будут нарушаться, а в быстром приведении поведения субъектов в соответствии с законодательством РФ.
3. Обращение в административные органы не лишает права и не является препятствием, в силу прямого указания Конституции РФ, для обращения с аналогичным заявлением в органы судебной власти. Ст. 46 Основного закона предоставляет каждому право обратиться за защитой своих прав в суд. Так, если лицо полагает, что такой порядок не принесет желаемых результатов и не приведет к восстановлению земельных прав и законных интересов, то оно вправе подать исковое заявление в суд.
На сегодняшний день, в Земельном кодексе РФ, практически весь объем относительно процедуры защиты земельных прав и свобод занимают правила, регламентирующие порядок и условия именно судебной защиты прав и охраняемых законом интересов землепользователей. С принятием Кодекса был восполнен законодательный вакуум, имевший место с момента признания недействующим третьего раздела Земельного кодекса РСФСР на основании Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. В Кодексе нашли отражение конституционные принципы невозможности лишения собственника имущества иначе как по решению суда и принудительного его отчуждения для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения (ст.35 Конституции РФ). Так, в ст.55 ЗК предусмотрено, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.
Прогрессивность данных положений очевидна. Но, несмотря на тщательную подготовку последней редакции данного кодифицированного акта, формулировки некоторых его положений вызывают ряд вопросов.
Так, обращают на себя внимание правила ст.55 ЗК, регламентирующие условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земли. В них изложена процедура принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в случаях его ненадлежащего использования по предусмотренным законом основаниям.
В рамках данной процедуры исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на осуществление государственного земельного контроля, одновременно с наложением штрафа на виновное лицо выносит предупреждение относительно допущенных земельных правонарушений и необходимости их устранения. Если этого не сделано, орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы в органы власти, указанные ст.29 ЗК, которые направляют в суд заявление о прекращении права на земельный участок.
По истечении 10-дневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним.
Как представляется, приведенное правило нуждается в корректировке, поскольку его редакция противоречит предусмотренному гражданским процессуальным законодательством правилу о возможности кассационного либо апелляционного обжалования судебного решения в 10-дневный срок после его вынесения в окончательной форме. В данном случае достаточно указания о направлении заявления о государственной регистрации прекращения права на земельный участок после вступления решения суда в законную силу, если оно не подлежит немедленному исполнению в порядке ст.211 ГПК.
Поскольку процедура принудительного прекращения прав на земельный участок включает в качестве необходимого элемента гражданское судопроизводство, то вызывает сомнение необходимость правила, закрепленного в п.7 ст.54 ЗК. Оно предусматривает возможность обжалования в суд решения об изъятии земельного участка из-за его ненадлежащего использования. Если даже предположить, что законодатель имел в виду изъятие земельного участка в натуре на основании вступившего в законную силу судебного решения, то и тогда непонятно, о каком еще решении, обжалуемом в судебном порядке, идет речь в указанной норме.
Обращает на себя внимание и определенная незавершенность формулировки правила, закрепленного в п.7 ст.56 ЗК, - об обжаловании в судебном порядке ограничения прав на землю[15]. Исходя из буквального его толкования, ограничение прав на землю может быть оспорено только физическими лицами в суд общей юрисдикции и исключительно в рамках гражданских процессуальных норм, регламентирующих обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (гл.24.1 ГПК). Права и охраняемые законом интересы юридических лиц и иных образований, а также граждан-предпринимателей в таком случае остаются вне сферы судебной защиты, поскольку в арбитражном процессуальном законодательстве говорится в подобных случаях об исковом производстве и не предусматривается возможности обращения названных субъектов права с таким обращением, как жалоба. Думается, в данном случае нет необходимости указывать в земельном законодательстве конкретные и исчерпывающие формы судебной защиты нарушенного права, поскольку эта сфера общественных отношений относится к предмету процессуальных отраслей права и достаточно полно ими урегулирована.
Также требует доработки правило ст.56 ЗК, предусматривающее возможность ограничения прав на землю как в административном, так и судебном порядке. Ведь критериев разграничения судебной подведомственности и подведомственности таких дел органам государственной власти и местного самоуправления в законе нет. Исходя из основополагающего правового принципа о возможности судебной защиты прав, нарушенных административным актом (ст.46 Конституции РФ, ст.11 ГК), необходимо закрепить правило, согласно которому судам подведомственны дела об оспаривании действий (бездействия) властных структур, ограничивающих права на землю. Именно посредством судебной процедуры следует устранять неопределенность в правах и обязанностях субъектов земельных правоотношений. Там, где отсутствует спор, ограничение прав на землю в рамках установленной законом процедуры возможно в административном порядке с сохранением права обращения в суд в связи с действиями (бездействием) властных структур. В данном случае не имеется в виду судебный порядок, предусмотренный ст.ст.54 и 55 ЗК, поскольку он имеет иную целевую направленность и природу.
Согласно, положению ч. 2 ст. 64 ЗК РФ до принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан на рассмотрение сторонами в третейский суд.
Такие суды создаются самими спорящими сторонами. Члены суда избираются из доверенных лиц в составе одного или нескольких судей - поровну от каждой стороны. Затем судьи избирают еще одного судью, так как должно быть нечетное количество судей. Данный суд правомочен рассматривать любой земельный спор подведомственный суду общей юрисдикции или арбитражному суду. О передаче дела в третейский суд стороны заключают письменный договор (соглашение)[16].
Передача спора на рассмотрение третейского суда исключает возможность его рассмотрения в данный момент органами правосудия. В тоже время, третейский суд не связан правилами общего судопроизводства, хотя и обязан выслушать объяснения сторон, изучить сущность конфликта. Решение третейского суда постановляется по большинству голосов и излагается в письменной форме.
В случае если решение третейского суда не будет исполнено обязанным лицом добровольно, то заинтересованная сторона вправе обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд - по подведомственности с просьбой выдачи исполнительного листа. Однако, если решение третейского суда будет противоречить закону судья отказывает в выдаче данного документа.
Таким образом, российским законодательством предусмотрены два вида третейских судов: третейские суды, создаваемые для разрешения конкретного спора, и постоянно действующие третейские суды.
Разница между ними заключается в том, что в первом случае стороны должны сами избрать состав суда и определить порядок рассмотрения спора, а во втором - выбрать третейский суд и подчиняться его процедуре.
Вместе с тем, практика участия третейских судов в разрешении земельных споров создала на практике ряд спорных вопросов.
Основная проблема всех третейских судов, заключается, прежде всего, в том, что закон не наделил их механизмом принудительного исполнения своих решений.
Согласно смыслу третейского суда, стороны добровольно доверяют третейскому суду вынесение решения по делу и заранее обязуются подчиниться этому решению. Если же одна сторона оказалась недобросовестной и уклоняется от выполнения решения третейского суда, то у другой стороны нет иного выхода, как обратиться в суд общей юрисдикции, либо в арбитражный суд с заявлением о выдаче приказа на принудительное исполнение решения третейского суда. И вся процедура рискует начаться сначала. Такое положение вещей делает третейские суды похожими на органы претензионного (досудебного) порядка урегулирования споров[17].
Законодательство РФ, установив в ст. 64 ЗК РФ возможность реализации субъектами земельных отношений своих прав предусматривает, по сути, три способа защиты принадлежащих им прав и свобод. Доминирующее положение принадлежит судебному порядку рассмотрения земельно-правового спора. Далее следует возможность разрешения спора посредством третейского производства. Наконец, третья возможность восстановить нарушенные права охватывается внесудебной процедурой рассмотрения спора. Именно такой способ, как показывает практика, пользуется наибольшей популярностью, прежде всего, ввиду объективных факторов, и именно он не был предусмотрен в рамках ст. 64 ЗК РФ.
Наряду с этим, практическая реализация теоретических положений относительно способов защиты земельных прав привела к выявлению спорных вопросов, требующих своего разрешения, показала законодательную недоработку ряда элементов.
[1] См.: А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. Гражданское право. Учебник. Часть 1. М., 2001 г. С. 295.
[2] См.: С.А. Ветров, И.П. Назаренко, Т.В. Зазуля, А.Ю. Карманов // Вестник ФАС Северо-кавказского округа. - № 5. - 2003. - С. 25.
[3] См.: О.М. Оглоблина. Земельные споры. Регулирование и разрешение. // Право и экономика. 2000. № 8. С. 66.
[4] См.: В. Романов. Споры, возникающие из земельных отношений. // Российская юстиция. - 1994. - № 8. - С. 22 - 24.
[5] См.: В.В. Петрова. Земельное право России: Учебник по специальности «Правоведение». - М., 1997. - С. 120.
[6] См.: В. Романов. Споры, возникающие из земельных отношений // Российская юстиция. - 1994. - № 8. - С. 23.
[7] См.: Бюллетень ВС РФ. - 1992. - № 7. - С. 9 - 11.
[8] См.: С.А. Боголюбов. Земельное Право. Учебник. М., 2003г. С. 254.
[9] См.: И.А. Иконицкая. Земельное Право Российской Федерации. М., 2002г. С. 153.
[10] См.: Закон РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992г // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.
[11] См.: Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СЗ РФ. 1995, № 51. Ст. 4970.
[12] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.06.1999 г. № 793 // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3756.
[13] См.: Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 г. //ВВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.
[14] См.: ФЗ «О прокуратуре» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
[15] См.: Е. Чесовской. Судебная защита прав участников земельных отношений // Российская юстиция.- № 6.- 2002. - С. 24 - 25.
[16] См.: ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» // Российская газета. - 27.07.2002. - № 137.
[17] См.: В. Максимова. «О третейских судах» // Российская юстиция.- № 6. - 1996.- С. 45.