Тема 1. История развития административного права, государственное управление и исполнительная власть
1. История развития административного права.
2. Административно-правовая наука и науки об управлении.
3. Понятие управления. Управленческая система и ее компоненты.
4. Социальное управление и его виды. Государственное управление.
5. Принципы государственного управления.
6. Разграничение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».
1. Административное право как одна из фундаментальных отраслей права имеет длительную историю формирования. Первоначально сформировалась отрасль, имевшая название «полицейское право». Становление полицейского, а затем административного права в каждом государстве происходило со своей спецификой и в разное время. Однако эти отрасли всегда связаны с регулированием управленческой деятельности государства.
Государственная управленческая деятельность появилась одновременно с возникновением публичной власти, поэтому даже на самых ранних стадиях развития государственности принимались правовые нормы, регулировавшие отдельные вопросы указанной деятельности. Но системное правовое регулирование государственного управления появляется только в период абсолютизма. В средние века феодальные государства Европы постепенно преобразовались в абсолютные монархии. Государство подробно регламентировало жизнь подданных, определяло способы получения финансовых средств, устанавливало формы контроля за общественной нравственностью.
Нормы, регулировавшие управленческую деятельность государства, в странах Европы объединялись понятием «полицейское право» (первооснова термина «полиция» происходит от греческого слова polis, то есть «город-государство» в древнем мире, которое складывалось из самого города и прилегающих к нему территорий). В эпоху абсолютизма государственная управленческая деятельность была наиболее активной в городах и поэтому «полиция» – это управление общими городскими делами в широком понимании.
В данный период характерными чертами государства были правительственная опека и вмешательство во все сферы жизни общества, отстранение граждан от участия в государственном управлении, подчинение экономики интересам увеличения государственной казны, наличие разветвленной бюрократии. Решению задач государства должно было служить полицейское право. Для полицейского права было характерно закрепление прав государства и установление обязательных предписаний для граждан. Таким образом, полицейское право формировалось как право для администрации. У истоков определения полицейского права стоял французский ученый Николас де Ламар (1639–1723), написавший «Трактат о полиции» (1705). Власти г.Парижа заказали составить полный свод полицейских постановлений, но автор посмотрел на свою задачу шире: он очертил предмет полицейской деятельности, выделил те сферы общественных отношений, которые объединены полицейской деятельностью: религия, обычаи, охрана здоровья, питание, публичный порядок и спокойствие, дорожное хозяйство, мануфактура (производство), служебный персонал. Как в науке, так и на практике отстаивалась целесообразность применения государственного принуждения не только для гарантирования безопасности, но и для создания условий благосостояния граждан.
Центральными понятиями полицейского права были «благочиние» и «благоустройство». Под термином «благочиние» понимали и безопасность вообще, и общественный порядок, общественную безопасность, и государственную безопасность, и общий правопорядок в государстве. Все внутреннее управление государством, за исключением военного дела и частично финансового управления, сводилось к полиции безопасности и полиции благосостояния.
В 18 веке философия права обосновала принцип, согласно которому полномочия монарха действовать по своему усмотрению ограничиваются идеей общего блага, а принуждение предусматривает охрану общественного порядка и спокойствия. Отсюда следует отличие между «полицией безопасности», деятельность которой направлена на охрану общественного порядка, жизни и безопасности граждан, и «полицией благосостояния», деятельность которой направлена на развитие государственных и частных хозяйств, а также физического и духовного состояния населения. Сфера «благосостояния», где меры принуждения не достигают цели, постепенно выходит за рамки компетенции полиции. Таким образом, постепенно функции полиции свелись исключительно к безопасности, т. е. охране общественного порядка и спокойствия.
В конце 19 - начале 20 веков распространилось отношение к полиции как к организованной силе принуждения в тех отраслях управления, где применяется административное принуждение: полиция морали, полиция образования, санитарная полиция и т. д.
Экономическое развитие европейских стран, развитие населенных пунктов во второй половине 19 века повлекло расширение деятельности государства и развитие законодательства в сфере публичного управления.
Идеи правового государства, верховенства прав человека и гражданина после Великой французской революции обусловили новый взгляд на государственное управление: оно должно базироваться на законе и осуществляться на основе четкого определения взаимных прав и обязанностей граждан, государства и его органов. Правовые нормы призваны были закрепить механизм защиты гражданина от злоупотреблений со стороны публичной администрации.
Возникновение административного права как самостоятельной правовой отрасли обычно связывают с созданием во Франции особых административных судов (с появлением административной юстиции). Общим судам было запрещено вмешиваться в дела администрации и учреждается специальная судебная система для контроля за государственной административной деятельностью. Идеи и законодательство Франции оказали существенное воздействие на другие государства Западной Европы, которые также стали формировать административное право. К концу 19 века сформировалась континентальная система административного права, характерные черты которой – четкая регламентация управленческих структур и процессов; формирование общих принципов публичного управления; развитый понятийный аппарат.
Обострение социальных проблем в конце 19 – начале 20 веков привело в политику широкие социальные слои. В этот период появляется идея разделения политики и управления, самостоятельного правового регулирования политической и административной власти (при этом административная власть должна быть профессиональной, независимой от политических перемен).
Усложнение государственного управления (в том числе в экономической и социальной сферах), концентрация финансовой и экономической власти в обществе, появление монополий повлекло изменение методов государственного управления и ознаменовало новый этап развития административного права в странах континентальной правовой семьи.
В конце 19 века необходимость создания административного права была обоснована в США. В то время процессы монополизации экономики в США происходили более быстрыми темпами, чем в других странах. Регулирование экономики и решение социальных конфликтов требовали создания новых управленческих органов, что выходило за рамки конституционного права.
Административное право регулирует более сложный комплекс отношений между государством и обществом, чем полицейское право и представляет собой систему правовых норм, регулирующих публичную административную деятельность и контроль за ней.
2. Возникновение и развитие отрасли административного права сопровождалось формированием соответствующей отрасли научных знаний. Предшественниками науки административного права считаются камеральные науки (камералистика) и наука полицейского права.
Наука административного права — это система научных знаний, представлений и теоретических положений о закономерностях формирования, развития и применения норм административного права с целью правовой организации общественных отношений, которые возникают в процессе управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности.
Эти научные знания, представления и теоретические положения формируются на основе анализа практики применения административного законодательства, а также имеющихся в теории права и в отраслевых юридических науках точек зрения и взглядов относительно природы общественных отношений, регулируемых административным правом, и роли административно-правовых норм в их юридическом опосредовании и развитии.
Наука административного права исследует правовые аспекты государственного управления. Одновременно государственное управление изучают теория управления, теория государственного управления и некоторые другие управленческие науки, с которыми тесно взаимодействует административно-правовая наука.
Предмет познания науки административного права охватывает такие основные элементы, как совокупность общественных отношений, регулируемых административным правом; систему административно-правовых норм, регулирующих эти отношения; проблемы взаимосвязей и развития этих норм, источников их возникновения; правового статуса субъектов административного права; правовых форм и методов их деятельности; способов обеспечения законности в сфере реализации государственной исполнительной власти; применения мер убеждения, принуждения и ответственности; осуществления управленческих и иных государственно-властных функций в процессе реализации управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности.
Кроме того, наука административного права исследует историю развития административного права как отрасли и как области научного познания. Она выявляет закономерности соотношения административного права с другими отраслями права в правовой системе государства и с зарубежными системами административного права, уделяет значительное внимание административно-правовым категориям как наиболее общим понятиям, которые выражают сущность административно-правовых норм и отношений, составляющих основы отрасли административного права и сферы ее применения и др.
Развитие отечественной науки административного права необходимо рассматривать на общем фоне развития государства и права. Остановимся на советском и современном этапах ее развития. В первые годы советской власти административным правом занимались ученые-административисты, научные взгляды и позиции которых формировались в дореволюционное время, когда практика государственного управления и нормативная база его регулирования еще только складывались. Это усложняло их научную разработку. Первый учебник по административному праву (автор — А. Елистратов)был издан в 1922 г.,но его содержание не раскрывает деятельности государственного аппарата того времени. В начале 30-х годов прекратилось исследование административно-правовых проблем, изучение предмета «Административное право» в высших учебных заведениях. Это поясняется тем, что в условиях того времени управление осуществлялось путем организационного влияния без использования правовых форм и методов. Таким образом, наука административного права пережила кризис. Развитие науки административного права активизировалось после принятия в 1936 г.Конституции СССР. В ней четко определялись органы государственного управления, формы их деятельности. В 1938 г. состоялась 1-е Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права, на котором было принято решение возобновить науку административного права разработать вопросы об объеме полномочий органов государственного управления, изучить методы управления экономикой, социально-культурным строительством и т. д. В 1940 г. был издан учебник административного права, в котором довольно широко определен предмет науки административного права, через раскрытие понятия исполнительно-распорядительной деятельности сформулированы основные принципы советского государственного управления, определена система науки, раскрыта система административного права — общей и особенной частей, главные институты. В годы Великой Отечественной войны в сфере науки административного права и административного законодательства разрабатывались проблемы, вызванные условиями военного времени. В послевоенный периодвработах ученых были раскрыты вопросы о сущности государственного управления, об особенностях административно-правовых отношений и их субъектах, государственной службе, совершенствовании деятельности исполнительно-распорядительных органов, об укреплении законности и государственной дисциплины. Главным для ученых-административистов были проблемы совершенствования системы органов управления, четкого разграничения компетенции между ними, повышения ответственности каждого органа и должностного лица за порученное дело, расширение прав граждан и усиление их гарантий и др. После войны внимание ученых было сосредоточено на проблемах подготовки единого законодательного акта по административному праву. Эта работа не была успешной. Законодатель пошел другим путем — была проведена кодификация. Были приняты Кодекс об административных правонарушениях. Новый этап развития науки административного права непосредственно связан с созданием в 1991 г. государства, построенного на принципах суверенитета, демократии. Народ признается носителем суверенитета и единственным источником власти, а государственная власть осуществляется на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, принципах верховенства права и законности. Именно поэтому исследования административно-правовых проблем управления должны были быть концептуально переосмыслены с учетом новых подходов к сущности исполнительной власти, ее места и роли в формировании демократического, правового, социального государства. Теоретической базой разрешения вышеназванных проблем стали работы ученых, в которых исследовались проблемы исполнительной власти, системы ее органов и государственной службы; сущность, место, роль государственного управления и государственного контроля; административного процесса и административной ответственности.
Характерной особенностью современного периода является то, что теоретические разработки ученых были непосредственно взаимосвязаны с практическими и перспективными задачами, которые решаются органами исполнительной власти.
3. Термин «управление» в современном языке используется в разных значениях. Сам процесс управления является предметом изучения в различных областях знания. Решающую роль в поиске универсальных характеристик управления сыграла кибернетика – наука об общих закономерностях процессов управления и информации в машинах, живых организмах и обществе. Появилась возможность найти единые позиции для понимания сущности управления как абстрактного процесса.
Внимание специалистов разных отраслей знания кибернетика привлекла системным подходом к анализу сущности управления и всех связанных с ним категорий.
В управлении как в объективно существующем явлении было выявлено и детализировано главное звено – управленческая система. Изучение целостных управленческих систем показало, что любая из них складывается из двух подсистем – руководящей, т.е. той которая управляет, и руководимой, т.е. той которая поддается управлению, испытывает на себе действие (влияние) руководящей подсистемы.
К основным компонентам управленческой системы относятся: субъект управления, т.е. источник руководящего воздействия; объект управления, т.е. то, на что направлено руководящее воздействие субъекта; руководящее влияние, т.е. комплекс целенаправленных и организующих команд, средств, приемов, методов, с помощью которых совершается влияние на объект и достигаются реальные изменения в нем; обратные связи, т.е. информация для субъекта о результативности руководящего влияния и изменения в объекте.
Таким образом управление – это деятельность субъекта, которая находит выражение в целенаправленном, организующем влиянии на объект управления, совершаемом с целью приведения последнего в желаемое для субъекта состояние.
С позиций кибернетики управленческий процесс нашел отражение во всех сферах живой и неживой природы и концентрируется в трех глобальных управленческих системах: механической, биологической и социальной. В зависимости от этого выделяют три основных вида управления: технократическое, биологическое и социальное.
Исследования социального управления (управления людьми и коллективами) является непосредственной задачей общественных наук.
4.Социальное управление является необходимым условием развития общества, общего труда людей для достижения определенных целей в соответствующих сферах и отраслях деятельности. Эта деятельность осуществляется людьми — субъектами управления и может быть охарактеризована как целенаправленная совокупность действий, обеспечивающих согласованность и координацию совместной деятельности с целью достижения общественно значимых целей и решения поставленных задач. Социальное управление — это деятельность людей, их общественных и государственных объединений, управление людей друг другом, обществом в целом.
Для правильного понимания управления как социального явления необходимо исходить из содержания управленческой деятельности как функции систем, созданных для обеспечения взаимодействия составляющих их элементов, обеспечивающих необходимый режим работы с целью достижения поставленных целей и задач внутреннего и межсистемного характера.
Социальному управлению свойственны все элементы управленческой системы. Однако необходимо учесть особенности социальной сферы, где управленческие связи реализуются через отношения людей, которые проявляются в организации общественной жизни. В самом общем плане социальное управление, управление обществом в целом можно понимать как механизм организации общественных связей, которые осуществляются всеми государственными органами, независимо от конкретного назначения, органами местного самоуправления, а также объединениями граждан. Исходя из этого социальное управление: во-первых, проявляется через совместную деятельность людей, организовывает их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет; во-вторых, своим основным назначением имеет упорядочение и урегулирование совместной деятельности путем обеспечения согласования индивидуальных действий участников такой деятельности посредством влияния на их поведение (волю); в-третьих, выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, которые возникают между субъектами и объектами в процессе практической реализации функций социального управления; в-четвертых, является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений — субъект формирует и реализует волю, а объект ей подчиняется; в-пятых, имеет специальный механизм реализации через организационно оформленные группы людей, которыми выступают органы государственного управления, органы местного самоуправления и объединения граждан или уполномоченные лица этих организаций.
Социальное управление имеет специфическое назначение, специальные формы осуществления и организации общественных связей. В широком понимании, управленческие задачи и функции реализуют все государственные органы, независимо от их назначения, органы местного самоуправления, объединения граждан. В связи с этим социальное управление можно разделить на негосударственное, которое осуществляется негосударственными субъектами (органами местного самоуправления, объединениями граждан, другими негосударственными структурами), и государственное, которое осуществляется субъектами, уполномоченными реализовывать государственную власть. Необходимо отметить, что управленческие связи прослеживаются и в деятельности законодательного органа, судебной и прокурорской системах, однако они являются внутренними, организационно-правовыми, связанными с управлением своей системой.
В системе общественного управления особое место занимает местное самоуправление, которое является правом территориальной громады — жителей села, поселка и города самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законодательства. Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (советы и их исполнительные органы).
Объединения граждан и другие негосударственные организации осуществляют управление на основе своих уставов в пределах Конституции и законодательства.
Государственное управление —это нормотворческая и распорядительная деятельность властных уполномоченных субъектов с целью организующего влияния на соответствующие общественные отношения и процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, а также внутриорганизационная деятельность аппарата всех государственных органов по обеспечению надлежащего исполнения возложенных на них задач, функций и полномочий.
Государственному управлению свойственны следующие характерные черты: общегосударственный характер, поскольку оно охватывает наиболее важные стороны жизни государства и общества; направленность на исполнение Конституции и законодательства (подзаконная деятельность); юридически-властный, распорядительный характер; организационное содержание, т.е. регулирование и координация совместной деятельности людей; активность и целенаправленность; беспрерывное и постоянное осуществление.
5. Государственное управление осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными Конституцией. В современной юридической литературе система принципов государственного управления, как правило, не рассматривается. Однако, следует отметить, что любая деятельность, а тем более управленческая, имеет какую-либо основу. Конституция дает возможность отнести к принципам государственного управления следующие: ответственность органов исполнительной власти (должностных лиц) за порученное дело перед человеком и государством; верховенства права; законность; участие граждан и их объединений в управлении; равноправие граждан в управлении; гласность.
Принцип ответственности органов исполнительной власти (должностных лиц) за порученное дело перед людьми и государством следует из содержания статей Конституции и др. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека являются главной обязанностью государства.
Принцип верховенства права закреплен в Конституции. Согласно ему Конституция имеет наивысшую юридическую силу, а ее нормы являются нормами прямого действия. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции и должны соответствовать ей.
Принцип законности непосредственно связан с принципом верховенства права. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами . Законность должна быть реальной. Реальность законности гарантируется в первую очередь обязанностью государственных органов и их должностных лиц придерживаться ее, ответственностью перед народом, а также судебным контролем, прокурорским надзором, контролем со стороны специально созданных органов исполнительной власти (инспекций, администраций, комиссий, комитетов) и правом граждан на обращение в государственные и общественные органы, в том числе суд.
Граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами, в референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В осуществлении функций государственного управления граждане участвуют путем объединения в политические партии и общественные организации. Через такие объединения граждане осуществляют защиту своих прав и свобод, удовлетворяют политические, экономические, социальные, культурные и другие интересы.
Граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления. Они имеют равные конституционные права и свободы и являются равными перед законом. Не может быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, места проживания, и другим признакам. Конституционные права и свободы гарантируются и не могут быть отменены. Ограничения на участие в государственном управлении устанавливаются исключительно законами (осужденные к наказанию в виде лишения свободы, недееспособные).
Принцип гласности в государственном управлении связывается в первую очередь со свободным доступом гражданам к информации о деятельности органов исполнительной всех уровней, кроме сведений, которые являются государственной тайной или другой защищенной законом тайной, а также к информации, которая касается их лично. Каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей природной среды, качестве продуктов питания и бытовых предметов, а также право на ее распространение. Такая информация никем не может быть засекречена.
Каждому гарантируется право знать свои права и обязанности. Законы и другие нормативно-правовые акты, которые определяют права и обязанности граждан, должны быть доведены до ведома населения в порядке, установленном законом.
6. Государственная власть осуществляется на принципах ее деления на законодательную, исполнительную и судебную.
Теория государства и права, рассматривая государственную власть, указывает, что она реализуется через государственное управление – целенаправленное воздействие государства, его органов на общество в целом, те или иные его сферы (экономическую, социальную, духовную) на основе познанных объективных законов для выполнения стоящих перед обществом задач и функций.
Функции государства характеризуются как управленческое понятие, как основные направления деятельности государства по управлению обществом, конкретизирующие цели государственного управления. Выполняя свои функции, государство тем самым решает стоящие перед ним задачи по управлению обществом, а его деятельность приобретает практическую направленность.
Под формами осуществления функций государства, в одном случае, понимают деятельность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности и при этом выделяют законодательную, управленческую (исполнительную), судебную и контрольно-надзорную формы. В другом случае – однородную по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций и выделяют правовые и организационные формы. Под правовыми формами понимается та часть деятельности, которая связана с изданием юридических актов, а именно: правотворческая и правоприменительная (в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и охранительную).
С точки зрения теории управления и теории государства и права субъектом государственного управления выступает государство в лице своего аппарата, то есть всех государственных органов и учреждений, осуществляющих государственную власть. Следовательно, все государственные органы и учреждения осуществляют функции управления. Несмотря на это, в юридической литературе часто понятие органов государственного управления применяется к органам только одной из подсистем общей системы государственного управления – органам исполнительной власти.
Органы исполнительной власти осуществляют функции государственного управления экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. Особенность исполнительной власти в том, что обеспечивает практическое исполнение законов и других правовых актов.
Нельзя отождествлять понятие государственное управление и деятельность органов исполнительной власти. В отечественной административистике преобладает точка зрения, когда государственное управление рассматривается шире, чем деятельность органов исполнительной власти. Однако указывают, что “широкое” понятие государственного управления, как совокупности всех видов деятельности всех органов государства (что означает фактически все формы реализации государственной власти в целом) оправдано только на уровне общесоциальной системы управления. Вместо него для определения всей совокупности направлений и форм реализации власти со стороны государства и в интересах организующего воздействия на жизнедеятельность общества предлагается использовать термин “государственное упорядочение (или регулирование) социальных процессов” (хотя традиционно регулирование рассматривается как одна из функций управления). В качестве “узкого“ понятия государственного управления рассматривается самостоятельный вид деятельности государства, который осуществляет определенная часть государственных органов.
Все это усложняет терминологию в рамках науки административного права. К тому же законодательство часто употребляет для характеристики различных видов управленческой деятельности терминологию, только внешне сходную с терминологией наук об управлении. Поэтому целесообразней использовать одни и те же термины для обозначения одних и тех же явлений. Тем более что исходное, базовое, универсальное понятие управления и управленческой системы дано в кибернетике.
Вполне логично говорить о системе государственного управления, где субъектом управления является государство в лице своего аппарата, и подсистемах государственного управления, где субъектами выступают органы соответствующего уровня. Все государственные органы осуществляют управленческие функции, но в разных формах. А при «узком» понимании государственного управления получается, что только часть государственных органов осуществляет функции государственного управления.
В подавляющем большинстве зарубежных стран в административном праве используется термин “публичная администрация”, а не «государственное управление». Понятие публичной администрации больше по объему и содержанию.
Кроме того, в зарубежном административном праве понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Понятие “исполнительная власть” рассматривается как конституционно-правовое, а “административная власть” – как административно-правовое. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов. Такой подход рассматривают как наиболее корректный, как отражающий более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.