Теория административно-государственного управления в Великобритании
С 30 – годов 19 века в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования.
С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции - социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения.
Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению представителей социологического направления, основным в философии государственного управления является “повиновение и насилие”.
Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам.
У. Риз выделяет три основных значения термина “государство” в англосаксонской политологической традиции: “политически организованное и территориально ограниченное общество”, “политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество”, “правительство как учреждение”. Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни.
В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом. По его мнению английская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полагает, что английская государственная система предоставляет возможность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, движущие правительственной деятельностью.
В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократической процедуры.
Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей.
Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повиновение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе. При этом А повинуется Б в том случае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность применения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А.
Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые аспекты процесса осуществления властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным характером мотивов, угроз, обещаний и субъективностью их восприятия.
Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50-60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от “бессознательной солидарности целевого объединения” в рамках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал “гражданской ассоциации” осуществлен в большей степени, в других - в меньшей. Но и в западных демократиях возможны эксцессы возвращения к режиму целевого государственного управления.
М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует - ценность человека определяется его вкладом в “общее дело”, что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого - подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления. При этом управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержанию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью.
В последнее время в английской школе “ public administration ” появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система “мягкого мышления”. Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система “мягкого мышления” появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система “жесткого мышления” исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система “мягкого мышления” перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.
Еще одним новым направлением является организационная кибернетика. Она возникла как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.
С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики - “балансирующая система”. По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть “необходимого разнообразия”, чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру - меру состояний, соответствующих определенной цели - выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики.
Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что в последние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период.