Муніципальна власність, її суб’єкти, об’єкти, соціально-економічна природа, правовий режим
Тема № 13. Матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування як інститут муніципального права
План
1. Поняттяі сутність економічної основи місцевого самоврядування
2. Муніципальна власність, її суб’єкти, об’єкти, соціально-економічна природа, правовий режим
3. Поняття та система місцевих фінансів
1. Поняттяі сутність економічної основи місцевого самоврядування
Діяльність органів самоврядування в будь-якому регіоні безпосередньо залежить від його матеріальної бази, від фінансових ресурсів, якими органи мають, від того, які економічні основи місцевого самоврядування. Наприклад, якщо в сільській школі плата за опалення, харчування дітей у їдальні, оплата гурткової роботи вчителів лежить цілком на місцевій владі і не спонсорується зверху, швидше за все, у всіх зазначених областях будуть проблеми. Як правило, податки та інші збори на місцях не настільки великі, щоб забезпечити всі потреби і потреби з місцевого бюджету. А тому газ буде гранично заощаджуватися, і учні разом з учителями стануть замерзати. Харчуватися в їдальні дітям доведеться одноманітно й скупо, подешевше. Багато гуртки не зможуть функціонувати – нічим буде оплатити роботу викладачів. Постраждають учні, так як їх інтереси, потреби не зможуть реалізуватися, і вчителі: їх навантаження буде неповною, а зарплата – урізаною.
Економічна основа місцевого самоврядування включає в себе право самостійно керувати всіма видами муніципальної власності, формувати, стверджувати, користуватися місцевим бюджетом, встановлювати місцеві податки. Без економічної платформи ні про яке місцеве самоврядування не може бути й мови. Саме тому в Конституції закріплені основні економічні права органів місцевої влади.
Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад [1].
Конституційно закріплене право власності територіальних громад на ці матеріальні і фінансові ресурси, яке є запорукою розвитку і гарантією реального забезпечення права самостійно, в межах Конституції і законів України реалізовувати інтереси населення відповідних територій.
Конституція надала також територіальним громадам сіл, селищ і міст право об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності та кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи й служби [1].
Важливим конституційним положенням є положення про те, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово його підтримує. Витрати, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.
Ці конституційні положення повністю відповідають Всесвітній Декларації місцевого самоврядування [55] та Європейській Хартії місцевого самоврядування [59], які передбачають гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування при здійсненні своїх повноважень.
Відповідно до статті 8 Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати право на відповідні фінансові кошти, відокремлені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень[55].
Розподіл коштів між місцевими органами влади, як зазначено у цій статті, в розумних пропорціях має відповідати тим завданням, які ними виконуються. Розумна частина цих коштів має надходити від місцевих податків, платежів та внесків, рівень яких вони мають встановити самі.
Автономія слабкіших у фінансовому відношенні місцевих органів потребує системи фінансового вирівнювання. В свою чергу, у статті 9 Європейської Хартії місцевого самоврядування визначено, що такі процедури (фінансового вирівнювання) не повинні обмежувати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції [59].
Як інститут муніципального права, фінансово-економічні основи місцевого самоврядування являють собою сукупність правових норм, що закріплюють і регулюють суспільні відносини, пов'язані з формуванням і використанням муніципальної власності, місцевих бюджетів та інших місцевих фінансів в інтересах територіальної громади [64].
Фінансово-економічні основи забезпечують господарську самостійність місцевого самоврядування, задоволення потреб територіальної громади, створення умов її життєдіяльності.
Фінансово-економічні основи місцевого самоврядування складають:
а) муніципальна власність. Це можуть бути підприємства, банки та інші фінансові організації, установи освітнього характеру, установи, пов’язані з охороною здоров’я або пов’язані з відомству культури, муніципальні спортивні заклади тощо;
б) місцеві бюджети та інші фінансові ресурси місцевого самоврядування;
в) майно, що перебуває в державній власності і передане в управління органам місцевого самоврядування;
г) майнові права муніципальних утворень.
Існування та розвитку муніципальних правових відносин неможливо за відсутності економічного підґрунтя. Реальність та ефективність місцевого самоврядування визначається перш за все матеріально-фінансовими ресурсами, які є в розпорядженні муніципальних утворень і складовими у своїй сукупності фінансово-економічні основи місцевого самоврядування.
Муніципальна власність, її суб’єкти, об’єкти, соціально-економічна природа, правовий режим
Право комунальної власності в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається як право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування [16].
Для аналізу права комунальної власності насамперед слід звернутися до норм Конституції України, яка закріплює, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ст. 142) [16].
Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до зазначених конституційних положень регламентується право комунальної власності, суб’єктом якого є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах [16].
Зокрема, статтею 60 Закону закріплено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини [16].
Об’єкти муніципальної власності:
1. Рухоме і нерухоме майно.
2. Доходи місцевих бюджетів, інші кошти.
3. Земля.
4. Природні ресурси.
5. Підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування.
6. Інше майно і майнові права (рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження).
Територіальні громади можуть мати об’єкти комунальної власності поза межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць. За своєю економічною природою така власність є колективною формою, оскільки відображає відносини колективного привласнення жителями міст, селищ, сіл коштів, об’єктів і майна цієї власності, їх ставлення до них як до своїх. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради [16].
Підставою для набуття права комунальної власності є:
- передання майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб’єктами права власності, а також майнових прав,
- створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Із державної в комунальну власність безоплатно передаються житлові будинки, гуртожитки; заклади освіти, дошкільного виховання, культури (крім кінотеатрів), фізичної культури та спорту, охорони здоров’я (крім санаторіїв, профілакторіїв, будинків відпочинку та аптек), соціального забезпечення, дитячі оздоровчі табори, у тому числі не завершені будівництвом; підприємства міського і приміського транспорту, шляхового гос подарства, а також акції (частки, паї) господарських товариств, створених на базі їх майна, аеропорти цивільної та колишні аеропорти військової авіації, які не мають можливості самостійно забезпечувати свою сертифікаційну придатність.
Безоплатно можуть передаватися також інші об’єкти державної власності, якщо такі об’єкти не менше двох разів пропонувалися до продажу конкурентними способами приватизації, але не були реалізовані. Потенційно прибуткові об’єкти держава не передає, а, по суті, передаються об’єкти, які планово збиткові. Така власність для деяких територіальних громад - непосильна ноша за наявної системи формування місцевих бюджетів.
Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право:
1) вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об’єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;
2) на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об’єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально- побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад [16].
Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах із правами власності інших суб’єктів. Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені в територіальних громад і передані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.
Згідно з розділом 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», у двомісячний строк із дня набрання його чинності Кабінет Міністрів разом із Фондом державного майна України повинні були подати на розгляд Верховної Ради проект закону про комунальну власність. Різні проекти вносилися на розгляд Верховної Ради України, але, незважаючи на актуальність, відповідний закон до цього часу не прийнято [16].
Суб’єкти муніципальної власності – територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах.
Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.
Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності.
У тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності в постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються в користування та оренду.
Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначає обов’язкову умову, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об’єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяги та погіршувати умови надання послуг населенню [16].
Конституцією передбачено судовий захист прав органів місцевого самоврядування [1]. Це положення стосується і захисту їх майнових прав. Крім того, у пункті 8 статті 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» конкретно визначено, що право комунальної власностітериторіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб’єктів. Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або до відповідно рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом [16].