Первым в нормах комментируемой статьи назван принцип признания приоритетности образования. 1 страница
Представляется, что в данном случае законодатель ставит образование как важнейший процесс формирования общественного сознания на первое место среди всех остальных форм воздействия на общество. В соответствии с положениями Национальной доктрины образования в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751, приоритетное развитие образования должно обеспечить создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России, высокое качество жизни народа и национальной безопасности, что, в свою очередь, приведет к максимальному уровню реализации всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в российской Конституции, а также полноценному и комплексному развитию государства в целях последовательного удовлетворения общественных и личных потребностей российского населения.
Как представляется, признание приоритетности образования влечет за собой решение следующих задач российского общества и государства:
1) эффективная социализация в условиях рыночной экономики через формирование персональных личностных, а также общественно значимых ценностей, в том числе таких, как ответственность за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодым поколением основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений;
2) противодействие негативным социальным процессам, таким как распространение алкоголизма, наркомании и криминогенности в молодежной среде; вытеснение асоциального поведения, борьба с беспризорностью, при этом одновременно предполагается формирование законопослушного правосознания и воспитание чувства патриотизма;
3) обеспечение социальной мобильности в обществе через поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей, независимо от их социального происхождения, через освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей, в том числе через развитие специального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья;
4) поддержка вхождения нового поколения в глобализированный мир, в открытое информационное сообщество. Для этого в содержании образования должна занять центральное место предметность, влияющая на развитие коммуникативных компетентностей обучающихся: информатика, иностранные языки, межкультурное обучение;
5) образование как самостоятельно определяемая деятельность реализует ресурс свободы выбора для каждого человека, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, он призван представлять также сумму частных интересов семей и предприятий;
6) выполнение миссии образования как одного из институтов социализации и одновременно института получения профессиональных компетенций.
Как отмечают специалисты, говоря о значимости образования в современном мире, следует отметить тот факт, что, как подчеркивается в докладе ЮНЕСКО, для развития мира "единственно значимыми ресурсами являются лишь знания, изобретательность людей, воображение и добрая воля; становится ясным, что без них невозможен какой-либо устойчивый прогресс в отношении мира, уважения прав человека и основных свобод; решающую роль в развитии этих качеств играет образование" <10>. Таким образом, в условиях развития информационного общества административно-правовое регулирование отношений в данной сфере приобретает особую роль.
--------------------------------
<10> Шилюк Т.О., Жабин Н.А. Право на образование и его защита // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 6. С. 698 - 705.
В конечном итоге представляется возможным согласиться с утверждением, представленным в рамках Государственной программы Пермского края "Развитие образования и науки", утв. Постановлением правительства Пермского края от 3 октября 2013 г. N 1318-п, о том, что миссией образования является реализация каждым гражданином своего позитивного социального, культурного, экономического потенциала и в конечном итоге - социально-экономическое развитие России. Для этого сфера образования должна обеспечивать доступность качественных образовательных услуг на протяжении жизни каждого человека.
Соответственно, по мысли законодателя, в рамках создания правовых норм образовательного законодательства, а также управления системой образования необходимо ориентироваться на данный принцип, с тем чтобы управленческие решения позволяли обеспечить реальное достижение целей и решение задач Национальной доктрины развития образования. В продолжение рассматриваемого принципа в настоящее время в Российской Федерации действует Федеральная программа развития образования, утв. Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ, а также ряд региональных программ комплексного развития всех уровней образования как составных частей единой образовательной системы.
3. В качестве второго принципа государственной политики в сфере образования назван принцип направленности на обеспечение права каждого человека на образование. Следует отметить, что данный принцип предполагает две составляющие:
1) во-первых, признание права каждого на образование. Обращается внимание на тот факт, что право на образование - это конституционное право, предусмотренное ст. 43 Конституции РФ, при этом оно обеспечивается не только конституционно-правовыми гарантиями, но и гарантиями международного права. Конституционно-правовые нормы и нормы комментируемого Закона в настоящее время полностью совпадают по своему содержанию с правилами и принципами, закрепленными в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, во Всеобщей декларации прав человека, в Конвенции о правах ребенка, а также в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования. Так, ст. 26 Всеобщей декларации прав человека закрепила обязательность, общедоступность, бесплатность начального образования, обозначив цель образования в мировом масштабе: "Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами, расовыми и религиозными группами", примерно аналогичные положения закреплены и в иных названных документах международного характера;
2) во-вторых, установление особого запрета на дискриминацию в сфере образования. Представляется, что в данной части исследуемый принцип базируется в первую очередь на нормах международного уровня, в частности, речь идет о положениях Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, которая была заключена в Париже 14 декабря 1960 г. в рамках ЮНЕСКО. Так, с точки зрения норм современного международного права, выражение "дискриминация" охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, экономического положения или рождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства отношения в области образования. К дискриминации в области образования относятся следующие действия и мероприятия законодательного и административного характера:
1) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа;
2) ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования;
3) создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для каких-либо лиц или группы лиц;
4) положение, несовместимое с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц.
Именно из этих базовых положений международного уровня исходит на сегодняшний день и российское образовательное законодательство, в полной мере закрепляющее и гарантирующее принцип недопустимости дискриминации в сфере образования, а значит, и общее право на образование как таковое (см. также комментарий к ст. 5).
4. В качестве третьего принципа российской государственной политики в сфере образования назван принцип гуманистического характера образования. Комментируемая норма сформулирована таким образом, что фактически в ее диспозиции обозначен объем данного понятия с точки зрения законодателя. В частности, в качестве составной части данного принципа названы: приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования.
Особо содержание данного принципа раскрывается в рамках обозначения основных целей и задач развития системы образования Российской Федерации, провозглашенных (поставленных) в Национальной доктрине образования в Российской Федерации. В частности, данный документ предусматривает, что система образования призвана в том числе обеспечить:
- историческую преемственность поколений, сохранение, распространение и развитие национальной культуры, воспитание бережного отношения к историческому и культурному наследию народов России;
- воспитание патриотов России, граждан правового, демократического государства, способных к социализации в условиях гражданского общества, уважающих права и свободы личности, обладающих высокой нравственностью и проявляющих национальную и религиозную терпимость, уважительное отношение к языкам, традициям и культуре других народов;
- формирование культуры мира и межличностных отношений;
- разностороннее и своевременное развитие детей и молодежи, их творческих способностей, формирование навыков самообразования, самореализацию личности;
- формирование у детей и молодежи целостного миропонимания и современного научного мировоззрения, развитие культуры межэтнических отношений;
- формирование у детей, молодежи, других категорий граждан трудовой мотивации, активной жизненной и профессиональной позиции, обучение основным принципам построения профессиональной карьеры и навыкам поведения на рынке труда;
- подготовку высокообразованных людей и высококвалифицированных специалистов, способных к профессиональному росту и профессиональной мобильности в условиях информатизации общества и развития новых наукоемких технологий;
- воспитание здорового образа жизни, развитие детского и юношеского спорта;
- противодействие негативным социальным процессам;
- экологическое воспитание, формирующее бережное отношение населения к природе.
Таким образом, очевидно, что планомерная реализация данного принципа позволит обеспечить достижение главной цели государственной программы развития образования, а именно развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.
5. Также в качестве принципа государственной политики в сфере образования назван принцип единства образовательного пространства на территории Российской Федерации.
Фактически данный принцип означает, что система российского образования представляет собой сложно образованную, иерархическую систему, построенную на единых правилах и принципах (см. также комментарий к ст. 10).
Важно отметить, что российская система образования предполагается единой, несмотря на тот факт, что вопросы правового регулирования образования с точки зрения п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесены к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время в ныне действующих региональных правовых актах об образовании особо подчеркивается единство системы российского образования и принадлежность региональных образовательных систем к общей федеральной системе образования России. Так, например, ч. 1 ст. 4 Закона Алтайского края от 4 сентября 2013 г. N 56-ЗС "Об образовании в Алтайском крае" предусматривает, что система образования в Алтайском крае является частью системы образования в Российской Федерации. Аналогичные положения можно найти в ч. 1 ст. 8 Закона Кировской области от 14 октября 2013 г. N 320-ЗО "Об образовании в Кировской области", ч. 1 ст. 5 Закона Краснодарского края от 16 июля 2013 г. N 2770-КЗ "Об образовании в Краснодарском крае", ч. 1 ст. 10 Закона Мурманской области от 28 июня 2013 г. N 1649-01-ЗМО "Об образовании в Мурманской области" и ряде других региональных актов законодательного уровня.
С другой стороны, комментируемая норма особо подчеркивает, что, несмотря на существование принципа единства образовательного пространства, что косвенно подтверждает рассмотренный выше принцип недопустимости дискриминации в образовании, государственная политика в области образования должна быть направлена на защиту и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства. В развитие данного принципа в ряде законодательных актов регионального уровня специально подчеркивается, что на территории субъекта РФ наряду с образовательными программами федерального уровня реализуются и региональные образовательные стандарты. В том числе в некоторых российских регионах предусмотрено обязательное изучение национального языка наряду с русским языком, выступающим в качестве государственного языка Российской Федерации. Так, например, согласно ст. 5 Закона Чувашской Республики от 30 июля 2013 г. N 50 "Об образовании Чувашской Республики" в Чувашской Республике обеспечивается создание условий для изучения и преподавания чувашского и русского языков как государственных языков Чувашской Республики, а также создаются условия для изучения и преподавания языков народов Российской Федерации, компактно проживающих в Чувашской Республике, в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Часть 2 ст. 4 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 июня 2013 г. N 55-ЗАО "Об образовании в Ямало-ненецком автономном округе" устанавливает, что в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера организуется изучение родных языков коренных малочисленных народов Севера. Часть 2 ст. 8 Закона Республики Татарстан от 22 июля 2013 г. N 68-ЗРТ "Об образовании" устанавливает, что в государственных и муниципальных образовательных организациях, расположенных на территории Республики Татарстан, преподается и изучается татарский язык в соответствии с Законом Республики Татарстан от 8 июля 1992 г. N 1560-XII "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан".
6. Комментируемой статьей в качестве одного из важнейших принципов государственной политики в сфере образования назван принцип направленности государственной образовательной политики на создание благоприятных условий для интеграции системы образования РФ с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе.
Представляется важным отметить, что еще в Пояснительной записке к законопроекту (в ходе обсуждения принятия комментируемого Закона) было отмечено, что законопроект направлен на создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования, расширения образовательных возможностей граждан. Очевидно, что в данном случае в первую очередь имеется в виду Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонская декларация), принятая в г. Болонье 19 июня 1999 г. (Россия подписала Декларацию 19 сентября 2003 г.).
Болонской декларацией определены шесть основных целей создания единого европейского пространства высшего образования:
1) внедрение понятной и стандартизованной системы образовательных степеней. Как представляется, реализация данной идеи должна привести к повышению конкурентоспособности и востребованности специалистов, получивших образование в рамках системы Болонского процесса;
2) разделение высшего образования на два этапа - достепенного (undergraduate) и послестепенного (graduate). За основу была принята давно используемая в Великобритании и США система образования "бакалавр - магистр";
3) введение единой системы учета трудоемкости учебных программ с использованием зачетных единиц - кредитов;
4) обеспечение мобильности студентов и преподавателей, то есть создание для них возможностей без какого-либо ущерба продолжать образование (или работу) в другом образовательном учреждении любого государства - участника болонского процесса;
5) обеспечение высоких стандартов образования, в том числе высшего, во всех странах - участницах Болонской декларации;
6) повышение привлекательности образования, в том числе за счет межуниверситетского сотрудничества, обеспечения мобильности студентов и совместимых программ обучения, проведения научных исследований и практической подготовки.
Как представляется, последовательная реализация данных идей должна привести к унификации образовательного законодательства различных стран и созданию единых и понятных правил и норм в сфере образования для всех участников образовательных отношений.
На достижение этой же цели направлены и иные документы международного характера в сфере образования. В частности, Российская Федерация является участницей нескольких договоров с иностранными государствами по вопросам образования. Можно назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Южно-Африканской Республики о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании и ученых степенях (заключено в г. Дурбане 26 марта 2013 г.); Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Республики Ангола в области высшего профессионального и послевузовского профессионального образования (заключено в г. Луанде 14 февраля 2012 г.); Соглашение между Министерством образования и науки РФ и Министерством по вопросам знаний Королевства Норвегия о сотрудничестве в области образования (заключено в г. Осло 27 апреля 2010 г.) и ряд других.
Также такие документы действуют и на уровне Содружества Независимых Государств. В частности, можно назвать Модельный закон об образовании (принят в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. Постановлением 13-8 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ), а также Модельный закон об ответственности участников образовательного процесса (принят в г. Санкт-Петербурге 23 ноября 2012 г. Постановлением 38-8 на 38-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ), Модельный закон о начальном и среднем профессиональном образовании (принят в г. Санкт-Петербурге 16 мая 2011 г. Постановлением 36-5 на 36-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ), Модельный закон о дошкольном образовании (принят в г. Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. Постановлением 24-15 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) и ряд других.
Все названные документы, а также те, которые Россией будут приняты в дальнейшем, направлены на сближение национальных систем образования государств - участников этих международных соглашений. Фактически все они предусматривают решение основных задач, необходимых для достижения главной цели - формирования единого образовательного пространства на межгосударственном уровне. К таким задачам могут быть отнесены: поддержка и развитие интеграционных процессов в сфере образования; согласование подходов к государственным образовательным стандартам общего среднего и профессионального образования; правовое и организационное обеспечение взаимного признания периодов обучения, документов, выдаваемых выпускникам образовательных учреждений различного уровня образования, ученых степеней и званий государств-участников; расширение мобильности студентов, преподавателей, стажеров, аспирантов и докторантов, научных работников и специалистов в рамках единого образовательного пространства; расширение межгосударственного информационного обмена по вопросам образования; разработка согласованных критериев и технологий мониторинга состояния и качества образования (см. также комментарий к главе 14).
7. Также в качестве одного из принципов государственной политики в сфере образования комментируемая статья называет светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Как представляется, в данном случае комментируемая норма закрепляет принцип, направленный на закрепление и развитие конституционно-правовой нормы ст. 14 Конституции РФ, закрепляющей постулат о том, что Россия является светским государством и никакая религия не может быть установлена в качестве государственной или обязательной.
Закрепление светского характера образования имеет место также в ряде подзаконных актов. В частности, Типовое положение об общеобразовательном учреждении (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 196) гласит, что "деятельность общеобразовательного учреждения основывается на принципах демократии, гуманизма, общедоступности, приоритета общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, гражданственности, свободного развития личности, автономности и светского характера образования".
На фоне данного принципа некоторые исследователи отмечают спорность введения в текст комментируемого Закона нормы ст. 87, устанавливающей возможность введения обязательного преподавания основ религии и нравственности в образовательных учреждениях различного уровня. Так, например, авторами научно-практического комментария к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" отмечается, что норма ст. 87 комментируемого Закона представляет собой "очевидный предмет жалобы в Конституционный Суд РФ на предмет ее соответствия конституционным принципам светского государства и праву граждан на свободу совести" <11>. Вместе с тем, как представляется, формулировка статьи не нарушает комментируемого принципа образовательной системы Российской Федерации. Данная норма направлена на обеспечение более полного и комплексного развития российской образовательной системы, она предоставляет возможность в целях формирования более глубокой, нравственной личности обеспечить преподавание основ духовно-нравственной культуры народов РФ, нравственных принципов российского народа, исторических и культурных традиций мировой религии (мировых религий). Представляется, что разумная и рациональная реализация данной нормы позволит в большей степени гарантировать реализацию принципа направленности государственной политики в сфере образования на защиту и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства.
--------------------------------
<11> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" (постатейный) / Н.С. Волкова и др. М.: Деловой двор, 2013.
8. Следующий принцип, названный в рамках комментируемой статьи, предполагает свободу выбора получения образования. В рамках комментируемой нормы фактически представлено разъяснение относительно того, что законодатель понимает под свободой в процессе образования. Предполагается, что образование должно быть организовано с обязательным учетом склонностей и потребностей каждого человека. Для этого законодатель предполагает необходимость создания условий для самореализации каждого человека, а также для свободного развития его способностей. По мысли законодателя, обеспечение свободы выбора получения образования обеспечивается в первую очередь за счет следующих средств и способов:
1) во-первых, каждый обучающийся вправе осуществлять выбор форм получения образования. Так, в соответствии с положениями ст. 17 комментируемого Закона в Российской Федерации образование может быть получено:
- в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;
- вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе в форме семейного образования и самообразования (см. комментарий к статье 17);
2) во-вторых, каждый обучающийся (его законный представитель) вправе осуществить выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность;
3) в-третьих, обучающиеся также обладают правом выбора направленности образования в пределах, предоставленных системой образования. Напомним, что в соответствии с положениями ст. 2 комментируемого Закона направленность (профиль) образования представляет собой ориентацию образовательной программы на конкретные области знания и (или) виды деятельности, определяющую ее предметно-тематическое содержание, а также преобладающие виды учебной деятельности обучающегося и требования к результатам освоения образовательной программы;
4) в-четвертых, каждый имеет право в процессе получения образования выбрать подходящую ему форму обучения. В частности, по указанию вышеназванной ст. 17 комментируемого Закона обучение в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, с учетом потребностей, возможностей личности и в зависимости от объема обязательных занятий педагогического работника с обучающимися осуществляется в очной, очно-заочной или заочной формах (см. комментарий к статье 17).
И, наконец, свобода выбора получения образования также предполагает предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания. Учебный процесс - это единство содержания, приемов, методов и других организованных форм обучения.
Методы воздействия на личность оказывают комплексное воздействие на учащегося и крайне редко применяются изолированно, вне связи друг с другом. Вот почему любая группировка (классификация) методов условна, а рассмотрение каждого из них в отдельности приводится лишь для удобства анализа и выделения их характерных особенностей. В связи с этим в системе методов педагогики выделяют методы обучения и методы воспитания. Методы обучения и воспитания - это способы педагогического воздействия, которые имеют свои цели, свои задачи и представляют собой целостную структуру. Методы обучения - это способы руководства педагогом познавательной деятельностью учащихся. Методы воспитания представляют собой способы взаимосвязанной деятельности воспитателей и воспитанников, направленной на решение задач воспитания <12>.
--------------------------------
<12> Иванова В.А., Левина Т.В. Педагогика. Электронный учебно-методический комплекс. URL: http://www.kgau.ru/distance/mf_01/ped-asp/03_01.html (дата обращения: 23.02.2014).
Соответственно, все названные составляющие в своей совокупности позволяют гарантировать реализацию исследуемого принципа свободы выбора получения образования в отношении каждого обучающегося в целях максимально полного удовлетворения его личностных интересов и потребностей.
9. Также в качестве одного из принципов государственной политики в сфере образования комментируемая норма называет принцип непрерывности образования, который проявляется через обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности. Одновременно законодатель предполагает, что непрерывность образования также гарантируется и обеспечивается через адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека.
Непрерывность образования как принцип российской образовательной системы фактически предполагает возможность каждого человека повышать свой образовательный уровень в течение всей своей жизни вне зависимости от уровня образования и имеющейся квалификации. В целях гарантирования данного принципа комментируемый Закон предполагает внедрение и реализацию образовательных программ как основного, так и дополнительного образования. При этом комментируемый Закон предполагает фактически трехэтапное получение образования:
1) общее образование, под которым понимается вид образования, направленный на развитие личности и приобретение в процессе освоения основных общеобразовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для жизни человека в обществе, осознанного выбора профессии и получения профессионального образования;
2) профессиональное образование, в качестве которого понимается вид образования, направленный на приобретение обучающимися в процессе освоения основных профессиональных образовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции определенных уровня и объема, позволяющих вести профессиональную деятельность в определенной сфере и (или) выполнять работу по конкретным профессии или специальности;
3) дополнительное образование, под которым с точки зрения комментируемого Закона понимается вид образования, направленный на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождающийся повышением уровня образования.
Фактически именно наличие второго и третьего уровней образования гарантирует реализацию исследуемого принципа государственной политики в сфере образования, так как именно профессиональное и дополнительное образование в полной мере направлены на развитие личности и имеют потенциал для удовлетворения постоянно меняющихся потребностей человека (личности) в получении профессиональных знаний, навыков и компетенций (см. также комментарий к ст. ст. 11, 12, главам 9 и 10).