Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України: поняття, суб’єкт, об’єкт, правова природа
Тема № 16. Міжнародні зв’язки органів місцевого самоврядування України
План
1. Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України: поняття, суб’єкт, об’єкт, правова природа.
2. Правовий статус організаційних структур, які займаються міжнародним співробітництвом.
3. Форми міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування України.
Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України: поняття, суб’єкт, об’єкт, правова природа
Зацікавленість органів місцевого самоврядування України в міжнародних зв'язках і української держави у сприйнятті міжнародних стандартів місцевого самоврядування може бути виявлена і зафіксована у формі мотивації. Така мотивація може бути структурована і складається з трьох рівнів-завдань, що реалізуються в рамках організаційно-правових форм діяльності органів місцевого самоврядування, передбачених Конституцією і законодавством України про місцеве самоврядування і вирішуваних проблем, що відрізняються за типологією.
До першого, найбільш загального рівня належить завдання-мотив — вивчення, освоєння і впровадження власне стандартів становлення, розвитку і функціонування самої системи місцевого самоврядування. Це завдання стоїть на порядку денному на рівні держави (при її позитивному протекціонізмі локальної демократії) і на рівні самого місцевого самоврядування, в існуванні якого зацікавлені територіальні спільноти.
Друге завдання-мотив охоплює обмін досвідом у веденні місцевого господарства і управління локально-регіональними процесами функціонування людських поселень між органами місцевого самоврядування держав, що визнають міжнародні стандарти локальної демократії. У процесі її реалізації органи місцевого самоврядування вирішують як загальнодержавне завдання (реалізація соціально-економічної функції держави на локальному рівні), так і функціонально-галузеві проблеми діяльності місцевого самоврядування, реалізованого в інтересах території і територіальної громади.
Третє завдання-мотив полягає у становленні й розвитку різнопланового і багаторівневого співробітництва органів місцевого самоврядування, суспільних формувань громадян, підприємницьких структур, жителів відповідних адміністративно-територіальних одиниць із зарубіжними партнерами і виявляється шляхом різноманітних зв'язків. В їх впровадженні на практиці, у контексті загальнодержавних завдань з реалізації стратегічних напрямів зовнішньої політики держави щодо становлення гуманітарного й інших видів співробітництва, вирішальну роль відіграють міжособистісні зв'язки, що стимулюють і роблять більш осмисленими у змістовному плані так звані муніципальні права особистості [64].
Законодавчі положення, що легалізують міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування України, знайшли своє закріплення у ст. 15 "Форми добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" [16]. Тут міститься дозвіл органам місцевого самоврядування на об'єднання в асоціації всередині країни і входження в індивідуальному порядку або в рамках відповідної національної асоціації в міжнародні асоціації й інші добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування.
З позицій теоретичного осмислення та аналізу суб’єктного складу міжнародного співробітництва в межах локальної демократії можна зробити висновок, що до суб´єктів такого міжнародного співробітництва належать територіальні громади та органи місцевого самоврядування (наприклад, Європейську типову конвенцію про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади 1980 р. [60]). Однак законодавчі положення, які легалізують міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України та знайшли своє закріплення у статті 15 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", свідчать про інше. Саме тут міститься дозвіл органам місцевого самоврядування на об´єднання в асоціації всередині країни і входження в індивідуальному порядку або в рамках відповідної національної асоціації у міжнародні асоціації та інші добровільні об´єднання органів місцевого самоврядування [16].
Таким чином, коло суб´єктів міжнародного співробітництва в рамках локальної демократії розширюється. Слід відзначити, що багаторічний досвід автора в дослідженні феномену міжнародного співробітництва місцевих влад свідчить про те, що коло суб´єктів міжнародного співробітництва в сфері місцевого співробітництва характеризується перманентним процесом розширення. Так, наприклад, якщо територіальні громади України беруть участь у міжнародному співробітництві опосередковано, враховуючи, що від їхнього імені діють органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи, то члени територіальних громад (підприємці, промисловці, науковці, студенти, пенсіонери, віруючі, діячі культури та ін.) та їхні асоціації беруть активну участь у такому співробітництві. Вони вступають в нього самостійно або за допомогою органів місцевого самоврядування. Саме тому міжнародне співробітництво в межах місцевого самоврядування в Україні набуває системоутворюючого характеру, характеризується полісуб´єктним та поліоб´єктним складом та різнорівневим характером його реалізації. Саме такі вади надають міжнародним контактам територіальних громад та сформованих ними органів місцевого самоврядування характер міжнародного співробітництва, а не міжнародних зв´язків, як це було за радянських часів.
Слід зазначити, що саме у радянський період і до прийняття профільного Закону України 1997 року право на міжнародне співробітництво в місцевих радах України було відсутнім, і вони робили це у в явочному порядку.
Важливе значення для становлення суб´єктного складу міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування містяться у ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування [59]. З них випливає, що право на міжнародне співробітництво має бути неодмінно визнане державою як основне і надане органам місцевого самоврядування через закріплення в національному законодавстві. Зазначаються стратегічні цілі такого співробітництва, які фактично трансформуються в об´єктний склад міжнародного співробітництва — реалізація своїх повноважень і вирішення завдань, що складають загальний інтерес, а також захист і просування загальних інтересів органів місцевого самоврядування.
У статті 10 Європейської хартії місцевого самоврядування також називаються основні суб´єкти такого міжнародного співробітництва — міжнародні неурядові організації місцевої влади й органи місцевого самоврядування інших (зарубіжних) держав [59].
У процесі виявлення об’єктного складу міжнародного співробітництва важливо мати на увазі, що в якості такого об’єкта виступають різноманітні суспільні відносини системного характеру, які виникають у результаті реалізації територіальними громадами та органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Ця система з великою кількістю систем-підсистем, як зазначалося вище, може бути охарактеризована як коло питань місцевого значення. У чинному законодавстві України згадуються "питань місцевого життя", робиться акцент на "всі питання місцевого значення", однак відсутня їх дефініція. Так, ми вже звертали увагу на те, що Конституція України називає їх "питаннями місцевого значення", перераховуючи в частині 1 статті 143 найбільш важливі з них [1].
Особлива увага в зарубіжних країнах щодо визначення об’єкта міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування приділяється інноваційному оновленню на рівні місцевого самоврядування. Саме воно є тут дійовим засобом найбільш повного забезпечення постійно зростаючих потреб жителів населених пунктів, за допомогою якого місцева влада може підвищити рівень надаваних населенню послуг, у порівнянні з іншими населеними пунктами.
Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України фактично створює об´єктну базу самої локальної демократії та виступає в цих процесах в якості реального й ефективного засобу для ознайомлення із зарубіжним досвідом організації локальної економіки з метою впровадження на рівні населених пунктів інноваційних методів управління територією й надання послуг населенню [62].
Виходячи з концепції міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування, що наведена вище, можна виділити інституціональні фактори, які позитивно впливають на розширення суб´єктного та об´єктного складу такого співробітництва:
— джерела самоврядування, у тому числі місцевого, знаходяться в рамках громадянського суспільства. У міру свого становлення й розвитку місцеве самоврядування, як матеріальна форма реалізації інтересу місцевого співтовариства, легалізується державою й стає репродуцентом територіально-групових та територіально-особистісних інтересів, сформованих на локальному рівні, у процесі становлення й взаємодії громадянського суспільства та демократичної правової держави;
— місцеве самоврядування є оптимальним засобом та одночасно домінуючою територіальною ареною задоволення істотних індивідуальних і групових потреб суб´єкта, за допомогою якого він самостверджується й самореалізується в рамках громадянського суспільства;
— реалізація конкретних потреб суб´єкта здійснюється переважно в рамках системного співтовариства — територіального колективу, що проявляється через призму диверсифіковаиості інтересів. Цей територіальний колектив виступає як система-підсистема і є об´єктом-суб´єктом у процесі задоволення інтересів конкретних індивідів, їх груп, місцевого співтовариства, громадянського суспільства й держави [64].