Особливості проведення перевірок дотримання розпорядниками бюджетних коштів вимог чинного законодавства України у процесі здійснення державних закупівель
При проведенні перевіроквикористання коштів Державного бюджету України, одним із головних питань, що досліджується, є стан дотримання замовниками-розпорядниками державних коштів та учасниками конкурсних торгів вимог чинного законодавства при здійсненні державних закупівель (придбання товарів, робіт і послуг за державні кошти).
Мета таких перевірок є комплексною і передбачає:
Þ встановлення фактичного стану справ щодо створення конкурентного середовища при проведенні державних закупівель;
Þ запобігання проявам корупції у цій сфері;
Þ сприяння розвитку добросовісної конкуренції;
Þ забезпечення раціонального та ефективного використання коштів Державного бюджету України.
Нормативно-правовою базою перевірок з питань дотримання законодавства при здійсненні державних закупівель є:
1. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI (із змінами);
2. Закон України «Про здійснення державних закупівель» від 01.06.2010 № 2289-VI (із змінами і доповненнями);
3. Накази Міністерства економіки України: «Про затвердження Типового положення про комітет з конкурсних торгів» від 26.07.2010 № 916 (із змінами), «Про затвердження стандартної документації конкурсних торгів» від 26.07.2010 № 919 (із змінами), «Про затвердження Порядку визначення предмета закупівлі» від 26.07.2010 № 921 (із змінами), «Про затвердження форм документів у сфері державних закупівель» від 26.07.2010 № 922 (із змінами).
Аналізуючи нормативні документи з питань перевірок державних закупівель, слід враховувати наступне:
1) норми Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 01.06.2010 № 2289-VI (далі – Закон № 2289) застосовуються до всіх замовників і всіх закупівель товарів, робіт і послуг, які повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів, за умови, що вартість предмета закупівлі дорівнює/перевищує 100 тис. грн. для товарів і послуг і 300 тис. грн. – робіт;
2) умови, порядок і процедури державних закупівель встановлюються або змінюються виключно Законом № 2289;
3) дія Закону № 2289 не поширюється на випадки, якщо предметом закупівлі є:
- товари і послуги, пов’язані з розробленням дизайну, виготовленням захищеного паперу, банкнот і монет, їх зберіганням, транспортуванням та обліком;
- послуги, закупівля яких здійснюється державними банками та банками, в капіталізації яких взяла участь держава, виключно для проведення ними банківських операцій відповідно до Закону України «Про банки і банківську діяльність»;
- товари, роботи і послуги, закупівля яких здійснюється замовниками, розташованими за межами України та інших товарів, перелік яких визначено у Законі № 2289;
4) окремими законами України визначаються особливості здійснення закупівлі специфічних товарів, робіт і послуг (наприклад, захищені фарби, папір та інші матеріали, які використовуються для виготовлення бланків цінних паперів, документів суворої звітності (обліку) згідно із схемою їх захисту; послуги з перевезення залізничним транспортом; послуги поштового зв’язку, поштові марки та марковані конверти; телекомунікаційні послуги, в тому числі з ретрансляції радіо- та телесигналів (за винятком послуг мобільного зв’язку та послуг Інтернет-провайдерів) тощо);
5) Законом № 2289 забороняється укладання договорів, які передбачають витрачання державних коштів, та/або оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення відповідних процедур.
Державне регулювання та контроль у сфері закупівель здійснюють:
1) уповноважений орган – Міністерство економічного розвитку і торгівлі України – здійснює регулювання та координацію у сфері закупівель;
2) інші органи – РПУ, Антимонопольний комітет України, Державна аудиторська служба України, Державна служба статистики України; ДКСУ – здійснюють контроль у сфері державних закупівель у межах своїх повноважень.
У ході перевірок обов’язково мають бути досліджені на відповідність чинному законодавству України такі документи щодо здійснення державних закупівель (рис. 10.8).
Рис. 10.8. Джерела інформації перевірок з питань дотримання законодавства при здійсненні державних закупівель
Основними напрямами здійснення перевірок дотримання вимог чинного законодавства щодо закупівель за державні кошти є наступні.
1. Перевірка нормативного врегулювання діяльності організації, установи, підприємства (компанії) та створення тендерного комітету.
1.1. Перевірка нормативного врегулювання діяльності організацій, установ, підприємств (компаній) охоплює організаційні питання щодо здійснення процедур закупівлі:
- відповідність нормативно-правових актів замовника чинному законодавству України у сфері державних закупівель;
- наявність наказу про утворення комітету з конкурсних торгів;
- наявність документації конкурсних торгів тощо.
1.2. Перевірка організації роботи тендерного комітету. При цьому слід урахувати наступні положення:
- голова тендерного комітету організовує його роботу і несе персональну відповідальність за виконання покладених на комітет функцій;
- формою роботи тендерного комітету є засідання, які проводяться у разі потреби;
- рішення тендерного комітету оформляється протоколом, який підписується усіма членами тендерного комітету, що брали участь у голосуванні.
1.3. Оцінка фактів недотримання тендерним комітетом покладених на нього функцій та обов’язків, яка здійснюється залежно від наслідків таких порушень:
- недотримання обов’язкових норм Закону № 2289, яке призвело до неправомірного використання бюджетних коштів, і такі дії кваліфіковані як бюджетне правопорушення. Наприклад, як бюджетні правопорушення необхідно кваліфікувати: невиконання вимог щодо розміщення оголошення про здійснення процедури закупівлі у бюлетені «Вісник державних закупівель» та/або інших законодавчо визначених ЗМІ; недотримання вимог щодо вибору процедури закупівлі; невиконання вимог щодо заборони поділу однієї закупівлі одних і тих же товарів, робіт і послуг на частини з метою ухилення від проведення відкритих торгів; неправомірний вибір іншої, ніж відкриті торги, процедури закупівлі тощо;
- недотримання рекомендаційних (не обов’язкових) положень законодавства або порядку роботи самого комітету, які не призвели до незаконного використання бюджетних коштів. Такі факти необхідно кваліфікувати як недоліки дисциплінарного характеру. Наприклад, недоліками дисциплінарного характеру є відсутність планування здійснення процедур закупівлі протягом бюджетного року або відсутність в оголошенні про закупівлю, розміщеному у засобах масової інформації, деяких необхідних реквізитів, неналежне ведення протоколів засідань тендерного комітету та недотримання термінів щодо звітності про проведення державних закупівель тощо.
2. Перевірка правильності визначення замовником процедур закупівель відповідно до бюджетних призначень. У ході перевірки слід звернути увагу на наступні питання:
2.1. наявність у визначеному річному кошторисі видатків асигнувань на закупівлю товарів (робіт, послуг). Після затвердження кошторису видатків на рік замовник складає річний план закупівель, де визначає предмет і обсяг закупівель товарів (робіт, послуг);
2.2. підстави вибору процедури закупівлі. Рішення про застосування певних процедур закупівель замовник приймає самостійно, виходячи з конкретної ситуації та необхідності. Предметом однієї закупівлі можуть бути однорідні товари, закупівля яких здійснюється відповідно до їх річної потреби із застосуванням однієї процедури закупівлі.
Неодноразове придбання протягом звітного періоду однорідних предметів закупівлі за іншими, ніж відкриті торги, процедурами закупівлі може бути свідченням уникнення застосування відкритих торгів. У даному випадку необхідно з’ясувати наявність обґрунтованих підстав для застосування інших, ніж відкриті торги, процедур закупівель.
2.3. поділ закупівлі на частини через існуючі фінансові проблеми при здійсненні закупівель (наприклад, затримка фінансування). Замовник, маючи інформацію про розмір та порядок виділення йому асигнувань, зазначених у річному кошторисі (бюджетному призначенні), має спланувати закупівлі та передбачити їх умови у проекті договору у розділі «Умови оплати».
3. Перевірка документації конкурсних торгів, стану додержання термінів подання учасниками пропозицій замовнику та доповнень до них, їх розкриття та оцінка, а також стану інформування замовником учасників торгів про їх результати.
4. Перевірка правильності укладання договорів про закупівлю, у ході якої слід встановити:
4.1. чи здійснюється укладання договорів за результатами процедур конкурсних торгів, проведених відповідно до законодавства, з урахуванням бюджетних призначень, встановлених законом України про державний бюджет на відповідний рік. Слід мати на увазі, що укладення договору про закупівлю, фінансування та виконання якого планується у наступних бюджетних роках, є неправомірним. А у разі закупівлі послуг та робіт, зокрема будівельних, виконання яких здійснюється протягом тривалого періоду часу (більше року), договір за результатами процедури закупівлі укладається стосовно всього проекту, на реалізацію якого спрямовуються цільові державні кошти, що можуть передбачатися у бюджетних призначеннях кількох бюджетних періодів;
4.2. правомірність укладання договорів про закупівлю, а саме перевірити слід такі питання: правоздатність сторін на укладення договору; дату укладення договору; предмет договору; вартість договору; умови розрахунків; строки виконання робіт (послуг), передбачених договором; термін дії договору;
4.3. чи є стороною договору учасник, який став переможцем конкурсних торгів за проведеною процедурою закупівлі;
4.4. чи діяла на момент укладення договору пропозиція учасника, а також чи дотримався замовник вимоги Закону № 2289 щодо терміну укладення договору з моменту акцепту пропозиції учасника;
4.5. відповідність предмету, вартості договору, умов розрахунків, строкам виконання робіт (послуг) умовам, зазначеним у документації конкурсних торгів, а також акцептованим замовником пропозиціям учасника.
5. Перевірка правильності складання звітності про здійснення державних закупівель.
За результатами перевірки дотримання законодавства про державні закупівлі формулюються узагальнюючі висновки, які викладаються у Звітівідповідно до наступних вимог (рис. 10.9).
Рис. 10.9. Вимоги до змісту Звіту за результатами перевірки дотримання законодавства про державні закупівлі
10.7. Контроль ефективності та доцільності використання валютних і кредитно-фінансових ресурсів (контроль управління державним боргом)
РПУ на виконання своїх завдань і функцій щодо здійснення контролю утворення, обслуговування і погашення державного боргу проводить перевірки використання іноземних кредитів, залучених під гарантію Уряду України (далі – контроль управління державним боргом).
Гарантії Уряду України – це платіжні гарантії або інші зобов’язання КМУ (або МФУ за дорученням КМУ), які надаються на користь юридичних осіб-резидентів незалежно від форм власності для забезпечення їх зобов’язань щодо погашення іноземних кредитів, що залучаються згідно із законодавством.
Іноземні кредити у цьому випадку є кредитами іноземних країн (або їх уповноважених організацій), що залучаються вітчизняними юридичними особами-резидентами під гарантії Уряду України для фінансування проектів пріоритетних напрямів розвитку економіки України.
Процес організації контролю управління державним боргом охоплює наступні підготовчі роботи: окреслення мети перевірки; визначення об’єктів перевірки; вивчення і аналіз різнобічної інформації про об’єкт перевірки; розробка програми перевірки (рис. 10.10).
Аналіз фінансово-майнового стану одержувача іноземного кредиту передбачає вивчення лише тих його секторів, що впливають на виконання боргових зобов’язань і охоплює такі напрями: аналіз виробничої діяльності; аналіз виконання плану реалізації продукції; оцінка стану обліку основних засобів; аналіз прибутковості підприємства у динаміці; аналіз дебіторської і кредиторської заборгованості у динаміці; аналіз розподілу прибутку підприємства.
При перевірці документального обґрунтування залучення іноземного кредиту аналізу підлягають основні умови укладених кредитних угод: учасники кредитних взаємовідносин; мета залучення кредиту; структура запозичених коштів (валюта); форма кредиту (грошовий, товарний); порядок отримання кредиту (відкриті рахунки, акредитиви); терміни залучення кредиту; умови обслуговування кредиту (відсоткова ставка, комісійні тощо); графік обслуговування і погашення кредиту; умови нарахування і сплати пені та штрафних санкцій; предмет та умови застави; особливі умови тощо.
Рис. 10.10. Процес організації контролю управління державним боргом РПУ
Методика перевірки цільового використання іноземного кредиту у позичальника залежить від форми, у якій його отримано – грошовій чи товарній.
Якщо кредит отримано у грошовій формі, спочатку перевіряється повнота і своєчасність надходження коштів на рахунки позичальника (або відкриття акредитиву) відповідно до умов кредитної угоди. Потім аналізують рух коштів по рахунках позичальника з метою встановлення цільового витрачання кредитних ресурсів. Для цього фактичне використання коштів зіставляється з напрямами, визначеними певними угодами. За необхідності, проводяться зустрічні перевірки інших підприємств та організацій, яким були перераховані кредитні кошти для виконання робіт (надання послуг).
Якщо кредит отримано у товарній формі, перевірка може бути більш трудомісткою. Її починають з виявлення своєчасності і повноти надходження та комплектності товарів, робіт, послуг у відповідності з укладеними угодами. Перевіряють вантажно-митні декларації, накладні, акти приймання-передавання на предмет відповідності їх використання напрямам, визначеним у кредитному проекті. Далі, за регістрами бухгалтерського обліку, виявляють повноту і своєчасність оприбуткування та правильність їх оцінки. Фактична наявність оприбуткованих товарно-матеріальних цінностей може бути встановлена шляхом проведення інвентаризації.
Для придбаних за кредитні кошти основних засобів встановлюють своєчасність їх введення в експлуатацію. Якщо виявлені порушення – отримують письмові пояснення від керівництва.
У ході перевірки обов’язково слід звернути увагу на факти відчуження товарно-матеріальних цінностей, отриманих за рахунок кредитних коштів; вияснити їх підстави та причини; обрахувати можливі збитки від цих операцій.
У цілому, при перевірці цільового використання товарного іноземного кредиту необхідно встановити: чи усі витрати пов’язані із виконанням кредитного договору; чи не має місце переплата з товари (роботи, послуги) у зв’язку із завищенням цін внаслідок не проведення тендерних процедур закупівель; відсутність надмірного (понад потребу) придбання товарів (робіт, послуг); ефективність та цільове призначення використання придбаних за рахунок кредитних коштів товарно-матеріальних цінностей.
При проведенні аналізу стану реалізації проекту, профінансованого за рахунок іноземного кредиту, досліджують: наявність та обґрунтованість розрахунків для визначення результативних показників кредитного проекту; наявність розподілу результативних показників проекту між учасниками для їх виконання; наявність періодичної звітної інформації про виконання проекту; достовірність показників звітів про виконання проекту; наявність та обґрунтованість документального підтвердження виконаних результативних показників, які наведені в звітній інформації про виконання проекту; наявність та обґрунтованість пояснень щодо розбіжностей між виконаними результативними показниками і тими, які були передбачені при прийнятті рішення про залучення іноземного кредиту на фінансування проекту.
Перевірка стану обслуговування і погашення іноземного кредиту здійснюється за такими напрямами: аналіз правильності відображення в бухгалтерському обліку сум заборгованості за іноземними кредитами; аналіз повноти та своєчасності сплати відсотків, комісій, інших платежів за укладеними угодами; аналіз повноти та своєчасності повернення кредитів відповідно до умов договорів та графіка розрахунків. При цьому, для визначення суми збитків, допущених внаслідок неефективної управлінської діяльності, наводять суму штрафних санкцій, нарахованих позичальнику за несвоєчасну сплату платежів за кредитними угодами.
Щодо позичальників, які стали боржниками перед державним бюджетом через настання гарантійного випадку, оцінюються причини, які призводять до невиконання зобов’язань за іноземними кредитами, та фінансові можливості позичальника щодо здійснення розрахунків за простроченими платежами, у тому числі перед державним бюджетом.
Оцінка достовірності звітних даних про обсяги заборгованості за іноземними кредитами в уповноважених установах проводиться у разі виявлення ознак невідповідності обсягів облікованої заборгованості позичальників іноземних кредитів із звітними даними МФУ, ДКСУ або банків-агентів КМУ. Досліджують причини розбіжностей та встановлюють можливі шляхи їх усунення. У кожному із об’єктів перевіряють механізм отримання і відображення інформації щодо розрахунків за іноземними кредитами та первинні документи, які підтверджують ці операції.
Перевірка ефективності заходів з погашення заборгованості за гарантованими іноземними кредитами має свої особливості залежно від того, у якому відповідальному органі державної влади проводиться. Але у цілому контролюють повноту та своєчасність реалізації завдань, встановлених у спеціальних рішеннях КМУ з цього питання за останні три роки, та забезпечення відповідальними органами і позичальниками дотримання графіків погашення простроченої заборгованості.
При перевірці МФУ, з метою розрахунку можливих збитків для держави, обов’язково формують перелік позичальників, які ліквідуються чи які визнані банкрутами з наведенням суми їх заборгованості за іноземними кредитами.
Перевіряючи Державну фіскальну службу України досліджують стан і ефективність здійснення її органами заходів щодо забезпечення погашення простроченої заборгованості позичальниками за гарантованими кредитами.
Результати перевірок використання гарантованих іноземних кредитів, проведених у позичальника та уповноважених установах оформляються актами перевірок. За кожним виявленим фактом порушень законодавства та умов кредитних угод чи розбіжностей між результативними і плановими показниками кредитних проектів отримуються письмові пояснення від уповноважених осіб об’єкта перевірки, які долучаються до акта перевірки.