Бюджетне право. Бюджетно-правові норми. Бюджетно-правові відносини
У зв'язку з наявністю та особливим значенням бюджетів і бюджетної системи виникають суспільні відносини, які регулюються центральною підгалуззю фінансового права — бюджетним правом.
Бюджетне право — це сукупність фінансово-правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають з приводу формування, розподілу і використання державного та місцевих бюджетів.
Бюджетне право пов'язано з іншими інститутами та підгалузями фінансового права, що підкреслює особливу важливість бюджету у фінансовій системі України, його координуючу роль.
На формування та розвиток сучасного бюджетного права вплинули видатні науковці: Л.К. Воронова, О. Н. Горбунова, М. В. Карасьова, А. А. Нечай, М. І. Піскотін, Е. А. Ровинський, Р.О.Халфіна, Н.І. Хімічева, С.Д.Ципкін та ін. Формування бюджетного права як підгалузі фінансового права постало можливим завдяки наступним обставинам: бюджетне право регулює доволі широке коло суспільних відносин; активізувалося бюджетне норм створення; визначена нова, адекватна ринковим відносинам бюджетна система; відбулася кодифікація бюджетного законодавства.
Бюджетне право як підгалузь фінансового права має свій предмет правового регулювання: Відносини, що складають предмет бюджетного права, поділяються на наступні групи:
1) відносини, що виникають з приводу бюджетного устрою і бюджетної системи, принципів її побудови;
2) відносини, що виникають з приводу визначення структури доходів і видатків бюджетної системи і розподілу їх між окремими линками бюджетної системи;
3) міжбюджетні відносини, що виникають між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням, а також їх уповноваженими органами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України, законами України та актами органів місцевого самоврядування;
4) відносини, що визначають роль і компетенцію суб'єктів бюджетних відносин (повноваження держави і органів місцевого самоврядування);
5) відносини, що виникають з приводу бюджетного процесу;
6) відносини, що виникають з приводу контролю за виконанням бюджетів і застосування заходів відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Норми бюджетного права природно є видом фінансово-правових норм і по суті є загальнообов'язковими приписами компетентних органів державної влади, які регламентують формування, розподіл і використання централізованих фондів коштів — державного і місцевих бюджетів, виражені в категоричній формі й забезпечені примусовою силою держави.
Специфічна особливість регулювання бюджетної діяльності за допомогою правових норм полягає в тому, що вони надають економічним (бюджетним) відносинам офіційний характер, державний захист. Особливістю юридичного змісту бюджетно-правових норм є те, що вони встановлюють правила поведінки для особливого кола суб'єктів, яке відрізняється від суб'єктів інших видів фінансових правовідносин.
Бюджетно-правові норми класифікуються за наступними критеріями:
1. За впливом на суб'єкта бюджетно-правових відносин поділяються на:
1) Зобов'язуючі — приписують здійснити певні дії (наприклад, абз. 2 п. З ст. 14 БК України визначає, що оборотний залишок бюджетних коштів встановлюється у розмірі не більше 2 відсотків планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) [1].
2) Забороняючі — приписують не чинити певні дії (наприклад, у п. 2 ст. 15 БК України зазначено, що джерелом фінансування бюджету не можуть бути емісійні кошти Національного банку України) [1].
3) Уповноважуючі — регламентують повноваження (сукупність прав та обов'язків) суб'єктів бюджетно-правових відносин (наприклад, ст. 110 БК України регламентує повноваження Рахункової палати по контролю за дотриманням бюджетного законодавства) [1].
2. За змістом бюджетно-правові норми поділяються на:
1)Матеріальні — визначають матеріальний зміст юридичних прав та обов'язків суб'єктів бюджетно-правових відносин; структуру бюджетної системи України; перелік доходів і видатків та принципи їх розподілу між рівнями бюджетної системи.
2)Процесуальні — закріплюють порядок, процедури діяльності органів державної та місцевої влади щодо бюджетів: складання і розгляду проекту бюджету, затвердження й виконання бюджету, а також складання, розгляду Й затвердження звіту про виконання бюджету.
3. За періодом дії бюджетно-правові норми поділяються на:
1) Постійно діючі — це норми, дія яких не обмежена у часі, передусім норми БК України.
2) Періодичні — це норми, які діють у межах чітко визначеного періоду, головним прикладом яких є норми Закону про державний бюджет, які діють на протязі бюджетного періоду (календарного року).
На думку Л. К. Воронової, тільки у бюджетному праві, як розділі фінансового, матеріальні правові норми об'єднуються в інституті бюджетного устрою, а процесуальні — у бюджетному процесі [5].
Суспільні відносини в галузі бюджету, що регулюються бюджетно-правовими нормами називаються бюджетно-правовими. Бюджетні правовідносини є наслідком правового регулювання державою суспільних економічних відносин, що виявляється у наданні цим відносинам юридичної форми. Кожний конкретний акт бюджетної діяльності (розподіл коштів або використання бюджетних асигнувань) здійснюється виключно на правовій підставі, тобто у нерозривній єдності матеріальної і правової сторін цих відносин.
Бюджетні правовідносини — це врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини у сфері формування, розподілу і використання грошових коштів державного і місцевих бюджетів.
Бюджетним правовідносинам як виду фінансове-правових відносин характерні всі ознаки останніх. Разом з цим, цій особливій групі правовідносин характерні й певні особливості, а саме:
1) Вони виникають у зв'язку з формуванням, розподілом і використанням централізованих фондів коштів — державного і місцевих бюджетів.
2) Коло суб'єктів бюджетних правовідносин є більш вузьким порівняно з іншими видами фінансово-правових відносин, оскільки виключає учасників, відносини яких з бюджетом опосередковуються через податкові та інші види відносин (громадяни, підприємства ти організації недержавної і не муніципальної форми власності). Особливістю також є те, що суб'єктами бюджетних правовідносин виступають держава в цілому, представницькі та виконавчі органи державної і місцевої влади. Суб'єктів бюджетних правовідносин можна поділити на такі три групи: 1) держава, державні адміністративно-територіальні утворення; 2) представницькі ти виконавчі органи державної і місцевої влади; 3) підприємства, установи і організації, що фінансуються з бюджетів.
Бюджетні правовідносини виникають тільки на підставі нормативного акту, акту про бюджет — Закону про Державний бюджет або рішення про бюджет представницьких органів місцевої влади. Бюджетні правовідносини тривають у рамках бюджетного періоду (який співпадає з календарним роком) — з 1 січня по 31 грудня відповідно до терміну дії Закону про Державний бюджет. При цьому необхідно враховувати, що бюджетний рік фактично співпадає зі стадією бюджетного процесу — виконанням бюджету. З огляду на передбачену у бюджетному законодавстві тривалість всіх стадій бюджетного процесу, бюджетні правовідносини мають також і бюджетний цикл, який триває біля двох років.
Визначальну роль у поточному (на бюджетний період) правовому регулюванні бюджетних відносин відіграє Закон про Державний бюджет. У цьому сенсі важливу ознаку бюджетних правовідносин наводить М. В. Карасьова. На її думку, лише для бюджетних правовідносин у ряді випадків є характерним такий унікальний об'єкт, як закон про бюджет на поточний рік, проект бюджету і бюджет як плановий акт. Наприклад, об'єктом бюджетно-правових відносин по розгляду і затвердженню бюджету є проект відповідного бюджету на наступний фінансовий рік, а об'єктом правовідносин по виконанню бюджету є бюджет як плановий акт і одночасно закон (постанова), яким він затверджений.
Бюджетні правовідносини, включаючи організаційно-грошовий характер, не мають своїм об'єктом певні блага. Правовий зв'язок між суб'єктами щодо задоволення благом виникає внаслідок визнання (закріплення в акті про бюджет) якісного (тобто визнання потреб публічними, наслідком чого є закріплення за ними значення «видатки бюджету») та кількісного (тобто в акті про бюджет встановлюється обсяг видатків на набуття цих благ задля задоволення визнаних потреб) значення. Отже, об'єктом інтересу у бюджетних правовідносинах (публічного інтересу) є блага, за допомогою яких задовольняються визнані публічні потреби, а об'єктом бюджетних правовідносин є фонди коштів, визначені актом про бюджет, з приводу яких існує правовий зв'язок між суб'єктами бюджетних правовідносин щодо утворення, розподілу та використання коштів цих фондів. Об'єкт бюджетних правовідносин зумовлюється публічним інтересом, тобто визнаними публічними потребами, які не є об'єктом бюджетних правовідносин, будучи об'єктом інших видів правовідносин.
Об'єкт бюджетних правовідносин можна визначити як те, з приводу чого виникає й існує правовий зв'язок між суб'єктами бюджетних правовідносин у межах бюджетної правосуб'єктності, детермінований інтересами забезпечення публічних потреб. Бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у ст.ст. 8, 95 і 143 Конституції України, що полягають у верховенстві права та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.
Нормативне-правовими актами, що регулюють бюджетні відносини в Україні (бюджетне законодавство), є:
1) Конституція України;
2) Бюджетний кодекс України;
3) закон про Державний бюджет України;
4) інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини, передбачені ст. 1 БК України;
5) нормативне-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання БК та інших законів України, передбачених пп. З, 4 ч. 1 ст. 4 БК України;
6) нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання БК України, інших законів України та нормативи о-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пп. 3-5 ч. 1 ст. 4 БК України;
7) рішення про місцевий бюджет;
8) рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до БК України, нормативно-правових актів, передбачених пп. 3-7, ч. 1 ст. 4 БК України [1].
У сфері бюджетних відносин помітне місце належить бюджетним документам, що регламентують виконання бюджету за доходною та видатковою частинами. Бюджетні документи поділяються на планові (проекти бюджетів, розписи відповідних бюджетів, кошториси бюджетних установ тощо), оперативні (доручення фінансових органів на перерахування коштів з місцевих бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бюджетних коштів тощо) та звітні (звіти бюджетних установ, фінансових та кредитних організацій про виконання бюджетів).
Якщо міжнародним договором України, поданим на ратифікацію, встановлено інші положення, ніж у відповідних нормах бюджетного законодавства України, такі положення приймаються окремими законами про внесення змін до відповідних законів і розглядаються Верховною Радою України одночасно з ратифікацією міжнародного договору України, яким такі положення передбачені.
Розгляд законопроектів, які впливають на доходну чи видаткову частину бюджетів, здійснюється за особливою процедурою, що визначається ст. 27 БК України.
4.3. Бюджетний устрій і бюджетна система України.Бюджетний устрій визначає організацію бюджетної системи держави, принципи її побудови, взаємовідносини між її елементами. Бюджетний устрій обумовлений формою державного устрою країни. Саме від форми державного устрою країни залежить побудова бюджетної системи як головного елементу бюджетного устрою: в унітарних країнах бюджетні системи є дворівневими (державний і місцеві бюджети), а у федеративних — трирівневими (державний, бюджети суб'єктів федерації і місцеві бюджети).
Бюджетна система України — це сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіального устроїв і врегульована нормами права.
Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Місцевими бюджетами є бюджет обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах):
Стаття 5.БКУ Структура бюджетної системи України
1. Бюджетна система України складається із:
· державного бюджету
· місцевих бюджетів.
2. Місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування.
3. Бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.{Частина третя статті 5 із змінами, внесеними згідно із Законом № 176-VIII від 10.02.2015}
Бюджетна система побудована на основі базових принципів, які є вихідними положеннями, що визначають характер бюджетних відносин, напрями бюджетної діяльності, їх зміст.
Принципи бюджетної системи, закріплені у ст. 7 БК України, є керівними засадами, головними правилами, відправними установленнями, що походять з конституційних ідей єдності, справедливості, неупередженості, соціальної спрямованості, збалансованості та ефективності, визначають загальну спрямованість і найістотніші риси бюджетної системи, характер бюджетних відносин, їх внутрішню логіку та зміст, тобто принципи характеризують загальні вимоги до бюджетних відносин і їх учасників.
Правові принципи бюджетної системи є концентрованим виразом найважливіших сутнісних рис та цінностей, притаманних бюджетному праву; вони концентрують і відображають не лише фінансові, але й моральні, організаційні засади бюджетних відносин, що виникають з приводу акумулювання, розподілу і перерозподілу, а також витрачання бюджетних коштів. Принципи бюджетної системи формують певну мораль у відносинах між державою і громадянами, громадами регіонів і адміністративно-територіальних утворень.
Отже, закріплення принципів бюджетної системи у БК України надає їм статусу принципів бюджетного права, які містять загальновизнані правові ідеї справедливості і відповідальності держави перед суспільством, а також об'єктивно зумовлені характером відповідних суспільних відносин.
Принципи бюджетної системи, закріплені у БК України, базуються на загальноконституційних принципах — справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; соціальної спрямованості економіки; єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів та ін.
Відродження в Україні інституту місцевого самоврядування потребує цілеспрямованих дій, направлених на організаційно-правове та економічне забезпечення децентралізації в сфері управління, втілення оптимальної моделі розподілу функціональних та економічних повноважень між центральними і місцевими органами влади, вдосконалення організаційної діяльності, правової і економічної бази функціонування органів місцевого самоврядування. Основними причинами, які обмежують можливості місцевого самоврядування в здійсненні своїх функцій, слід вважати: відсутність достатньої фінансової основи місцевого самоврядування; відсутність чіткого розподілу повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих адміністрацій; відсутність чіткої послідовності державної політики по розробленню системи місцевого самоврядування; нерівномірність розвитку територій; неефективність служби в органах місцевого самоврядування; залежність органів місцевого самоврядування від рішень місцевих органів виконавчої влади з питань формування бюджетів та реалізації делегованих повноважень.
Таким чином, система принципів бюджетної системи тісно пов'язана з функціональним розподілом повноважень за рівнями влади — державної та місцевої.
Принципи бюджетної системи базуються і відповідають також і загальноправовим принципам — єдності прав і обов'язків суб'єктів - бюджетних відносин; гарантованості прав громадян і громад, реалізація яких пов'язана з бюджетним фінансуванням; принципу відповідальності, у тому числі держави перед громадянами за стан здійснення бюджетної політики; законності; поєднання стабільності і динамізму бюджетних відносин та ін.
Бюджетна система України ґрунтується на принципах, закріплених у ст. 7 БК України:
Стаття 7. БКУ Принципи бюджетної системи України
1. Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах:
1) принцип єдності бюджетної системи України - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;
2) принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період;
3) принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети;
4) принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;
5) принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;
6) принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням (далі - гарантовані послуги), при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;
7) принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача;
8) принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями;
9) принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;
10) принцип публічності та прозорості - інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів.
Бюджети вищого рівня об'єднуються з бюджетами нижчих рівнів певної території з метою аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку України. Ці бюджети мають назву зведених бюджетів. Складові частини бюджетної системи України тісно пов'язані між собою, хоча не являють собою єдиного бюджету, а об'єднуються у зведений бюджет.
Для аналізу і прогнозування економічного і соціального розвитку держави та адміністративно-територіальних одиниць складається та використовується зведений бюджет України, який є сукупністю показників бюджетів, має інформаційно-розрахунковий характер.
Зведений бюджет України Стаття 6.БКУ
1.Зведений бюджет є сукупністю показників бюджетів, що використовуються для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави.
2. Зведений бюджет України включає показники:
· Державного бюджету України,
· зведеного бюджету Автономної Республіки Крим
· зведених бюджетів областей, міст Києва та Севастополя.
3. Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим значення.
4. Зведений бюджет області включає показники:
· обласного бюджету,
· зведених бюджетів районів
· зведенихбюджетів міст обласного значення цієї області.
5. Зведений бюджет району включає показники:
· районного бюджету,
· бюджетів міст районного значення,
· бюджетів селищних та сільських бюджетів цього району.
6. Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники:
· міського бюджету
· бюджетів районів, що входять до його складу. Якщо місту або району у місті адміністративно підпорядковані інші міста, селища чи села, зведений бюджет міста або району у місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл.
7. Показники бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, включаються до відповідних зведених бюджетів.{Частина сьома статті 6 із змінами, внесеними згідно із Законом № 79-VIII від 28.12.2014}
Зведені бюджети не затверджуються у законодавчому порядку, і є лише інформаційною базою для корегування бюджетно-фінансової політики відповідної території.