Поняття та ознаки територіальної громади
Тема № 5. Територіальна громада як інститут муніципального права
План
1. Поняття та ознаки територіальної громади.
2. Види територіальних громад.
3. Функції та повноваження територіальної громади.
4. Форми діяльності територіальної громади.
Поняття та ознаки територіальної громади
Конституція України визначила суб’єктом права місцевого самоврядування територіальну громаду – жителів села чи добровільного об’єднання – в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста [1]. Закріплення в Конституції України первинним суб’єктом місцевого самоврядування територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, але й історичним традиціям українського народу.
Дефініція територіальної громади, що міститься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: «Територіальна громада - жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр»[16].
Застосування в Конституції України в ході визначення поняття місцевого самоврядування терміна «жителі» дало підстави для домінування в науковій літературі4 позиції, згідно з якою членами територіальної громади вважаються громадяни держави, іноземні громадяни, апатриди, біженці, які перебувають на території України на законних підставах [63].
Включення до складу територіальної громади не лише громадян України, а й іноземців, осіб без громадянства, біженців уявляється суперечливим і теоретично необгрунтованим. Вирішення цього питання можливе шляхом здійснення системного аналіз конституційних норм.
Загальновідомо, що джерелом влади в Україні є Український народ. Саме від народу органи державної влади і місцевого самоврядування отримують владу, яка характеризується як публічна.
Отримувач влади (органи і посадові особи) не може мати її більше, ніж першоджерело – Український народ. При цьому основоположну категорію «Український народ» Конституція України розуміє не як національно-етнічну або іншу спільність, а як сукупність громадян України всіх національностей. Виходячи з цього, необхідно зазначити, що саме громадяни України є джерелом влади, а іноземці, особи без громадянства, біженці не можуть бути джерелом влади в Україні. Відповідно твердження, що не громадяни України входять до територіальної громади, яка є джерелом публічної влади на відповідній території, є хибним [63].
Більше того, якщо провести аналіз чинного законодавства України щодо прав іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців у сфері місцевого самоврядування, то бачимо, що реальної можливості брати участь у вирішенні питань місцевого значення вони не мають. Їх права визначаються наступним. Негромадяни України мають право на участь в громадських слуханнях, право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (місцеві ініціативи), якщо інше не передбачено статутом територіальної громади, право направляти індивідуальні чи колективні звернення. Негромадяни України не мають права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, права обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування, не користуються правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування, права брати участь у загальних зборах громадян за місцем проживання.
Місцеве самоврядування, згідно зі ст. 140 Конституції України є правом територіальної громади самостійно розв’язувати питання місцевого значення, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування [1]. Єдиною формою безпосереднього вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум та місцеві вибори. Відсутність у негромадян України права брати участь у референдумі, у формуванні органів місцевого самоврядування дає підстави стверджувати, що іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не є членами територіальної громади. Вони можуть мати на праві власності нерухоме майно, бути платниками податків, а також мати інші права, але цього недостатньо для визначення їх членами територіальної громади.
Включення до складу територіальних громад іноземців і осіб без громадянства можливе лише за умови надання їм права участі в місцевому референдумі та участі у формуванні органів місцевого самоврядування. Подібна практика існує в інших країнах. В Іспанії на основі взаємності у випадках, передбачених договорами чи законами, активне та пасивне право голосу надається іноземцям (ч. 2 ст. 13). Згідно із ч. З ст. 9 Конституції Великого Герцогства Люксембург здійснення політичних прав не люксембуржцям може бути даровано законом. Відповідно до ст. 130 Конституції Королівства Нідерланди право брати участь у виборах муніципальних рад та бути обраним до їх складу може надаватися Актом парламенту особам – не громадянам Нідерландів, які постійно проживають у муніципалітетах, якщо вони відповідають тим самим виборчим цензам, що й громадяни Нідерландів. У Португалії іноземці, які проживають на її території, за умови взаємності з боку відповідної іноземної держави, можуть наділятися законом виборчою правоздатністю на виборах в органи місцевого самоврядування [63].
Іноземці, особи без громадянства, які постійно мешкають на території України на законних підставах, на місцевому рівні мають, як правило, такі ж обов’язки, як і громадяни, більшість із них беруть активну участь у житті територіальних громад і сприяють підвищенню їхнього добробуту. Тому актуальною є проблема посилення їхньої інтеграції в місцеві громади, особливо шляхом розширення для них можливостей брати участь у суспільних справах місцевого значення.
Чинне законодавство України не встановлює обов’язкових вимог щодо порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого членства й забороняє будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками.
Основними ознаками територіальної громади є:
1) територіальна – проживання жителів у просторових межах певних адміністративно-територіальних одиниць – село, селище, місто;
2) інтегративна – територіальна громада виникає з моменту створення адміністративно-територіальної одиниці на основі об’єднання жителів, які мешкають на відповідній території;
3) інтелектуальна – в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв’язків (основний об’єкт діяльності територіальної громади – питання місцевого значення);
4) номінаційна – територіальна громада обирає органи місцевого самоврядування (депутатів, сільського, селищного, міського голову);
5) майнова – територіальна громада є суб’єктом права комунальної власності (їй належать рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси);
6) фіскальна – до бюджету територіальної громади сплачуються податки і збори згідно з Конституцією (ст. 67) і законів України [64].