Конституция СССР 1977 г. Конституция РСФСР 1978 г.
Конституция СССР 1977 г. готовилась на началах, с одной стороны, преемственности по отношению к предшествующим основным законам, с другой стороны - новизны по сравнению с ними. Такова была официальная ее оценка, в частности, майским (1977 г.) пленумом ЦК КПСС, рассмотревшим проект Конституции и давшим решающий толчок ее обсуждению и принятию.
Возможно, официальное руководство страны и не могло иначе говорить о Конституции. Однако обращение к ее тексту говорит о том, что начала "преемственности" весьма скромны в данной Конституции, зачастую выражаются в словесной "шелухе" по поводу укрепления социализма, о его новом этапе. Новеллы Конституции дают представление все же о сравнительно ином облике строя, общества, власти, статуса личности. Наверное, и свой опыт, и события в других социалистических государствах (с их попытками объявить демократический социализм) не прошли даром.[6]
Даже в структурном плане это был все-таки новый Основной Закон. В Конституции СССР 1977 г. - 174 статьи, в Конституции СССР 1936 г. - 146. Имеется преамбула, которой не было у Основного Закона 1936 г. и которая имеет принципиальное значение, поскольку именно в ней дается сжатая характеристика общества развитого социализма и общенародного государства. Структурно новая Конституция делится на разделы и главы, а Конституция 1936 г. - только на главы. В Конституции 1977 г. 8 новых глав, 75 абсолютно новых статей; 99 статей касаются тех же вопросов, что и Конституция 1936 г., но из них лишь 17 перешли в новую Конституцию без изменений.
Конституция СССР 1977 г. опирается на предшествовавшее ей обновление и совершенствование законодательства, учитывает принятые законодательные акты, которые, как отмечалось на майском пленуме ЦК 1977 г., "стали как бы кирпичиками, из которых складываются многие статьи новой Конституции".
Основной Закон СССР 1977 г. имеет следующую структуру: Преамбула; I. Основы общественного строя и политики СССР (гл. 1-5: Политическая система; Экономическая система; Социальное развитие и культура; Внешняя политика; Защита социалистического Отечества); II. Государство и личность (гл. 6-7: Гражданство СССР. Равноправие граждан; Основные права, свободы и обязанности граждан СССР); III. Национально-государственное устройство СССР (гл. 8-11: СССР - союзное государство; Союзная Советская Социалистическая Республика; Автономная Советская Социалистическая Республика; Автономная область и автономный округ); IV. Советы народных депутатов и порядок их избрания (гл. 12-14: Система и принципы деятельности Советов народных депутатов; Избирательная система; Народный депутат); V. Высшие органы государственной власти и управления СССР (гл. 15-16: Верховный Совет СССР; Совет Министров СССР); VI. Основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках (гл. 17-19: Высшие органы государственной власти и управления союзной республики; Высшие органы государственной власти и управления автономной республики; Местные органы государственной власти и управления); VII. Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор (гл. 20-21: Суд и арбитраж; Прокуратура); VIII. Герб, флаг, гимн и столица СССР; IX. Действие Конституции СССР и порядок ее изменения.[7]
Остановимся на важнейших особенностях новой Конституции. Как уже подчеркивалось ранее, одним из главных вопросов для принятия этой Конституции был вопрос о "портрете" общества. Поэтому не случайно примечательной чертой Основного Закона является более широкое, чем в предшествующих конституциях, регулирование основ общественного строя страны. Не надо видеть в этом попытку заурегулировать общественное развитие; наоборот, именно стремление определить его характер и перспективы побудили перенести соответствующие положения из партийных документов КПСС в Конституцию, т.е. придать им (помимо политического) еще и всеобъемлющий юридический характер. Новая Конституция не только фиксирует построение в СССР зрелого социализма. В преамбуле, как уже говорилось, дается подробная характеристика развитого социалистического общества.
Исходя из консолидации различных слоев общества, Конституция СССР ввела понятие "социальная основа СССР" - ее составлял "нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции" (ст. 19). Конституция провозгласила крупномасштабную программу социально-культурной политики, учитывающую потребности различных слоев общества (глава 3 - "Социальное развитие и культура").
Конституция вместо понятия "экономическая основа СССР" говорит об "основе экономической системы СССР" - ее составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Вместе с тем формой социалистической собственности названо имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач (ст. 10). Конституция исходит из приоритета общественно-полезного труда. Он и его результаты определяют положение человека в обществе (ст. 14). Конституция говорит о том, что руководство экономикой осуществляется на основе принципа государственного планирования, вместе с тем предполагает сочетание централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, использование хозяйственного расчета, прибыли, себестоимости, других экономических рычагов и стимулов (ст. 16). Возможно, чисто формально, но тем не менее допускается индивидуальная трудовая деятельность в сфере кустарно-ремесленных промыслов, сельского хозяйства, бытового обслуживания населения и др., основанная исключительно на личном труде граждан и членов их семей (ст. 17).
Особенностью Конституции 1977 г. надо считать и отражение в ней категории полновластия народа. Продолжая в этом плане традицию советского варианта конституционного регулирования - громко говорить об участии народа в управлении страной, независимо от реальности - все-таки Конституция содержит очень важные политические постулаты. Предшествующие основные законы говорили о принадлежности власти "всему рабочему населению страны" (ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г.), "трудящимся города и деревни" (ст. 3 Конституции СССР 1936 г.). Конституция 1977 г. впервые записала в ст. 2, что "вся власть в СССР принадлежит народу". Кроме того, Конституция фиксировала как государственные, так и общественные формы народовластия. Она говорила не только об осуществлении народом принадлежащей ему государственной власти через Советы (ст. 2), но также предусмотрела участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 7-8). Конституция сказала (ст. 5) о возможности вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а также постановки их на всенародное голосование (референдум). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48).[8]
РЕФОРМЫ 80-Х
Первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 г., она выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депутатов СССР*(102). Если говорить обобщенно, основные новые решения - как мы увидим позже, они оказали прямое влияние и на первую российскую конституционную реформу - состояли в следующем.
1) В качестве высших органов государственной власти СССР вместо одного Верховного Совета СССР учреждалась "связка" двух органов - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Съезд являлся по Конституции высшим органом государственной власти и был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111).
Обращение к съездовской системе было не столько взглядом в прошлое (аналогичная система - съезд Советов СССР и ЦИК СССР - существовала в 20-30-е годы), сколько стратегическим решением для нового времени. Следующие факторы были при этом определяющими.
Во-первых, в ходе перестройки и демократизации общества возникла потребность в энергичных людях, готовых решать новые задачи. К тому же политические и организаторские таланты многих как раз в это время и раскрылись. Довольно большой по численности Съезд, формировавшийся по нескольким каналам, как раз и позволял привлечь большую когорту новых деятелей к осуществлению актуальных функций власти.
Во-вторых, остро встала необходимость иметь постоянно действующий представительный орган государственной власти в более узком составе, т.е. заложить начала советского парламентаризма. Этой цели и должен был служить создаваемый Съездом из своей среды Верховный Совет СССР.
В-третьих, не следовало сбрасывать со счетов и то, что, умело пропустив депутатов через "сито" отбора и сформировав из наиболее "достойных" Верховный Совет как постоянно функционирующий орган, в меньшей мере ориентируясь на Съезд, заседающий, по Конституции, один раз в год, руководство правящей партии смогло бы решить двуединую задачу - показать свое расположение к демократическим реформам и иметь "управляемый" парламент.
Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов (ст. 109); 750 избиралось от территориальных избирательных округов; 750 - от национально-территориальных избирательных округов (от каждых: союзной республики - 32, АССР - 11, автономной области - 5, автономного округа - 1); 750 - от общесоюзных общественных организаций (избирались их высшими руководящими органами).
Верховный Совет СССР состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей, равных по численному составу и по правам (ст. 111). Совет Национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций по нормам: 11 - от каждой союзной республики, 4 - от АССР, 2 - от автономной области и 1 - от автономного округа. Получалось, таким образом, что в эту палату входил 271 депутат, столько же, следовательно, и в Совет Союза (т.е. всего 542). Кроме того, избирались Председатель Верховного Совета СССР и Первый заместитель Председателя. Итак, Верховный Совет СССР состоял из 544 депутатов (прежний Верховный Совет СССР имел 1500 депутатов).
2) Создание регулярно работающего Верховного Совета СССР позволяло реализовать посредством конституционной реформы еще одну весьма существенную цель - произвести перераспределение в его пользу полномочий на высшем государственном уровне. Верховному Совету были переданы многие вопросы, которые до этого находились в ведении Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Таким образом, делался важный шаг в сторону повышения роли депутатского корпуса в управлении государством.
Причем и организационно они уже могли это делать. Согласно Конституции, Верховный Совет СССР ежегодно созывался на очередные - весеннюю и осеннюю - сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая (ст. 112). Для сравнения: ранее сессии Верховного Совета созывались два раза в год и фактически длились не более 3-4 дней, и даже если к этому приплюсовать проходившие накануне заседания постоянных комиссий - все занимало максимум 3-4 недели.
Правда, скрытые надежды руководства - иметь управляемый депутатский корпус и обеспечить запланированную модель взаимоотношений Съезда и Верховного Совета - отнюдь не разделяли многие депутаты. Поэтому реальность вносила свои коррективы. В частности, уже на первом Съезде народных депутатов СССР и на его первом заседании академик А.Д.Сахаров изложил мнение ряда московских депутатов, что Съезду не может быть уготована роль выборщика (т.е. формирование Верховного Совета), он "не может отдать законодательную власть одной пятой своего состава"*(103). Добиться того, чтобы Съезд взял на себя всю полноту власти, депутаты не смогли. Да это было бы и невозможно - что за постоянно действующий парламент при 2250 депутатах. Но все-таки каждый Съезд становился событием в жизни страны, да и проводились они чаще, чем один раз в год, как это было запрограммировано Конституцией (позже, 14 марта 1990 г., вст. 110 было указано, что его очередные заседания проводятся не один раз в год, а "не реже одного раза в год").
3) Были предприняты важные шаги по реформе избирательной системы. Впервые выборы становились состязательными, с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Ранее, при допускавшейся законодательством такой возможности, фактически выдвигался один кандидат в депутаты по округу. Теперь же в ст. 100 Конституции специально было сказано, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке Закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если по округу выдвинут один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова "за" и "против" - чтобы избирателя все равно заставить сделать выбор. Но к такому радикализму представители руководства страны еще не были готовы. Правда, на состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах состязательность все-таки получилась - на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т.е. в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило.
Вводилось правило о несовместимости депутатского мандата и должности: лица, входившие в состав исполнительных органов (кроме их председателей), руководители отраслевых органов управления, судьи и государственные арбитры не могли избираться депутатами Совета, которым они назначались или избирались на должность (ст. 96 Конституции). Таким путем предполагалось освободить представительные органы власти от опеки государственной бюрократии и усилить контроль Советов в отношении аппарата.
Конституционные новеллы и союзное законодательство предусмотрели в качестве общего правила избрание части депутатов общественными организациями. По выборам в избирательных округах, как и ранее, правом выдвижения кандидатов в депутаты прежде всего пользовались трудовые коллективы, правда, теперь - не менее определенной численности, установленной законом. Но активнее стали использовать право на выдвижение общественные объединения (а это как раз было время их интенсивного создания). И специально предусматривалось выдвижение кандидатов на собраниях избирателей по месту их жительства, что ранее юридически допускалось лишь при избрании депутатов сельских Советов и почти совсем не практиковалось.
Закон прямо предусмотрел обязательность обеспечения тайны голосования заходом избирателей в кабины. В совокупности все новеллы позволили сделать выборы демократическими, а победу одержали многие по-новому мыслящие политики.
4) Еще одним важным моментом того времени стало провозглашение приверженности идеям и принципам правового государства, их определенное отражение в шагах первой союзной конституционной реформы. Особенно важны следующие меры: учреждение Комитета конституционного надзора СССР; увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, возложение на вышестоящие по уровню Советы полномочий по их избранию на должность, тем самым освобождение судопроизводства от местных влияния и зависимости от так называемого "телефонного права".
Несмотря на то, что многие моменты первой союзной конституционной реформы были прямо сориентированы на ее продолжение в союзных республиках, тем не менее шаги последних были не очень скорыми. В марте 1989 г. проводились выборы народных депутатов СССР, избирательная кампания требовала времени и больших усилий, а после этого, конечно, следовало посмотреть, как поведут себя новые союзные органы власти.
Надо прямо сказать и о том, что не все нововведения союзной конституционной реформы однозначно воспринимались в союзных республиках. Например, союзная Конституцияпредусматривала съездовскую систему на уровне как СССР, так и союзных и автономных республик. Но они негативно отнеслись к учреждению Съезда, и (кроме РСФСР, а из АССР - кроме Дагестана) везде был оставлен лишь один Верховный Совет в качестве высшего органа государственной власти. Большинство не поддержало избрание части депутатов от общественных организаций, полагая, что это ведет к неравенству избирательных прав - часть граждан получает не один голос на выборах, а два, три и т.д., в зависимости от того, в скольких руководящих органах общественных организаций состоит. И только две республики - Казахстан и Белоруссия - в ограниченном объеме ввели у себя выборы от общественных организаций.
Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. (приняты Законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР*(104), о выборах народных депутатов РСФСР *(105)). В значительной степени российские новшества стали отражением аналогичных союзных.
Как уже сказано, Россия оказалась единственной союзной республикой, которая учредила Съезд народных депутатов. Правда, критика в адрес выборов от общественных организаций здесь была принята во внимание, и Конституция их не предусматривает.
Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались от территориальных избирательных округов, а 168 - от национально-территориальных. Причем 84 из них образовывались в автономных образованиях (в автономной республике - 4, автономной области - 2, автономном округе - 1), а другие 84 приходились на края, области, города Москву и Ленинград. Съезд являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР.
Важным новшеством российской конституционной реформы стало придание второму органу - Верховному Совету РСФСР - черт, характерных для парламента федеративного государства. Напомним, что все предшествующее время высший орган государственной власти РСФСР был однопалатным. И только при реформе 27 октября 1989 г. было предусмотрено, что Верховный Совет будет состоять из двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей. Согласно Конституции, палаты были равны по численности своего состава и равноправны.
Совет Национальностей формировался из депутатов, избранных от национально-территориальных округов (правда, позже - 1 ноября 1991 г. - из-за недостаточного числа депутатов предусмотрели частичное его пополнение также из числа депутатов, избранных в соответствующем регионе от территориального округа). 63 депутата представляли автономные единицы (от каждой автономной республики - 3, от каждых автономной области и автономного округа - по 1), другие 63 - края, области, города Москву и Ленинград. Таким образом, в Совет Национальностей входило 126 депутатов. Следовательно, и в Совете Республики было 126 депутатов. Имелись также Председатель Верховного Совета, его первый заместитель и заместитель (по реформе 31 мая 1990 г. - 3 заместителя). Были и народные депутаты РСФСР, не входившие в состав палат, однако перешедшие в Верховный Совет на постоянную работу. Всего на постоянной основе выполняли функции около 460 депутатов.
В российской Конституции с учетом проблем взаимоотношений двух союзных органов более четко обозначены отношения Съезда и Верховного Совета. Согласно ст. 107, Верховный Совет - орган Съезда, подотчетный ему, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР. Конституция наделила Съезд и Верховный Совет важными полномочиями по руководству делами государства. Если судить по последующим годам, работали оба органа в довольно тесном контакте и взаимопонимании (возможно, еще и потому, что в обострившихся вскоре отношениях их с Президентом РФ они должны были сообща отстаивать позиции, которые считали соответствующими Конституции).
В остальном новеллы российской Конституции были официальным включением в ее текст положений, о которых уже говорилось применительно к союзной Конституции: в РСФСР вводились аналогичные правила избирательной системы; учреждался Комитет конституционного надзора РСФСР; устанавливался 10-летний срок полномочий судей и т.п.
Заключение
Как видно, Россия XX века богата своей историей. В социально-экономической сфере за это столетие проделаны виражи от частной собственности к приоритету общественной, особенно в форме государственной, собственности, а затем - к плюрализму форм собственности, когда вместе должны уживаться частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Соответственно менялись представления о форме руководства экономическими процессами - то директивное прямое государственное (аппаратное) правление с возобладанием государственного планирования, то идеи смешанной планово-рыночной экономики, то вновь прекраснодушное отношение к рыночным формам хозяйства и ограничение государства лишь регулятивными функциями, то требование усиления государственно-надзорных и контрольных функций, а если необходимо - использования методов опять-таки непосредственного государственного управления отдельными отраслями хозяйства.
Претерпели значительные изменения и политические отношения. Этот век Россия начинала при монархической форме правления, а продолжила при республиканской. Сегодня Конституция 1993 г. отражает ценности мирового сообщества и эволюцию подхода нашей страны к основам статуса личности, правам и свободам человека и гражданина. Выше уже было сказано, что приоритет личности, ее прав и свобод является одной из основ конституционного строя РФ. Закономерно и наименование главы 2 Конституции - "Права и свободы человека и гражданина". Человек - прежде всего индивид со своей жизнью, достоинством, естественными и духовными потребностями. Из таких людей с их сложным миром, бытием и складывается общество. Категория "гражданин" как раз и воплощает ту сторону в призвании личности, которая связана с ее посильным участием в делах общества и государства, заботой об их благе.
Литература
1. . Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - "Сашко", 2000. – с. 448
2. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г.) (в редакции от 23 января 1935 г.) (утратила силу) // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1995.
3. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.) (в редакции от 29 октября 1976 г.) (утратила силу)// Политическая история России. Хрестоматия. М., 1995.
4. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) (в редакции от 26 декабря 1990 г.) (утратила силу)// Политическая история России. Хрестоматия. М., 1995.
5. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – М.: "Сашко", 2000. – с. 448
6. Барабашев Г.В. Великий Октябрь и Советская Конституция//Вестник МГУ: Серия 11. Право. - 1987. N 6.
7. Гайдуков Д.А. Развитие Конституции СССР//Развитие советского государственного права. - М.: 1959. – с. 144
8. Зоркин В.Д. Россия и ее Конституция//Журнал российского права. 2003. N 11.
9. Иванова Ю., Конституция России: история принятия /Ю. Иванова, Л. Грудцына // "Адвокат", N 12, декабрь 2003. – с. 190
10. Исаев И.А. История государства и права России. – М.: Юристъ, 1999. – с. 797
11. Кашкин С.Ю. Смена цивилизаций и конституция: формирование ее глобального идеала//Государство и право. - 1992. N 11.
12. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. М., 2004. – с. 587
13. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. Изд. 2-е, доп. - М.: Политиздат. 1987. – с. 367
14. Румянцев О. Конституционная реформа в Российской Федерации//Народный депутат. - 1993. NN 9, 10, 11.
15. Румянцев О.Г. Функции Конституции в сегодняшней и завтрашней России//Конституционный вестник. - 1994. N 1.
16. Хабриева Т.Я., Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость //"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2003 г.
17. Хрестоматия по истории государства и права СССР: Дооктябрьский период / Под редакцией Ю. П. Титова, О. И. Чистякова. – Волгоград, 2001.- с. 479