Конституционный проект М.М. Сперанского
Губернская реформа
7 ноября 1775 г. было принято «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Вместо трехзвенного административного деления — губерния, провинция, уезд, стало действовать двухзвенное — губерния, уезд (в основе которого лежал принцип численности податного населения). Из прежних 23 губерний образовано 50, в каждой из которых проживало 300—400 тыс. д.м.п Губернии делились на 10-12 уездов, в каждом по 20-30 тыс. д.м.п.
Генерал-губернатор (наместник) — следил за порядком в местных центрах и ему подчинялись 2-3 губернии, объединённые под его властью. Имел обширные административные, финансовые и судебные полномочия, ему подчинялись все воинские части и команды, расположенные в губерниях.
Губернатор — стоял во главе губернии. Он подчинялся непосредственно императору. Губернаторов назначал Сенат. Губернаторам был подчинен губернский прокурор. Финансами в губернии занималась Казенная палата во главе с вице-губернатором. Землеустройством занимался губернский землемер. Исполнительным органом губернатора являлось губернское правление, осуществлявшее общий надзор за деятельностью учреждений и должностных лиц. В ведении Приказа общественного призрения находились школы, больницы и приюты (социальные функции), а также сословные судебные учреждения: Верхний земский суд для дворян, Губернский магистрат, рассматривавший тяжбы между горожанами, и Верхняя расправа для суда над государственными крестьянами. Палата уголовная и гражданская судила все сословия, были высшими судебными органами в губерниях
Капитан исправник — стоял во главе уезда, предводитель дворянства, избираемый им на три года. Он являлся исполнительным органом губернского правления. В уездах, как и в губерниях, есть сословные учреждения: для дворян (уездный суд), для горожан (городской магистрат) и для государственных крестьян (нижняя расправа). Существовали уездный казначей и уездный землемер. В судах заседали представители сословий.
Совестный суд — призван прекратить распри и мирить спорящих и ссорящихся. Этот суд был бессословным. Высшим судебным органом в стране становится Сенат.
Так как городов — центров уездов было явно недостаточно, Екатерина II переименовала в города многие крупные сельские поселения, сделав их административными центрами. Таким образом появилось 216 новых городов. Население городов стали называть мещанами и купцами.
В отдельную административную единицу был выведен город. Во главе его вместо воевод был поставлен городничий, наделенный всеми правами и полномочиями. В городах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся над надзором частного пристава, а части делились на кварталы, контролируемые квартальным надзирателем.
Историки отмечают ряд недостатков проведенной при Екатерине II губернской реформы. Так, Н. И. Павленко пишет, что новое административное деление не учитывало сложившиеся связи населения с торговыми и административными центрами, игнорировало национальный состав населения (например, территория Мордовии была поделена между 4 губерниями): «Реформа кромсала территорию страны, как бы резала „по живому телу“». К.Валишевский полагает, что нововведения в суде были «очень спорными по существу», а современники писали о том, что они привели к росту размеров мздоимства, так как взятку теперь надо было давать не одному, а нескольким судьям, число которых выросло многократно.
Н. Д. Чечулин указывает, что губернская реформа привела к значительному увеличению расходов на содержание бюрократического аппарата. Даже по предварительным расчетам Сената, её осуществление должно было привести к увеличению общих расходов госбюджета на 12-15 %; однако к этим соображениям отнеслись «со странным легкомыслием»; вскоре после завершения реформы начались хронические дефициты бюджета, которые так и не удалось ликвидировать до конца царствования. В целом расходы на содержание бюрократического аппарата за годы правления Екатерины II выросли в 5,6 раз (с 6,5 млн руб. в 1762 г. до 36,5 млн руб. в 1796 г.) — намного больше, чем, например, расходы на армию (в 2,6 раза) и больше, чем в любое другое царствование в течение XVIII—XIX вв.
Говоря о причинах проведения губернской реформы при Екатерине, Н. И. Павленко пишет, что она явилась ответом на Крестьянскую войну 1773—1775 гг. под предводительством Пугачева, которая выявила слабость местных властей и их неспособность справляться с крестьянскими бунтами. Реформе предшествовал ряд записок, поданных в правительство от дворянства, в которых было рекомендовано умножить сеть учреждений и «полицейских надзирателей» в стране.
25) Военные мероприятия Павла I представляют собою безотчетную реакцию на екатерининские преобразования, ненавистные потемкинские порядки. Но эти преобразования и эти порядки были естественным и блестящим этапом развития русской национальной военной доктрины.
Началось с внешности. Немедленно же введены давно уже сданные в цейхгауз букли, косы, пудра, парики. Вся армия одета в неудобные, прусского покроя гатчинские мундиры, обряды неудобь носимые, широкополые камзолы, узкие лосины и узкие же, калечившие ногу, штиблеты с гамашами выше колен на пуговичках. Цвет мундиров изменялся по полкам, как то было в прусской армии и как-то уже пытался ввести Петр III. Цвета эти сплошь да рядом бывали самыми неожиданными (изабелловый, абрикосовый, селадоновый и т. п.). Вновь введены жестокие прусские наказания за плохой строй — фухтели — и стали широко применяться шпицрутены. Ежедневно производились вахтпарады, разводы с церемонией на потсдамский, усовершенствованный к тому же в Гатчине, образец.
В последние десятилетия правления Екатерины II в армии начался период упадка. В войсках, особенно в гвардии, процветали злоупотребления, нехватка личного состава, воровство, взятки, падение уровня дисциплины, подготовка войск была на низком уровне. Только в полках Суворова и Румянцева сохранялись дисциплина и порядок.
В своей книге «Русская армия в год смерти Екатерины II. Состав и устройство русской армии» французский эмигрант на русской службе генерал граф Лонжерон пишет, что гвардия — «позор и бич русской армии». По его словам, хуже обстоят дела только в кавалерии: «русские кавалеристы едва умеют держаться в седле; это лишь крестьяне, ездящие верхом, а не кавалеристы, да и как они могут сделаться ими, когда в течение всего года ездят верхом всего 5 или 6 раз», «русские кавалеристы никогда не упражняются в сабельных приёмах и едва умеют владеть саблей», «старые и изнурённые лошади не имеют ни ног, ни зубов», «в России достаточно быть кавалерийским офицером, чтоб не уметь ездить верхом. Я знал лишь четырёх полковых командиров, умевших ездить верхом на лошадях».
Император Павел I попытался запретить армии заниматься политикой. Для этого он стремился прекратить деятельность политических кружков в войсках среди офицеров.
«Образ нашей жизни офицерской после восшествия на престол императора Павла совсем переменился, — вспоминал граф Е. Ф. Комаровский; — при императрице мы помышляли только, чтобы ездить в общество, театры, ходить во фраках, а теперь с утра до вечера на полковом дворе; и учили нас всех, как рекрут».
Павел I подписал указ от 29 ноября 1796 года о принятии новых воинских уставов: «Воинский устав о полевой и пехотной службе», «Воинский устав о полевой кавалерийской службе» и «Правила о службе кавалерийской».
Император Павел I ввёл уголовную и личную ответственность офицеров за жизнь и здоровье солдат. Офицеры могли подвергнуться взысканиям и получить серьёзное наказание. Запретил офицерам и генералам пребывать в отпусках более 30 дней в году. Офицерам запретили делать долги. В случае неуплаты долга командир полка должен был вычесть нужную сумму из жалованья. Если жалованья не хватало, то офицера сажали под арест до уплаты долга, а жалованье перечисляли кредиторам. Для нижних чинов император ввёл отпуск 28 календарных дней в году. Запретил забирать солдат для работы в имениях и привлекать к иным работам, не связанным с военной службой. Солдатам было разрешено жаловаться на злоупотребления командиров.
При Петре I размещение на постой войск было обязанностью горожан, выделявших для этой цели помещения в своих домах. Казармы построены были только в новой столице – Санкт-Петербурге. Павел решил положить конец этому. Первой казармой в 1797 году стал переоборудованный для этой цели Екатерининский дворец в Москве. По указанию императора в стране велось строительство казарм для войск. Строить их Павел приказал за счёт местного дворянства и горожан.
Знаменитый «Павловский» вахтпарад сохранился и до наших дней, только под другим названием – развод караула. Строевой шаг, введённый Павлом, тоже существует в нынешней армии под названием печатный для почётного караула.
В 1797 году по указу Павла I сформирован Пионерный полк – первое крупное военно-инженерное подразделение в русской армии. Император Павел I вскоре после восшествия на престол занялся проблемой нехватки хороших и точных карт в России. Он издаёт указ от 13 ноября 1796 года о передаче карт Генерального штаба в ведение генералу Г. Г. Кулешову и о создании Его Императорского Величества Чертёжной, которая 8 августа 1797 года была преобразована в Собственное Его Величества Депо карт. Павел I — основатель фельдъегерской службы в России. Это воинское подразделение связи. Фельдъегерский корпус был создан по указу императора от 17 декабря от 1797 года. Император Павел I изменил понятие полкового знамени в армии. С 1797 года Павел приказал выдавать полковые знамёна только драгунским и кирасирским полкам. Со времён Петра I полковые знамёна и штандарты относились к табельному имуществу. Павел Петрович перевёл их в разряд полковых святынь.
Он установил торжественную церемонию освящения штандартов и знамён в армии, порядок вручения святынь полкам, принятие присяги под полковыми знамёнами. Произнося слова присяги, воин одной рукой держался за полотнище знамени, а другую поднимал вверх.
При Петре I в России появляется регулярная армия и начинается набор в солдаты рекрутов по человеку с каждого крестьянского двора. Служба солдат была пожизненной. Рекрутов клеймили. Увольняли со службы только уже совсем не пригодных к ней. Император Павел I ограничил срок службы солдат 25 годами. Ввёл для уволенных со службы по состоянию здоровья или выслуге более 25 лет пенсию с содержанием таких солдат в подвижных гарнизонных или инвалидных ротах. Император приказал хоронить погибших и умерших солдат с воинскими почестями. Павел установил понятие «беспорочной службы». При «беспорочной службе» сроком 20 лет нижние чины навсегда освобождались от телесных наказаний. В 1799 году Павел I ввёл серебряную медаль «За храбрость», которой награждались нижние чины. Впервые в Европе было введено награждение солдат знаками ордена св. Анны за беспорочную двадцатилетнюю службу. В 1800 году было заменено на знак Ордена св. Иоанна Иерусалимского. В 1797 году Павел своим указом установил праздник всех кавалеров российских орденов.
До этого орденов или наград для солдат попросту не существовало и не только в России, но и в Европе. Вторым после Павла в истории Европы наградные знаки для солдат ввёл во Франции Наполеон. При Павле были смягчены наказания солдат. Их наказывали менее жестоко, чем при Екатерине II или в последующие царствования. Наказание строго определялось действовавшим уставом. За жестокое обращение с нижними чинами и солдатами офицеры подвергались суровым взысканиям.
В воинском уставе, принятом в войсках Российской империи в 1796 году, впервые давались чёткие практические указания по обучению набранных рекрутов: «Офицерам и унтер-офицерам всегда замечать солдат, которые под ружьём или в должности ошибались, и таковых после парада или учения, или когда с караула сменятся, учить; а если солдат то, что надлежит, точно знает, а ошибся, такового наказать». Павел Петрович не был одинок в своих взглядах о необходимости телесных наказаний в армии. Эту точку зрения разделяли многие до и после Павла. Суворов в своей книге «Наука побеждать» писал по этому вопросу: «Кто солдат не бережёт — палочки, кто себя не бережёт — тому палочки тоже».
Император ввёл в зимнее время года для часовых караульные овчинные тулупы и валенки, в караульном помещении пар валенок должно быть столько, сколько необходимо, чтобы каждая смена часовых обувала сухие валенки. Это правило караульной службы сохранилось до наших дней.
Существует распространённая легенда об отправленном в полном составе в Сибирь конногвардейском полку. На самом деле после проведения войсковых учений с формулировкой за «безрассудные их поступки во время маневров» арестованы командир полка и шесть полковников. Полк был отправлен в Царское село. По утверждению очевидцев, во время разбирательства Павел Петрович несколько раз произнёс слово Сибирь. Так возникла сплетня об отправленном в Сибирь полку, которую стали воспринимать всерьёз.
Военное обмундирование, введённое при Павле I, часто подвергается критике. Это обмундирование не было придумано и разработано Григорием Потёмкиным. В Австрии, в ожидании войны с Османской империей, император Иосиф II, соправитель Марии Терезии, решает заменить форму на более пригодную, для предстоящих военных действий на Балканах. Парики и косы не были убраны из военной формы. Это обмундирование очень похоже с «потёмкинской» униформой, те же куртка, шаровары, короткие сапоги. Россия в то время тоже собиралась воевать с Турцией.
К новому «павловскому» обмундированию были впервые введены тёплые зимние вещи: специальные тёплые жилеты и впервые в военной российской истории – шинель. До этого, со времён Петра I, единственной тёплой вещью в армии была епанча – это плащ из простой материи. Солдаты должны были сами из собственных средств покупать себе зимние вещи и носить их только с разрешения начальства. Шинель спасла жизнь тысячам солдат. По данным медицинского обследования, в 1760 году в российской армии больше всего были распространены «ревматические» заболевания и болезни органов дыхания. Почему офицеры так негативно восприняли нововведения? Здесь дело отнюдь не в удобстве. Это был протест против вводимых Павлом порядков. С введением новой формы и изменением порядков в армии дворяне понимали, что наступает конец екатерининским вольностям.
Император пересмотрел и изменил Морской устав Петра Великого. Павловский устав флота почти не изменился до наших дней. Павел Петрович уделил огромное внимание организации, техническому обеспечению и снабжению флота.
Новый устав в лучшую сторону отличался от «петровского». Но главным его отличием была чёткая регламентация службы и быта на корабле. В «петровском» уставе почти в каждой статье следует мера наказания за её нарушение. В «павловском» уставе наказания упоминаются редко. Это был гуманный устав. В нём уже не была предусмотрена на корабле должность и обязанности палача. Павел Петрович отменил килевание — это когда провинившегося привязывали к канату и протаскивали на нём под водой с одного борта корабля на другой. Уставом были введены новые должности во флоте – историограф, профессор астрономии и навигации, рисовальный мастер.
26) 
Первая половина XIX в. характеризуется кризисом феодально-крепостнической формации, в недрах которой возник капиталистический уклад. На пути развития капиталистических производительных сил стояли крепостнические производственные отношения. Это противоречие вызвало усиление эксплуатации широких масс крестьянства, а следовательно, и классовой борьбы между основными классами феодального общества: крепостными крестьянами и помещиками-крепостниками.
Все эти процессы находили отражение в политической надстройке крепостнического строя - самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое также начинало переживать все углубляющийся кризис.
С начала XIX в. правительство в интересах господствующего класса вынуждено было проводить более соответствующий историческому развитию путь лавирования, обещании, реформ. Эта политика заигрывания с либерализмом имела целью упрочение самодержавно-крепостнического строя в России.
Сразу же после вступления на престол (12 марта 1801 г.) Александр I поспешил принять ряд успокоительных мер в области внутренней политики: манифестом 2 апреля 1801 г. была закрыта Тайная экспедиция, из ссылки были возвращены многие дворяне, лишенные прав при Павле I; 2 апреля 1801 г. были восстановлены "жалованные грамоты" дворянству и городам.
С целью приспособления политических и правовых учреждений России к новым, развивавшимся в недрах крепостного строя буржуазным отношениям в 1801 - 1811 гг. были проведены реформы, которые значительно укрепили высший и центральный государственный аппарат, местные правительственные и сословные учреждения были теснее связаны с центром.
У отдельных, наиболее дальновидных чиновников России возникли и более последовательные планы преобразований государственного строя России. Характерными в этом отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля царской России М. М. Сперанского, разночинца по происхождению (сын священник а), но благодаря личным способностям занимавшего в начале XIX в. ряд важнейших государственных постов (директор департамента Министерства внутренних дел, статс-секретарь царя, государственный секретарь и т. д.). В октябре 1809 г., по поручению Александра I, Сперанский составил записку с планом государственных преобразований - "Введение к уложению государственных законов", в которой предлагал провести ряд важнейших реформ.
М. Сперанский вынужден был признать нарастание недовольства народных масс крепостнической системой и в целях предотвращения революции предлагал царю дать конституцию, считая, что эта конституция нисколько не ограничит самодержавия. Она должна будет только "облечь правление самодержавное всеми, так сказать, высшими формами закона, оставив в сущности его ту же силу и то же пространство самодержавия". Этими внешними межконституционными формами, прикрывавшими самодержавие, по мнению Сперанского, должны были быть: элементарная законность, выборность и ответственность чиновников, новые буржуазные начала организации суда и государственного контроля, разделение властей и т. п.
По проекту Сперанского политические права получали только два сословия: дворянство и среднее "состояние" (купцы, мещане, государственные крестьяне). Они выбирали "законодательную" Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы. Все законодательные, исполнительные и судебные функции сосредоточивались в Государственном совете - высшем совещательном учреждении при царе. Для третьего сословия - "народа рабочего" (крепостные крестьяне, рабочие, домашние слуги) проект Сперанского предоставлял лишь некоторые гражданские права при сохранении крепостного строя. Не покушаясь на крепостное право, Сперанский считал, что оно будет отменено постепенно, путем развития промышленности, торговли и просвещения.
Практически Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприятия своего плана: 1 января 1810 г. был учрежден законосовещательный Государственный совет, 25 июня 1811 г. утверждено "Общее учреждение министерств"; в 1810-1812 гг. был проведен ряд финансовых мероприятий. Объективно планы Сперанского были направлены на ограничение самодержавия путем расширения политических прав дворян и буржуазии.
Возникновение планов Сперанского и их дальнейшая судьба свидетельствовали о разложении и кризисе феодально-крепостнического строя и бессилии царизма в начале XIX в. пойти на встречy новым процессам в жизни страны. По выражению Н. Г. Чернышевского, Сперанский был "мечтателем", "не понимающим недостаточность своих средств для проведения задуманных реформ" (Н. Г. Чернышевский, Полное собрание сочинений, М., 1950, т. VII, стр. 807.). Деятельность Сперанского вызвала недовольство дворян, которые третировали его как выскочку, поповича, "обвиняли в измене". Влиятельный в придворных кругах писатель и историк Н. М. Карамзин подал на имя царя "Записку о древней и новой России", в которой злобно обрушивался на планы Сперанского. Крах планов преобразований Сперанского завершился его падением и ссылкой в марте 1812 г. в Нижний Новгород, а затем в Пермь.
Реформы высшего и центрального правительственного аппарата в начале XIX в. лишь на время укрепили феодально-крепостнический строй. Вторая четверть века была ознаменована дальнейшим углублением кризиса этого строя. Выражением этого кризиса явилось и движение дворянских революционеров-декабристов, во взглядах которых нашли место и проекты преобразований государственного строя России. Эти проекты были направлены на демократизацию политического строя страны, на установление в России федерации и ограниченной монархии (Н. М. Муравьев) или даже республики (П. И. Пестель).
Вдохновителем нового политического реакционного курса был царь Николай I (1825 - 1855) - "...самодовольная посредственность, с кругозором ротного командира...", как метко характеризовал его Ф. Энгельс (К. Маркс и Ф. Энгельс, Сочинения, т. XVI, ч. 2, стр. 24.).
После подавления восстания декабристов царизм окончательно вступил на путь военно-полицейской крепостнической диктатуры; он проводит военизацию государственного аппарата. Изменилось и организационное устройство центральных учреждений России - министерств: в них установилась крайняя централизация распорядительной и исполнительной деятельности. Вершину всего здания крепостнического государства увенчала Собственная его императорского величества канцелярия, где решались все важнейшие вопросы управления государством.
На протяжении всего полувека государство помещиков играло активную роль в укреплении крепостничества, охранении основы феодального способа производства.
К середине XIX в. феодально-крепостнический строй и его надстройка переживали непоправимый кризис. В области государственного аппарата это означало, что основные его звенья (администрация, полиция, цензура, суд и даже армия) уже не справлялись со своими функциями.
Рост проявлений классовой борьбы крепостного крестьянства, поражение в Крымской войне, финансовый крах царизма привели к кризису всей феодально-крепостнической системы и ее государственного аппарата. Верхи больше не могли управлять по-старому.
Высшие государственные учреждения. Усложнение управления и суда и расширение к началу XIX в. законодательства вызвали необходимость увеличения числа высших правительственных учреждений, подчиненных непосредственно царю.
26 марта 1801 г. был упразднен ставший совершенно безжизненным Совет при высочайшем дворе. На его место указом 30 марта 1801 г. был "для рассуждения о делах государственных" учрежден Непременный совет, состоявший из 12 представителей высшей титулованной знати. Утвержденный 9 апреля 1801 г. "Наказ" Непременному совету определил лишь весьма скромные права этого учреждения, которое "не имеет никакого действия внешнего и силы, кроме силы соображения".
Непременный совет существовал до учреждения Государственного совета в 1810 г.
Гораздо большее значение в правительственном аппарате имел созданный почти одновременно с Непременным советом Негласный (неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Негласный комитет состоял из так называемых "молодых друзей" Александра I: графа П. А. Строганова, князя А. Чарторижского, графа В. П. Кочубея и Н. Н. Новосильцева.
Внешне Негласный комитет не имел организации государственного учреждения. Члены этого комитета собирались в личных комнатах царя в Зимнем дворце, неофициальные журналы заседаний вел один из членов - граф П. А. Строганов.
На заседаниях комитета было обсуждено большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Совета, создание министерств и т. д.). Комитет подготовил известный указ "о вольных хлебопашцах" 1803 г. Укрепление самодержавия и государственного аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1802 г. Александр I стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в Комитете министров.
Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет представлял собой высшее законосовещательное учреждение. Члены Государственного совета назначались самим царем из высших чиновников России; по должности в состав Государственного совета входили министры.
В числе первых членов Государственного совета были 35 крупнейших государственных деятелей и влиятельных чиновников России (граф В. П. Кочубей, князь А. Чарторижский, адмирал Н. С. Мордвинов, А. А. Аракчеев и др.). Председатель Государственного совета назначался царем, а в случае личного присутствия председательствовал сам царь. Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 и до 1865 г. председателями Государственного совета и Комитета министров были одни я те же лица. Это были крупнейшие государственные деятели (граф Н. П. Салтыков, граф А. А. Аракчеев, князь П. В. Лопухин, князь А. И. Чернышев).
Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, а также созданный позднее Департамент дел царства Польского) являлись предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу какого-либо специального вопроса (государственной экономии - финансовых и хозяйственных вопросов) для внесения его уже на обсуждение и утверждение в общее собрание совета. Комиссии составления законов предписывалось заниматься кодификацией законов. Другая комиссия - Комиссия прошений - возникла из существовавшей до 1810 г. при Сенате конторы генерал-рекетмейстера. В 1835 г. эта комиссия обособилась как самостоятельное учреждение.
Все делопроизводство Государственного совета велось в Государственной канцелярии, которая возглавлялась государственным секретарем; первым эту должность занимал М. М. Сперанский.
"Никакой закон не может быть представлен на утверждение императора помимо Государственного совета",- гласила статья "Учреждения" Государственного совета. В действительности же Государственный совет не был единственным законосовещательным учреждением в России. Нередко после рассмотрения в Комитете министров, Собственной его императорского величества канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали сразу же на утверждение царя, минуя общее собрание Государственного совета. Кроме того, уже во второй четверти XIX в. установилась практика еженедельных (а иногда и нескольких в неделю) докладов царю управляющими отдельными ведомствами. Эти "всеподданнейшие" доклады нередко и без обсуждения в Государственном совете утверждались царем, становясь законами.
После обсуждения отдельных законопроектов в общем собрании Государственного совета царь нередко соглашался с мнением меньшинства. Иногда (особенно часто при Николае I) законопроект направлялся в Государственный совет с готовой резолюцией царя о желательности того или иного решения.
Сам Государственный совет был загружен массой административных и финансовых дел (из последних наибольшее значение имело утверждение бюджета).
В первую половину XIX в. Государственный совет играл известную роль в упорядочении процесса законодательства, укреплении позиций господствовавшего класса. Государственный совет являлся органом, подвергавшим каждый поступавший в него законопроект основательной шлифовке с целью достижения наиболее казуистичного и вместе с тем наиболее полного выражения воли господствующего класса.
Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г. был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли и председатели департаментов Совета; с 1812 г. приглашались и отдельные лица по назначению царя (со времени Николая I - наследник престола). Комитет министров был высшим административным учреждением, совещанием царя с наиболее доверенными высшими чиновниками по всем вопросам управления государством. Его права были расширены рядом законов (4 сентября 1805 г., 31 августа 1808 г. и 1812 г.). "Учреждение Комитета министров" 20 марта 1812 г. передавало Комитету министров всю власть над правительственным аппаратом в случае отсутствия в столице царя.
В 1815 г. "для доклада и надзора за Комитетом" был назначен всесильный Аракчеев, который сосредоточил вскоре, кроме того, еще должности - председателя Государственного совета, управляющего Собственной его императорского величества канцелярии и был докладчиком царя по ряду дел (даже по делам Синода).
В повседневной деятельности на рассмотрение Комитета министров выносились те дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов или из-за того, что эти дела затрагивали интересы других ведомств. Кроме того, на рассмотрение Комитета министров поступали и запутанные дела, которые министры не желали разрешать своей властью. Комитет министров нередко, особенно в первой четверти XIX в., рассматривал законопроекты; в таком случае журналы Комитета министров утверждались царем. Через Комитет министров проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, выговоры местным администраторам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, наградные дела, увольнения, пенсионные и прочие дела).
При всем многообразии вопросов, рассматриваемых в Комитете министров, во второй четверти XIX в. особое место занимали вопросы охранения крепостного строя, борьбы с общественно- политическим движением и крестьянскими волнениями. Комитет рассматривал жалобы помещиков и крестьян; выносил решения о посылке для подавления крестьянского движения воинских команд, отдаче "бунтарей" под суд, порках крестьян и т. д.
Уже в первые годы царствования Александра I проводится ряд реформ Сената, несколько изменивших его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Именной указ, данный Сенату 5 июня 1801 г., предписывал восстановить Сенат "на прежнюю степень, ему приличную", заставляя Сенат самому определить свои права и обязанности. Сенатор граф П. В. Завадовский уже к июлю 1801 г. подготовил доклад "О правах и преимуществах" Сената. Доклад этот обсуждался в Сенате и Негласном комитете и, окончательно изложенный в форме указа графом Д. И. Трощинским, был принят 8 сентября 1802 г. одновременно с учреждением министерств. Первый пункт этого указа гласил: "Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными всё присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия". Кроме того, здесь же было сказано, что "власть Сената ограничивается единою властью императорского величества"; всем министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты. Указ давал Сенату право представлять замечания на "высочайшие" указы, т. е. право ставить вопрос о пересмотре законов, если они не соответствовали действующему законодательству.
Этими "реформами" Сената, так же как и учреждением Непременного совета, Александр I делал видимость уступки в пользу части высшего дворянства, стремящейся к олигархическому ограничению власти самодержавного монарха. Реальное же значение всех этих "преобразований" Сената в начале XIX в. было ничтожным. Указом 21 марта 1803 г. Сенат лишался права представления своих замечаний на все издаваемые впредь законы.
Министерские отчеты вскоре стали поступать и в Комитет министров, а поступление их в Сенат прекратилось. Даже в подведомственных Сенату делах надзора и суда его действия были весьма ограничены. За первую половину XIX в. было проведено до 80 сенаторских ревизий, но из-за незаинтересованности правительства и господствующего класса в правильной организации надзора и устранении недостатков в деятельности государственного аппарата они носили формальный характер.
Упадку значения Сената способствовали состав и его организационное устройство. В первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений - департаментов, общих собраний и других учреждений, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем главным образом из престарелых высших чиновников, а также генералов. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор; председательствовал в департаменте первоприсутствующий.
Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с семи до двенадцати: законом 27 января 1805 г. добавилось по одному департаменту в Петербурге и Москве, с изменением их нумерации в 1841 г. были учреждены два номерных департамента в Варшаве (9-й и 10-й) и, наконец, в 1848 г. контора герольдии была преобразована в особый Департамент герольдии. К середине XIX в. Сенат представлял собой совокупность множества учреждений, расположенных в Петербурге (департаменты: 1 - 5-й, межевой и герольдии), в Москве (6 - 8-й департаменты) и Варшаве (9-й и 10-й департаменты). Первый департамент представлял собой административный орган, осуществлявший надзор за правительственным аппаратом, охранявший права и преимущества разных сословий и осуществлявший так называемое "обнародование" законов. Все прочие номерные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний (например, второй департамент был высшим гражданским судом для Петербургской и других десяти прилегающих к ней губерний). Пятый департамент в Петербурге, шестой в Москве и девятый в Варшаве были уголовными департаментами, а все остальные - гражданскими. Департаменты Сената в Петербурге, Москве и Варшаве имели несколько общих собраний, разрешавших различные административные и судебные дела.
Святейший Синод оставался по закону высшим правительственным учреждением по делам русской православной церкви. В его ведении находились законосовещательные функции по всем вопросам православной церкви. Синод являлся и высшим административным органом по управлению церковными учреждениями, заведованию их личным составом из духовенства и чиновников, церковным хозяйством и т. д. Синод руководил "духовным просвещением" и духовной пропагандой (разновидностью последней являлась миссионерская деятельность по распространению "православия", особенно на "окраинах" России), был высшим органом духовной цензуры. Синод наблюдал за правильностью исполнения догматов веры, давал истолкования церковных догматов, вел жестокую борьбу с ересями. Выступал Синод и как высший духовный суд не только для духовных лиц, но и для "мирян" по некоторым гражданским делам (бракоразводные дела, браки родственников и др.).
В истории Синода в первой половине XIX в. видна ярко выраженная тенденция падения значения коллегий Синода в разрешении наиболее важных дел (особенно в церковном управлении) и возрастание роли и значения обер-прокурора, в канцелярию которого из Синода стали передаваться важнейшие вопросы. Обер-прокурор Синода в первую половину XIX в. превратился в своеобразного министра по духовным делам. Это нашло свое отражение даже в организационном устройстве духовного ведомства.
Центральные государственные учреждения. В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Проект создания министерств принадлежал деятельному члену комитета - Новосильцеву.
Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру было предписано создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены на прежнем основании и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства вошла одна коллегия (Военная, Адмиралтейская, Коммерции), в других случаях по нескольку коллегий.
Между министрами и коллегиями были установлены довольно сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь в наиболее важных делах они выступали как ускорители течения дел, разрешая их под свою ответственность. Такая система была, разумеется, временной. Этот переходный период сосуществования министерского начала с коллежским был вынужденной необходимостью. Для полного перехода к учреждениям, построенным на принципе единоначалия, необходим был некоторый опыт, известные привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата; для всего этого было необходимо известное время, и поэтому вытеснение коллежского аппарата министерским шло постепенно.
Смешение двух начал в системе управления порождало медленность в разрешении дел, множество излишних форм, путанность делопроизводства; сохранялись и такие недостатки коллежского устройства, как нечеткость в разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий, недостаточная ответственность за разрешение дел и т. п.
Поэтому уже с 1803 г. новые министерские принципы управления, и прежде всего единоначалие, начинают распространяться в отдельных министерствах - коллегиях (и раньше всего в Министерстве внутренних дел). Но в большей части министерств эти изменения произошли только после преобразований 1810 - 1811 гг. и особенно "Общего учреждения министерств" 25 июня 1811 г. Инициатором этой второй министерской реформы явился М. Сперанский.
Законодательный акт 17 августа 1810 г. "Разделение государственных дел по министерствам" более четко разграничил функции между такими обширными ведомствами, как Министерство внутренних дел и Министерство финансов. Из Министерства внутренних дел были выделены два новых самостоятельных ведомства: Министерство полиции и Главное управление духовных дел разных исповеданий.
Особое место в истории министерств в России заняло "Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г., определившее единообразие организации делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения самих министерств с другими учреждениями. Каждое министерство получило следующую примерную структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем при нем; при министре были канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, последние делились на отделения, а отделения на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, а столоначальники - начальникам отделений.
В каждом департаменте "для рассмотрения дел, требующих общего соображения" создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений - общее присутствие. Как правило, общее присутствие рассматривало дела, касавшиеся всех отделений. В Министерстве был Совет министра, состоящий из председателя - министра, товарищей и членов - директоров департаментов. На заседании общих присутствий департаментов и Совета министров разрешалось приглашать в качестве членов фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д.
27) В своих проектах государственных преобразований Сперанский мечтал о конституционной монархии, которая бы позволила "правление доселе самодержавное (здесь в значении абсолютное. – Н. 3.) учредить на непременном законе". Законность форм осуществления власти Сперанский связывал с необходимостью разделения властей. Законодательная власть должна быть вручена двухпалатной Думе, которая обсуждает и принимает законы, для чего собирается сессионно. Глава исполнительной власти – монарх – участвует в деятельности Думы, но "никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей уважается в Думе". Мнение Думы свободно, и поэтому монарх не может "ни уничтожить законов, ни обезобразить их".
Судебная власть реализуется судебной системой, включающей суд присяжных и завершающейся высшим судебным органом – Сенатом. Три власти управляют государством подобно тому, как человек – своим организмом: обращаясь к закону, воле и исполнению.
Сперанский предусмотрел и возможность объединения усилий различных властей для согласного их действия в Государственном совете, состоящем частично из лиц, назначаемых монархом, а частично избранных по избирательным законам. Государственный совет заседает под председательством царя, он обладает правом законодательной инициативы, но законы, "коими вводится какая-либо перемена в отношении сил государственных или в отношении частных лиц между собой", утверждаются непременно и исключительно Государственной думой. Таким образом, Государственная дума имеет законодательный статус.
Организация местной власти предполагает введение коллегиального управления сверху донизу через систему представительных органов – дум: губернских, уездных и волостных, избираемых на многоступенчатой основе.
Порядок в устроенном таким образом государстве охраняется законами. Одним просвещением и деятельностью просвещенных монархов невозможно достичь политических результатов. Идеал Платона (правление философов) Сперанский отвергал, следуя в этом вопросе Аристотелю и утверждая, что законы, а не люди должны управлять государством.
Он полагал, что в преобразованном по его проектам государстве возможно наилучшим способом обеспечить права подданных. В духе положений Ш. Монтескье о правах гражданских и политических Сперанский анализирует понятия: рабство политическое и свобода политическая, рабство гражданское и свобода гражданская.
Под политическим рабством он понимал такое состояние, "когда воля одного – закон для всех", а политическую свободу определял как подчинение всех и каждого законам, а также предоставление избирательного права.
Под гражданским рабством он понимал подчинение одного класса ("в повинностях личных или вещественных") другому, а гражданская свобода, по его мнению, выражается в основанной на законе независимости друг от друга всех сословий и групп в обществе.
Анализируя связи между этими понятиями, Сперанский отметил, что политическая свобода имеет больший объем по своему содержанию и поэтому является фундаментом для свободы гражданской. "Никакая сила в обществе не может родить в государстве свободы гражданской, не установив свободы политической", и напротив, если в государстве учреждается политическая свобода, то гражданское рабство умирает само собой. "Права гражданские должны быть основаны на правах политических, закон гражданский не может быть без закона политического". Но законодательство не самоцель и само по себе не является гарантом против произвола. "К чему гражданские законы, – восклицает Сперанский, – когда скрижали их могут быть разбиты о камень самовластья!" Гарантом всех свобод в государстве является конституция и основанное на ней разделение властей. Для России настало время переменить существующее положение вещей и установить новый порядок; имея в виду движение России к свободе, он отмечал, что "темпы развития ее идут несравненно быстрее, чем в других государствах".
Конституционная монархия, основанная на законе, должна опираться на квалифицированный чиновничий аппарат, обеспечивающий ее функциональную деятельность. Для осуществления такого проекта Сперанский предложил и провел два закона о чиновниках: "О придворных званиях" (3 апреля 1809 г.) и "Об экзаменах на чин" (6 августа 1809 г.). Этими узаконениями вводились необходимые условия для занятия должностей и получения служебных чинов: наличие диплома о высшем образовании или сдача экзаменов на чин по весьма обширному списку предметов. Придворные звания не являлись более основанием для получения чинов и продвижения по службе, а сделать карьеру, не служа, стало для дворян невозможно.
28) В политической теории под модернизацией понимается совокупность процессов индустриализации, бюрократизации, секуляризации, урбанизации, ускоренного развития образования и науки, представительной политической власти, ускорения пространственной и социальной мобильности, повышения качества жизни, рационализации общественных отношений, которые ведут к формированию «современного открытого общества» в противоположность «традиционному закрытому».
Политическую модернизацию можно определить как формирование, развитие и распространение современных политических институтов, практик, а также современной политической структуры. При этом подсовременными политическими институтамии практиками следует понимать не слепок с политических институтов стран развитой демократии, а те политические институты и практики, которые в наибольшей степени способны обеспечивать адекватное реагирование и приспособление политический системы к изменяющимся условиям, к вызовам современности. Эти институты и практики могут соответствовать моделям современных демократических институтов или отличаться в различной степени: от отвержения «чужих» образцов до принятия формы при ее наполнении изначально несвойственным ей содержанием.
При этом объективно необходимо, с одной стороны, сохранять политическую стабильность как важнейшее условие общественного развития в целом, а с другой – расширять возможности и формы политического участия, массовую базу реформ.
Препятствовать процессу политической модернизации (С.А.Ланцов) могут две основные причины. Первая – отставание от изменений в других сферах жизнедеятельности общества. Подобный разрыв способен стать причиной революционного кризиса. Другая причина состоит в том, что к быстро протекающей демократизации может оказаться не подготовленным уровень развития гражданского общества и политической культуры социума. В таком случае также велика вероятность возникновения кризисной ситуации, чреватой хаосом, ведущей к охлократии.
Способствуют же успешной модернизации (В.В.Лапкин, В.И.Пантин) два фактора: внутренняя готовность модернизирующегося общества к глубоким политическим реформам, ограничивающим власть бюрократии и устанавливающие адекватные «правила игры» для основных политических акторов; желание и способность наиболее развитых стран мира оказать этому сообществу эффективную экономическую и политическую помощь, смягчив тяжесть проводимых реформ.
Важнейшим показателем продвижения страны по пути политической модернизации является роль и место законодательной власти в структуре политических институтов: представительство парламентом интересов всех социальных групп, реальное воздействие на принятие властных решений.
Там, где становление системы представительных учреждений происходило без революционных потрясений, оно, как правило, отличалось плавностью и постепенностью. Примером могут служить скандинавские государства. В каждом из них для упрочения парламентских норм и формирования демократических избирательных систем потребовалось около ста лет. Во Франции же стремительная демократизация оказалась чересчур сильной нагрузкой, которую не выдержали ни люди, ни государственные институты. Потребовались новые исторические циклы, несколько тяжелых революционных кризисов, прежде чем в стране завершился процесс создания устойчивой системы парламентской демократии.
Конституционный проект М.М. Сперанского
В российском обществе XIX века термин «конституция» ассоциировался, прежде всего, с североамериканскими и европейскими революционными движениями, что придавало ему некоторую негативную окраску. Считается, что именно поэтому либералы-реформаторы не именовали свои проекты «конституциями», однако суть закона от этого не менялась.
В 1809 году М.М. Сперанский, являвшийся на тот момент советником государя по административным вопросам, подготовил свой конституционный проект. Он назывался «Введение к уложению государственных законов».
Сперанский считал, что невозможно основывать государственную власть на законе, который принимается тем же государственным органом, который будет его и исполнять. М.М. Сперанский был уверен в необходимости конституционных преобразований, поскольку уже тогда предугадывал вероятность революционного исхода, и считал, что царская власть имеет все возможности его предупредить.
Цель конституционной реформы, по мнению Сперанского, состояла во внедрении принципа разделения властей в систему власти. Он говорил и о необходимости создания парламента, собираемого из народных представителей, для законодательной деятельности.
Царь Александр I считался с мнением Сперанского и произвел попытку внедрения принципа разделения властей в местных органах власти.
Сперанский писал, что устройство законодательного сословия должно быть таким, чтобы оно не могло принимать решений без царской воли, но, в то же время, законодателям должна быть предоставлена полная свобода в смысле выражения своего и народного мнения. Судебное сословие, по мнению Сперанского, должно было быть выборным и независимым от правительства, которому здесь отводилась охранительная и надзорная функции. Вся исполнительная власть отдавалась в руки правительству, а чтобы не допустить произвола с его стороны, законодателям, в конституционном проекте Сперанского, была дана возможность следить за правильностью исполнения законов.
Согласно конституционному проекту М.М. Сперанского исполнительная власть отдавалась правительству и его министерствам, законодательная сосредотачивалась в Государственной думе, а судебная делегировалась Сенату. При этом немаловажным является то, что Сперанский отводил правительству первостепенную роль.
Главой государства по конституционному проекту Сперанского, естественно, является император. Он обличен всей полнотой власти. Дела от остальных государственных органов к императору должны поступать через совещательный орган, названный Сперанским Государственным советом. Государственный совет состоит из сановников, назначенных монархом. Этот орган в целом был призван придать упорядоченность деятельности правительства.
Государственная дума по конституционному проекту Сперанского не обладала правом законодательной инициативы, однако она должна была принимать непосредственное участие в разработке законов, а так же контролировать соблюдение принятых конституционных норм.
Дума представляла собой четырехступенчатую систему выборных органов. Волостная дума, призванная заниматься местными вопросами, состояла по конституционному проекту из крестьянских старшин. Окружная дума избирается из числа представителей волостных этими же представителями, и занимается вопросами своего округа. Далее следует Губернская дума, решающая законотворческие задачи на уровне административно-территориальной единицы. Из ее членов избираются представители в Государственную думу, которой проект отводит роль высшего законодательного органа. В ее функции входит обсуждение законопроектов и направление их в Государственный совет и на утверждение монарху.
Судебная власть по проекту Сперанского основывалась на принципе выборности. Однако, Сенат не являлся в чистом виде выборным органом, хотя его члены избирались в губернских думах, но окончательное решение о назначении принимал монарх. Служащие волостных, окружных и губернских судов, согласно проекту были выборными.
Субъектами избирательного права, согласно конституционному проекту Сперанского, были исключительно граждане, обладающие недвижимым имуществом. Крепостные крестьяне и рабочие к выборным процессам не допускались. Таким образом, выборная система Сперанского была основана на имущественном цензе, а не на сословном, при такой системе главная политическая роль отводилась помещикам.
Органы исполнительной власти представляли собой систему министерств и подчиненных им территориальными представительствами. Административные служащие назначались верховной монаршей властью и полностью ей подчинялись. Контроль над деятельностью министерств осуществлял Правительствующий Сенат.
Император одобрил конституционный проект Сперанского, однако в силу разных причин реализовать удалось лишь незначительную его часть.
1 января 1810 г. Манифестом императора был yчpeждeн Гoсyдapcтвeнный coвет, в который вошли 35 высших сановников по назначению царя. Но идея привлечения выборных от дворян и горожан даже не обсуждалась. Государственный совет должен был объединять и направлять по единому руслу всю правительственную деятельность. Отныне указы царя сопровождались формулой: «Вняв мнению Государственного совета…» (эта формула продержалась всего 4 года). Сперанский надеялся, что в течение 1810 г. он сумеет провести в жизнь весь свой план. Однако сам Государственный совет, созданный по его проекту, стал решительным противником дальнейших преобразований. Долго обсуждавшаяся реформа Сената так и не была осуществлена. Реформа министерств носила технических характер: она коснулась только их дееспособности и делопроизводства. Что касается конституционного проекта Сперанского в целом, то он даже не стал предметом обсуждения.
Тем не менее, ценность проекта Сперанского сложно переоценить. Он произвел первую попытку внедрения идеи конституционализма на столь высоком государственном уровне.
В литературе нередко можно встретить мнение о том, что с проектами реформ было покончено в 1812 г. Однако это не так. Наоборот, победа над Наполеоном и особенно цена этой победы поставили вопрос о дальнейших разработках конституционных реформ и отмене крепостного права.