Механизм нормативно-правового обеспечения государственной кадровой политики. 1 страница
При Президенте Республики Беларусь
 |
Система открытого образования
Л.С. Вечер
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА
Курс лекций
Минск
УДК
| |
В
Серия основана в 2001 году
Рекомендовано к изданию Комиссией по приемке и аттестации электронных версий учебных и учебно-методических материалов Академии управления при Президенте Республики Беларусь.
Печатается по решению редакционно-издательского совета Академии управления при Президенте Республики Беларусь.
|
| ã | Вечер Л.С., 2005 | |
| ISBN 985-457-479-2 | ã | Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005 |
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. 7
Тема 1. Государственная кадровая политика, ее роль и место в государственном управлении. 9
Лекция 1. Государственная кадровая политика, ее роль и место в государственном управлении. 9
Понятие, сущность, место государственной кадровой политики в государственном управлении. Приоритеты кадровой политики в условиях переходного периода 9
Государственная кадровая политика как подсистема государственного управления 20
Предмет и задачи курса «Государственная кадровая политика». 35
Контрольные вопросы к теме 1. 38
Тема 2. Методологические основы государственной кадровой политики. 40
Лекция 2. Основные элементы методологии государственной кадровой политики 40
Понятие и методологические установки, цели и задачи государственной кадровой политики. 40
Цели и задачи. 42
Субъекты и объекты государственной кадровой политики. 46
Основополагающие подходы, принципы, функции государственной кадровой политики 63
Лекция 3. Методы исследования государственной кадровой политики. Содержание базовых понятий. 71
Методы исследования государственной кадровой политики. 71
Содержание базовых понятий государственной кадровой политики. 79
Контрольные вопросы к теме 2. 93
Тема 3. Теоретические основы государственной кадровой политики. 95
Лекция 4. Теоретические основы государственной кадровой политики. 95
Классификация кадров. 95
Воспроизводство кадров. 99
Основы кадровой работы.. 106
Основные направления разработки кадровой политики, методы прогнозирования и планирования в кадровой политике. 110
Разработка региональной и отраслевой кадровой политики. 121
Фирменная кадровая политика. 125
Контрольные вопросы к теме 3. 128
Тема 4. Формирование государственной кадровой политики. 130
Лекция 5. Формирование государственной кадровой политики. 130
Нормативно – правовое обеспечение государственной кадровой политики. 130
Научно-методическое обеспечение государственной кадровой политики и организационно-экономический механизм формирования кадров. 143
Информационное обеспечение государственной кадровой политики. 146
Система управления подготовкой руководящих кадров. 149
Контрольные вопросы к теме 4. 152
Тема 5. Организация работы с руководящими кадрами в системе государственных органов. 153
Лекция 6. Работа с руководящими кадрами по формированию действенного резерва кадров и их обучению.. 153
Подготовка, переподготовка и повышение квалификации руководящих кадров 170
Лекция 7. Подбор и назначение на должность руководящих кадров в органах государственного управления. Проведение аттестации. 183
Подбор и расстановка руководящих кадров. 183
Аттестация руководящих работников. 197
Контрольные вопросы к теме № 5. 202
Тема 6. Государственная кадровая политика в системе государственной службы 204
Лекция 8. Государственная кадровая политика в системе государственной службы 204
Государственная служба как социальный институт. 204
Совершенствование государственной кадровой политики в системе государственной службы.. 207
Государственная служба в Республике Беларусь. 216
Контрольные вопросы к теме 6. 222
Тема 7. Управление персоналом как механизм реализации государственной кадровой политики. 224
Лекция 9. Управление персоналом как механизм реализации государственной кадровой политики. 224
Система управления персоналом, концепция, принципы, методы.. 224
Планирование персонала: теоретические и методические основы.. 239
Управление персоналом в системе кадрового обеспечения государственной службы 256
Контрольные вопросы к теме 7. 262
Тема 8. Государственно-управленческая элита. 264
Лекция 10. Государственно-управленческая элита. 264
Государственно-управленческая элита как фактор и следствие развития. 264
Формирование государственно-управленческой элиты в Республике Беларусь 273
Контрольные вопросы к теме 8. 280
Тема 9. Карьерный процесс в государственных органах. 281
Лекция 11. Карьерный процесс в государственных органах. 281
Карьера и карьерная стратегия. 281
Организация карьеры.. 290
Контрольные вопросы к теме 9. 307
Тема 10. Зарубежный опыт работы с кадрами государственного управления. 308
Лекция 12. Зарубежный опыт работы с кадрами государственного управления 308
Концептуальные основы кадровой работы.. 308
Кадры в системе государственного управления. 315
Направления повышения эффективности деятельности государственной администрации 330
Контрольные вопросы к теме 10. 336
Литература. 337
Экзаменационные вопросы.. 340
Введение
Кадровая политика представляет собой генеральное направление всех видов и форм социального управления, так как никакую политику нельзя осуществлять, не выражая ее в назначении тех или иных людей. Речь идет об общенациональной стратегии развития человеческого потенциала и ее обеспечения средствами государственного воздействия (непосредственного и косвенного). Внашем понимании государственной кадровой политики есть несколько нюансов концептуального плана, на которых следует задержать внимание.
Прежде всего, государственная кадровая политика понимается не только как общенациональная стратегия развития совокупного кадрового потенциала, но и как одно из направлений реализации государственной политики. Кадровая политика занимает равноправное место в ряду с экономической, социальной, военной (оборонной), культурной, образовательной, информационной, правовой, экологической, молодежной, внешней политикой. Без сопоставления государственной кадровой политики с другими отраслевыми направлениями политики государства достаточно сложно определить ее содержание, направленность, этапность, приоритеты. Точно так же остальные направления политики вряд ли могут быть эффективно реализованы вне взаимодействия с кадровой политикой и без соответствующего целенаправленного кадрового обеспечения. Поэтому любые меры, связанные с разработкой ГКП, как то: подготовка концепции, программы, организация реализации — должны вписываться в данный контекст.
Государственная кадровая политика охватывает всю систему перспективной и скоординированной работы с кадрами.
На основе государственной кадровой политики Республики Беларусь в каждом государственном органе, на государственном и частном предприятии разрабатывается своя конкретная кадровая политика, вытекающая из целей, задач и основных функций соответствующего органа управления. Она проводится через аппарат (администрацию), его структуру и персонал.
Выработка государственной кадровой политики отнесена к числу стратегических задач общегосударственного значения.
Формирование государственной кадровой политики – весьма сложный, многогранный процесс, в котором переплетаются объективные и субъективные факторы, но важно соблюсти соотношение новаторства и преемственности. Кадры – наиболее стабильный социальный элемент общества и государства, носитель их традиций и опыта. Именно кадры сохраняют эти качества даже при смене общественно-политического строя, изменении структур и устройства государства.
Также нельзя пренебрегать теоретико-методологическими аспектами разработки государственной кадровой политики, не уделять должного внимания осознанию ее объективной и конкретно-исторической обусловленности, анализу накопленного в этой сфере практического материала, выявлению насущных кадровых потребностей развития государства.
Формирование структуры курса лекций «Государственная кадровая политика» включает в себя следующий подход. Сначала рассматриваются теоретико-методологические аспекты государственной кадровой политики (темы 1, 2, 3), далее – организация государственной кадровой политики (темы 4, 5, 6, 7) и кадровый микс (темы 8, 9, 10). Иными словами, логика построения курса лекций направлена на последовательное рассмотрение основных этапов и направлений разработки и реализации государственной кадровой политики.
Источниками написания курса лекций явились документы и опубликованные материалы отечественных и зарубежных авторов.
Курс лекций предназначен для студентов системы открытого образования и может быть полезен для руководителей и специалистов государственных органов, слушателей Академии управления при Президенте Республики Беларусь.
| Доцент кафедры теории и практики государственного управления |
| Вечер Л.С. |
Тема 1. Государственная кадровая политика, ее роль и место в государственном управлении
Лекция 1. Государственная кадровая политика, ее роль и место в государственном управлении
Основные понятия:
объекты кадровой политики; субъекты кадровой политики; предмет кадровой политики; содержание кадровой политики; кадровая политика; кадровый потенциал; основные приоритеты кадровой политики в условиях переходного периода; государственная кадровая политика; стратегическая цель государственной кадровой политики; трудовые ресурсы; система подготовки кадров; кадровые технологии; кадровая работа; система государственного управления; подсистема государственного управления; структура системы; синергетическая позиция; управление занятостью; рабочая сила; управление персоналом.
Понятие, сущность, место государственной кадровой политики в государственном управлении. Приоритеты кадровой политики в условиях переходного периода
Кадровая политика как система управления человеческими ресурсами является наукой, имеющей свой специфический предмет, содержание и объект изучения.
Управление человеческими ресурсами составляет основное содержание кадровой политики. Оно направлено, во-первых, на формирование качественного кадрового потенциала и удовлетворение потребностей общественного производства в квалифицированных кадрах, во-вторых, на обеспечение эффективной занятости трудоспособного населения и его оптимальное разделение между отраслями и регионами страны, в-третьих, на рациональное использование персонала предприятий, организаций, учреждений.
Кадровая политика затрагивает идеологию, экономику, культуру, всю социальную сферу. Поэтому для решения кадровых проблем огромное значение имеет сильная социальная политика государства, в центре которой – человек с его потребностями, интересами и устремлениями.
Социальные факторы, такие как характер, содержание и условия труда, его ориентация, культура производства, социально-бытовое обслуживание человека, его жизненные условия, организация отдыха и досуга прямо или косвенно влияют на формирование и развитие человеческих ресурсов, а значит качественного кадрового потенциала. Приоритетное расширение социальной сферы (сети общеобразовательных и здравоохранительных учреждений, предприятий бытового обслуживания, спортивных сооружений, культурных заведений, повышение уровня социального обслуживания, спортивных сооружений, культурных заведений, повышение уровня социального обеспечения, расширение круга социальных услуг и др.) призвано обеспечить качество формирования и подготовки кадрового потенциала и на этой основе решить проблемы эффективного кадрового обеспечения различных отраслей общественной, производственной и государственной деятельности.
Государственная кадровая политика выступает как составная часть государственной политики в области эффективного управления, как важнейший инструмент реализации программ, планов, концепций.
Государственная кадровая политика должна иметь концептуальные подходы, четкие программы, так как создание сильного и эффективного государства невозможно без наполнения его структур профессионально подготовленными кадрами. Сегодня практически отсутствует прямая зависимость между качеством образования и карьерным ростом, а поскольку политика проводится через людей, без сознания стратегии развития кадрового корпуса, без выработки единых правил на кадровом поле невозможно обеспечение стратегии развития Беларуси.
Представляется также, что кадровая политика дает возможность увязать (объединить, согласовать) управленческие действия при проведении технической и экономической политики в отраслях народного хозяйства.
Для эффективного управления кадровой политикой в отраслях народного хозяйства создается система оперативного учета и анализа кадров, отражающая в каждой конкретный момент деятельности действительное положение за определенный промежуток времени на всех уровнях управления: от предприятия до министерства. Получаемая с ее помощью информация позволяет периодически оценивать тенденции изменения состава кадров в отрасли, разрабатывать научно обоснованные и комплексные прогнозы и планы потребности в кадрах и на этой основе формировать кадровую политику, согласующуюся с планами социального развития отраслей народного хозяйства.
Организационные функции подбора, которые включают расстановку, выдвижение и подготовку кадров, занятых в управлении, все в большей степени ориентируются на социальные процессы. что способствует повышению единства и сплоченности действий, ответственности за порученную работу, росту эффективности управленческого труда в целом и в конечном итоге росту эффективности системы управления.
В настоящее время планы социального развития составляют часть государственного плана, они включены в официальную плановую отчетность по реализации планов технического и экономического развития. Это означает, что социальные проблемы наряду с техническими и экономическими приобретают решающее значение. То есть планирование кадровой политики реализуется в планировании социального развития на всех уровнях.
Государственная кадровая политика, если она определена в правовом отношении: 1) формируется на основе изучения тенденций социального развития и представлена легитимными социальными институтами государства; 2)задает наиболее общие правовые основы кадровой политики для общества в целом и для всех остальных субъектов кадровой политики; 3) носит обязательный характер для всех субъектов кадровой политики; 4) в качестве объекта государственной кадровой политики выступает кадровый потенциал всех сфер общества в той части, которая отражает наиболее общие правовые основы его формирования и использования.
Объектами регулирования государственной кадровой политики являются человеческие ресурсы, а именно содержание и качество развития профессионального кадрового потенциала; его востребованность в обществе (для этого могут использоваться различные средства: экономические методы, административные методы, жесткое планирование, распределение, закрепление); защита общества от непрофессионализма (лицензирование деятельности в сложных и опасных видах труда); защита интересов профессионалов (установление системы льгот, гарантий, ограничений).
От состояния кадров, прежде всего государственных структур и научно обоснованной государственной кадровой политики во многом зависит устойчивость государства.
Таким образом, кадровая политика имеет свою объективную логику, отражая уровень развития, потребности и возможности общества и государства, реальное состояние кадров, уровень их профессионализма и закономерности развития кадровых процессов, их зависимость от характера и уровня общественного, политического и экономического строя.
Кадровая политика является основным направлением организации социума, тем действенным рычагом управления, посредством которого изменяется весь ход общественного развития. Кадровая политика – понятие многогранное. Она включает ряд различных областей социального управления: 1) демографическую политику; 2) политику в области образования и профессиональной ориентации; 3) политику занятости; 4) политику в области труда и заработной платы и др.
Развитие человечества в целом можно рассматривать как глобальный социальный процесс, который развивается в трех основных сферах коллективной деятельности – духовной, политической, материальной.
Развитие всей социальной жизни, каждой цивилизации и каждого этноса – результат взаимодействия этих трех сфер. В разные исторические эпохи превалирует одна из сфер организации социальной жизни, циклически и закономерно уступая доминирующее положение следующей сфере, что влечет за собой глобальные социальные изменения. Оптимальное развитие социума предполагает гармоничное сочетание всех трех сфер при объединяющем признании общезначимости духовных ценностей. Организующей основой всестороннего развития общества в современных условиях может выступить кадровая политика, основанная на познании и использовании закономерностей социальной динамики и служащая интересам, как государства, так и гражданского общества.
К числу основных приоритетов кадровой политики в условиях переходного периода можно отнести следующие.
1) Создание системы социального управления соответствующей уровню организации этноса в данной исторической ситуации.
2) Формирование ценностей демократии. В духовной, мировоззренческой области – это терпимость, гуманизм, демократизм; в политической – это признание прав человека, разделение властей, свобода индивида и его социальная ответственность; в экономической области – это отмена жесткой регламентации со стороны государственной власти, развитие частной инициативы и предпринимательства.
3) Учет и максимальное использование в социальном уп-равлении этнопсихологических особенностей. Из-за действия этнопсихологического фактора модели управления, эффективные для одной страны, могут оказаться непригодными и даже вредными для другой. Поэтому кадровая политика всегда национальна.
4) Обеспечение преобладающего развития экономической сферы на данном историческом этапе, поскольку именно эта сфера организации социальной жизни наиболее отвечает сегодняшним потребностям и основным ценностям ведущих социальных слоев. Поэтому отбор, развитие и воспитание определенных потребностей, приведение их в соответствие с основными ценностями конкретного исторического периода является одной из главных задач кадровой политики.
5) Своевременное обеспечение развивающейся экономической сферы квалифицированными кадрами различных профессий и специальностей с доминированием среди них финансово-экономических.
Профессии (по оценкам западных социологов) также подвержены закономерностям и цикличности. Цикл управленческих профессий начинается с доминирования инженеров и других технических специалистов среди высших административных работников, затем наступает период, когда на эти посты назначаются люди, вышедшие из сферы маркетинга, потом – финансисты и юристы. Вершиной цикла управленческих профессий является период, когда специалисты по управлению человеческими ресурсами становятся высшими административными работниками. Поэтому одной из задач современной кадровой политики является формирование высших эшелонов управления и укомплектование ключевых должностей на других уровнях социальной иерархии экономическими кадрами с одновременной подготовкой специалистов следующей управленческой «волны», что требует постоянного совершенствования действующей системы образования.
6) Содействие в постепенном формировании в обществе основных ценностей, отвечающих целям и задачам исторического периода. Поскольку носителями определенных ценностей выступают всегда определенные социальные слои, постольку выдвижение на ведущие социальные роли представителей тех или иных социальных слоев косвенно способствует доминированию соответствующих этим слоям ценностей.
7) Всемерное развитие и укрепление различных структур гражданского общества, государственное поощрение частной инициативы и предпринимательства, максимальное ограничение государственного монополизма, содействие здоровой конкуренции во всех областях социальной жизни. Во всех отраслях человеческой деятельности (за редким исключением) наряду с государственными структурами должны активно действовать структуры гражданского общества, то есть того социального целого, для обеспечения нормальной жизнедеятельности которого и существует, собственно, государство. Основная задача таких структур состоит в постоянном ограничении притязаний государственной власти на абсолютизм. Формирование и развитие таких структур также требует квалифицированного кадрового потенциала, что невозможно без создания научно обоснованной кадровой политики и эффективной системы управления человеческими ресурсами.
Стратегической целью государственной кадровой политики является создание кадрового потенциала Республики Беларусь, как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса общества, обеспечивающего социально-экономическое развитие страны, ее конкурентоспособность в международном разделении труда.
Анализ путей достижения этой цели предполагает: во-первых, оценку состояния трудовых ресурсов в стране, во-вторых, характеристику современного состояния системы подготовки кадров.
Следует признать, что система образования и повышения квалификации кадров не в состоянии удовлетворить требования, которые предъявляются к ней работодателями, будь то государство или бизнес. Проблемы, на которые жалуются управленцы и предприниматели – это слабый спрос на отечественную продукцию, нехватка инвестиционных ресурсов, недостаток оборотных средств, все это дополняется тревогой за состояние трудовых ресурсов. Ценность хорошего специалиста высока. Мобильность трудовых ресурсов непрерывно усиливается, а учитывая, что вознаграждение за труд у нас и в развитых странах отличается существенно, лучшие кадры выталкиваются за границу. В результате отечественная экономика рискует лишиться одного из немногих своих конкурентных преимуществ – более или менее дешевых квалифицированных трудовых ресурсов.
К сожалению, во многих государственных организациях и на предприятиях, а также в частной сфере бережное отношение к своим работникам еще не стало нормой управленческой жизни. Зачастую нет программ развития персонала, продуманных систем мотивации, работоспособных схем поиска и оценки работников.
Существующая система подготовки управленческих кадров, профессионально-технического образования не позволяет готовить специалистов, приспособленных к рыночным условиям функционирования экономики. Прежде всего, это касается подготовки квалифицированных управленцев высшего звена, которых на Западе именуют топ-менеджерами. При нынешних схемах подготовки, апробированных мировым опытом, на обучение таких специалистов необходимо 10-15 лет.
Реформы 90-х годов сопровождались существенными потерями кадрового потенциала страны, прежде всего его физической, интеллектуальной, социальной и технико-технологической составляющих. Упал интеллектуальный ресурс не только в промышленности и сельском хозяйстве, но и в науке, где число занятых за последние 10 лет уменьшилось в 2-3 раза.
Ухудшилась техническая вооруженность кадров. В результате кадровый потенциал используется нерационально, не в полной мере отвечает задачам социально-экономического общества. Государственное регулирование трудовых и кадровых отношений фактически не имеет эффективных механизмов.
Однако формирование и развитие кадрового потенциала в Беларуси в основе своей обеспечиваются созданной в предшествующие годы системой профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки кадров. Высокий образовательный уровень кадров предприятий и организаций сохраняется.
В результате рыночных преобразований возник ряд новых факторов влияющих на улучшение кадрового потенциала.
Среди них – развитие частнособственнической инициативы и предпринимательства, вовлечение в этот процесс многих талантливых молодых людей, раскрепощение труда и конкуренция рабочей силы на рынке труда, подготовка для рыночной экономики многочисленных кадров предпринимателей, финансистов, менеджеров, государственных служащих.
Особо следует отметить специфику подготовки государственных служащих. Если экономика бизнеса воспитывает «футболиста», то экономика государственной службы воспитывает «судью на поле», который должен обеспечить соблюдение правил игры и аргументировано применить красную карточку при нарушении правил. Правила игры должны знать и игроки и судьи, но использовать эти знания они должны по-разному. И этому надо учить. Сегодня, к сожалению, подобная специфика не учитывается и получается, что во всех учебных заведениях студентов обучают чуть ли не по одним и тем же программам, не делая различий, готовят ли они государственных и муниципальных служащих, кадры для частного бизнеса, инженера или руководителя производства.
Если посмотреть в целом на корпус чиновников, то статистика неплохая. Большинство (более 70%) государственных служащих имеют высшее образование, много специалистов более высокой квалификации. В органах государственного управления занято более 40 докторов и более 280 кандидатов наук. Однако, к сожалению, далеко не у всех имеется специальная подготовка, в том числе в системе государственного управления. Многие работают не по базовой специальности, превалируют политехнические специальности.
В обучении управленческих кадров особая роль отводится Академии управления при Президенте Республики Беларусь.
Формирование кадрового потенциала должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя, и с учетом смены ценностей и социальных приоритетов, масштабной экономической трансформации.
Цель этого процесса – подготовка профессионалов, конкурентоспособных на рынке труда, свободно владеющих профессией и ориентирующихся в смежных областях деятельности.
Успешное решение задач формирования и развития кадрового потенциала, обеспечение адекватности его структуры тенденциям социально-экономического развития страны основывается на следующих условиях: принятие комплекса правовых актов, призванных обеспечить концептуальные направления, принципы и средства работы с персоналом, необходимость государственного контроля за реализацией кадровой политики; создание эффективной системы профессионального образования, включающей государственные и негосударственные учебные заведения и образовательные центры, обеспечивающие непрерывность подготовки, переподготовки и повышения квалификации как с отрывом, так и без отрыва от производства; создание инфраструктуры государственной кадровой политики: рекрутинговых и информационных агентств, центров оценки персонала и служб занятости, гарантирующих соответствие структуры профессионального образования потребностям территорий и региональных рынков труда и т.д.; наличие эффективных механизмов регулирования рынка труда, гарантирующих равные права при найме на работу и увольнении по установленным юридическим основаниям, исключающие дискриминацию граждан, предусматривающие экономическую заинтересованность работодателя в высоких профессиональных качествах персонала и т.д.
Результативность механизмов обеспечения этих характеристик определяется уровнем политической, правовой и организационной культуры субъектов кадровой политики и их ответственностью перед будущими поколениями.
Очень важна отработка механизмов востребования кадрового потенциала.
Механизмы должны быть ориентированы на выработку условий, при которых человек, начиная со школы, становится объектом внимания социальных институтов, призванных помочь ему в профессиональном самоопределении и выборе профессии, создающих в соответствии с квалификацией равные условия при найме на работу, исключающих дискриминацию при увольнении, в оплате труда. Они призваны также сформировать условия, гарантирующие экономическую заинтересованность руководителей предприятий в приеме на работу лиц с ограниченной трудоспособностью.