Поняття гарантій місцевого самоврядування та їх система
Тема № 14. Гарантії та відповідальність у системі місцевого самоврядування як інститут муніципального права
План
1. Поняття гарантій місцевого самоврядування та їх система
2. Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування
3. Поняття та види відповідальності у муніципальному праві
4. Порядок та підстави дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування
Поняття гарантій місцевого самоврядування та їх система
В юридичній літературі питання щодо визначення гарантій місцевого самоврядування в цілому, а також прав та свобод його окремих суб’єктів, передовсім територіальних громад, є дискусійним та, незважаючи на наявність певних наукових праць, мало дослідженим. Це обумовлено тим, що, по-перше, і в загальній теорії права питання про поняття гарантій не можна вважати вирішеним остаточно, оскільки ця категорія знаходиться в динаміці, піддається впливу різних суспільних чинників. По-друге, дослідження елементів гарантій місцевого самоврядування без урахування специфіки об’єкта досліджуваного феномена, тобто місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади, можуть призвести до неправильного уявлення про нього, тому проблема вивчення гарантій не може бути адекватно зрозумілою поза аналізом різних форм їх взаємодії з відповідними сферами суспільного життя (політичної, економічної, соціальної, духовної тощо) [64].
Поняття «гарантія» (в перекладі з франц. — забезпечити) означає запоруку, забезпечення. Таким чином, гарантія — це насамперед явище, яке забезпечує досягнення певного результату. Саме забезпечення будь-якого процесу є основною цільовою ознакою поняття гарантій, яка дозволяє відрізнити дане правове явище від інших, таких як суб’єктивне право, юридичний обов’язок, юридична відповідальність, виділити його в самостійну категорію, тому що, якщо правове явище не забезпечує досягнення мети, закладеної в самому явищі, воно не може вважатися гарантією. Причому як самостійне явище, безвідносно до певного об’єкта, гарантія існувати не може, тому що процес забезпечення завжди передбачає наявність об’єкта.
Мета гарантій місцевого самоврядування — безперешкодне й ефективне вирішення питань місцевого значення, причому як органами і посадовими особами місцевого самоврядування, так і, передусім, територіальною громадою безпосередньо.
Поняття гарантій місцевого самоврядування має наступні характерні ознаки:
· наявність конкретної мети (об’єктної визначеності) — гарантії забезпечують механізм визнання, набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту муніципальних прав і свобод людини та громадянина, а також реальну здатність територіальних громад безпосередньо або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснювати муніципальну владу та вирішувати питання місцевого значення;
· мають переважно державний характер, тоді як місцеве самоврядування є самостійним видом публічної влади, що зумовлює певний дуалізм місцевого самоврядування: з одного боку, його громадівська сутність, заснована на автономії територіальних громад, а з іншого — публічно-владна сутність, побудована на відносинах підпорядкування, можливості владного примусу, публічності влади;
· мають певні визначені у законодавстві параметри (дія у часі, просторі та за колом суб’єктів) — гарантії можуть діяти постійно з моменту визнання місцевого самоврядування на всіх етапах муніципального будівництва або мати періодичний чи разовий характер; їх гарантуючий вплив може поширюватися на всю територію держави або обмежуватися певним локальним середовищем; деякі з них є гарантіями всіх учасників муніципально-правових відносин, деякі — лише окремих суб’єктів;
· мають матеріалізований характер (конкретне середовище реалізації та нормативну оформленість) — гарантії містяться у необхідному для реалізації функцій місцевого самоврядування політико-правовому та соціально-економічному оточенні, виходять із загальних принципів права, а також закріплюються у національному законодавстві, міжнародно-правових документах, локальних нормативно-правових актах, відображаються у місцевих звичаях і традиціях;
· наявність процесуальної визначеності (мають динамічний характер) — гарантії обумовлюються переважно реальною діяльністю територіальних громад, жителів — членів цих громад, а також органів, підприємств, установ, організацій та їх посадових осіб щодо вирішення питань місцевого значення;
· мають каузальний характер (певну причину, мотивацію, наявність попередніх підстав встановлення) — гарантії функціонують вже після настання юридичних фактів, з якими пов’язується визнання системи муніципальних прав та свобод і набуття їх певними суб’єктами, а також покладання відповідних юридичних обов’язків щодо досягнення певного, заздалегідь передбаченого результату [64].
Єдність цих ознак найоптимальніше характеризує гарантії реалізації муніципальної влади, що представляють собою обумовлену діяльністю територіальних громад та місцевих жителів, а також органів, підприємств, установ, організацій та їхніх посадових осіб, систему взаємозалежних засобів і способів, за допомогою яких забезпечується безперешкодне й ефективне здійснення муніципальних прав та свобод людини і громадянина, а також виконання юридичних обов’язків щодо місцевого самоврядування.
Таким чином, гарантії місцевого самоврядування — це. необхідне для набуття, володіння, користування і розпоряджання муніципальними правами та свободами політико-правове і соціально-економічне оточення та спеціальний механізм, які забезпечують і захищають діяльність територіальних громад та інших суб’єктів системи місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення [64].
У якості основних критеріїв класифікації гарантій місцевого самоврядування доцільно виділяти:
1) сферу (об’єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу;
2) форму нормативно-правової фіксації гарантій місцевого самоврядування;
3) технологію діяльності територіальних громад та інших суб’єктів місцевого самоврядування [64].
Найбільш важливе значення у системі гарантій місцевого самоврядування посідають об’єктні гарантії. Критерієм виділення цих гарантій є сфери суспільного життя, в яких визнаються та здійснюються муніципальні права і свободи та функціонує (може функціонувати) місцеве самоврядування. Такими сферами є політична, економічна, соціальна, ідеологічна (духовна, культурна) та зовнішня сфери. Цим сферам суспільних відносин і відповідають гарантії місцевого самоврядування — політичні, економічні, соціальні, ідеологічні (духовні, культурні) та зовнішні.
Під політичними гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти демократичний характер політичного режиму в країні, який обумовлює не тільки визнання за населенням права на місцеве самоврядування, володіння, користування, розпорядження цим правом, його всіляку підтримку та захист державою.
Економічними гарантіями місцевого самоврядування є економічна система суспільства, в основі якої знаходяться принципи ринкової економіки, єдність економічного простору, вільне переміщення товарів, послуг та фінансових коштів, підтримання конкуренції, свобода економічної діяльності, підприємництва та праці, визнання, плюралізм, рівноправність та рівний захист різних форм власності, у тому числі комунальної.
До соціальних гарантій місцевого самоврядування належать соціальна стабільність, розвиток соціальної структури суспільства, формування основних соціальних груп, зокрема наявність "середнього класу", можливість задоволення мінімальних потреб кожного жителя, ефективна система соціального забезпечення та діяльність держави, спрямована на всебічний розвиток особистості.
Ідеологічними (духовними, культурними) гарантіями місцевого самоврядування, є: система існуючих у країні ідеологічних та культурних цінностей; загальний рівень громадянської свідомості, у тому числі правосвідомості; ідеологічне різноманіття; заборона на розпалювання соціальної, расової, міжетнічної та релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини; оцінка тих чи інших явищ життя передовсім з позицій моральності, справедливості; можливість міждержавного обміну культурними цінностями; існуючі у суспільстві історичні, етнонаціональні, місцеві традиції та звичаї.
Щодо зовнішніх об’єктних гарантій місцевого самоврядування можна виділити зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні, зовнішньосоціальні тощо. Наявність цих гарантій обумовлена існуванням системи зовнішньодержавних умов та чинників, які обумовлюють визнання, становлення, організацію, діяльність та захист муніципальних прав і свобод.
Гарантії місцевого самоврядування можна класифікувати і за інтими критеріями. Залежно від форми своєї нормативної фіксації вони поділяються на конституційно-правові, законодавчі, міжнародно-правові, локальні, ті, які містяться в інших соціальних нормах.
Передусім за означеним критерієм до гарантій місцевого самоврядування відносяться конституційно-правові гарантії. Вони передбачені Конституцією України і безпосередньо реалізують загальні принципи організації та діяльності місцевого самоврядування. Основний Закон України містить норми та окремий розділ про місцеве самоврядування [1]. Як акт вищої юридичної сили та основоположна нормативно-правова гарантія місцевого самоврядування Конституція закладає певний стабілізуючий фактор у правовий механізм функціонування місцевого самоврядування.
Виділення законодавчих гарантій місцевого самоврядування обумовлено тим, що норми Конституції не можуть охопити своїм регулюванням всієї багатоманітності суспільних відносин, що виникають у сфері місцевого самоврядування. Для цього потрібні закони з найважливіших питань організації та діяльності суб’єктів місцевого самоврядування. Це базові закони «Про місцеве самоврядування в Україні» [16], «Про місцеві вибори» [17], «Про службу в органах місцевого самоврядування» [27], «Про статус депутатів місцевих рад» [28] тощо. Окремі аспекти функціонування місцевого самоврядування регулюються нормами екологічного, фінансового та інших галузей права, які встановлюють певні стандарти, дотримання яких необхідно на території всієї країни.
Виділення міжнародно-правових гарантій місцевого самоврядування обумовлене тим, що існують певні міжнародні стандарти в сфері місцевого самоврядування, які регламентують спільно розроблені державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування визначені в міжнародних конвенціях спеціального порядку, які встановлюють правила, визнані більшістю держав. Так, Європейська Хартія про місцеве самоврядування містить міжнародно-правові стандарти для розвитку місцевого самоврядування, які «зобов’язують країни-учасниці застосовувати основні норми, що гарантують політичну, адміністративну і фінансову самостійність місцевого самоврядування» [59].
Гарантії місцевого самоврядування закріплені в деяких міжнародно-правових документів, зокрема Європейській конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади [60], Європейській хартії міст [58], Європейській Хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті [61] тощо.
Особливість муніципальних (локальних, місцевих) гарантій місцевого самоврядування полягає у тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно-правового закріплення (статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про органи самоорганізації населення тощо), так і на рівні їх практичної реалізації.
Важливе значення у механізмі гарантування місцевого самоврядування посідають й інші соціальні норми, зокрема релігійні норми, місцеві традиції, звичаї тощо.
Поширений також поділ гарантій місцевого самоврядування за суб’єктною ознакою, тобто залежно від того, хто виступає гарантом місцевого самоврядування. Аналіз Конституції дає підстави зробити висновок про те, що вона закріпила відносно цілісну систему суб’єктів гарантування місцевого самоврядування. Основними з них є: Український народ, Українська держава в цілому та в особі її спеціалізованих інститутів (організацій, служб); Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади; Конституційний Суд; суди загальної юрисдикції; прокуратура та інші контрольно-наглядові органи; територіальні громади та органи і посадові особи місцевого самоврядування; політичні партії та громадські організації; підприємства, установи, організації; міжнародні органи та організації тощо. Тобто гарантами місцевого самоврядування є практично всі основні суб’єкти правових відносин у сфері місцевого самоврядування.