Понятие, виды и признаки органов публичной власти.
В обществе существуют разнообразные виды личной и социальной власти - власть главы семьи, власть властителя над рабом или слугой, экономическая власть владельцев средств производства, духовная власть церкви и др. Все названные виды представляют собой или индивидуальную, или корпоративную (групповую) власть. Она существует в силу личной зависимости подвластных, не распространяется на всех членов общества, не претендует на всеобщность, не является публичной.
Власть же публичная направлена на решение общественных дел, распространяется по территориальному принципу, ей подчиняются все, кто находится на определенной "подвластной" территории. Она осуществляется особой прослойкой людей, которые профессионально занимаются управлением и составляют аппарат власти. Этот аппарат подчиняет все пласты общества, социальные группы своей воле, управляет на основе организованного принуждения вплоть до возможности физического насилия относительно социальных групп и отдельных людей. Аппарат публичной власти существует и функционирует за счет налогов населения и предназначен для того, чтобы действовать в общественных интересах. Но аппарат, и прежде всего его руководство отображают интересы общества так, как они их понимают. Точнее, в условиях демократии аппарат лишь под давлением общества отображает реальные интересы большинства социальных групп, а в условиях авторитаризма правители лично определяют, в чем заключаются интересы и нужды общества.
Публичная власть выступает в двух формах:
1) государственная власть,
2) власть местного самоуправления (муниципальная власть).
Для обеих форм публичной власти присущ ряд общих признаков:
- направленность на выполнение общественных задач и функций;
- институционный характер, т.е. функционирование через соответствующие публичные институты (органы публичной власти);
- легитимность;
- обособленность аппарата, который осуществляет эту власть, от населения;
- объединение подвластных за территориальным признаком;
- всеобщность, т.е. охват властью всех лиц на соответствующей территории;
- непрерывность функционирования (при наличии отдельных временных органов);
- универсальность, т.е. направленность на решение всех дел общественного значения;
- обязательность властных решений для всех субъектов на соответствующей территории;
- функционирование в правовых формах (законотворческой, учредительной, правоприменительной, контрольной и интерпретационной), т.е. деятельность по законодательно установленной процедуре и оформление властных решений правовыми актами;
- возможность использования предусмотренных законодательством средств принуждения для реализации своих решений;
- право устанавливать и взимать общеобязательные налоги и сборы от населения; самостоятельное формирование бюджета.
Вместе с тем, для государственной власти присущи определенные особенности, в первую очередь, государственный суверенитет, общегосударственный масштаб действия, направленность на первоочередное выполнение общенациональных нужд, постоянная правовая связь с населением через институт гражданства, наличие субординационных отношений внутри государственного аппарата, наличие особых органов - так называемых "силовых структур" (армия, суд, прокуратура, служба безопасности, органы исполнения наказаний и др.).
Материально-финансовой основой государственной власти является общенародная и государственная собственность, а также средства государственного бюджета.
Безусловно, наиболее существенным признаком государственной власти является ее суверенитет. В новейший юридической литературе государственный суверенитет определяется как "свойство государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять функции внутри государства и в отношениях с другими государствами" или как "верховенство и независимость от любых других властей внутри страны или во взаимоотношениях с другими государствами".
Однако, легальное (законодательное) определение государственного суверенитета является более развернутым, и содержится в Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г., которая рассматривает этот политико-правовой феномен как "верховенство, самостоятельность, полноту и неделимость власти Республики в пределах ее территории и независимость, и равноправие во внешнем сношении".
Власть местного самоуправления также характеризуется некоторыми особенностями:
- ее источником является народ, а первичным носителем - территориальная община;
- она распространяется лишь на территорию административно-территориальных единиц (муниципий);
- ее органы действуют от лица территориальной общины, а не народа или государства;
- материально-финансовую базу ее органов составляют коммунальная (муниципальная) собственность и местный (муниципальный) бюджет;
- ее органы связаны более тесными связями с населением;
- в системе ее органов отсутствует жесткая иерархия и подчиненность.
§2. Система органов публичной власти в Украине.
На прошлой лекции мы с вами определили, что публичная власть может осуществляться двумя путями - непосредственно населением (народом в целом или территориальными общинами) или через соответствующие учреждения, которые называются органами публичной власти.
В зависимости от форм публичной власти различают органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Органы публичной власти представляют собой довольно жесткую, внутренне согласованную и взаимосвязанную в своих элементах систему.
Система органов публичной власти в Украине - это совокупность установленных Конституцией Украины органов государственной власти и местного самоуправления, которые обеспечивают защиту прав, свобод и законных интересов граждан, безопасность государства и общества, решают вопросы социально-экономического и культурного строительства.
Наличие собственной структуры, обусловленной целями, задачами и функциями которые осуществляет соответствующий орган, является неотъемлемым признаком каждого органа публичной власти.
Как отмечается в юридической литературе, организационная структура органа - это совокупность структурных элементов (подразделений, должностных лиц и т.д.) и взаимосвязь между этими структурными элементами.
Таким образом, системно-структурная организация органов государственной власти и местного самоуправления может быть представлена как сложное системное образование, обусловленное общественно-политической природой, социальным и функциональным назначением, формой государства, политическим режимом, формой государственного устройства, развитием экономики и другими факторами.
Образовывается из совокупности отдельных элементов - подсистем, органов, их структурных подразделений территориальных представительств, которые, в процессе текущей деятельности взаимодействуют между собой и с другими элементами политической системы для выполнения задач, стоящих перед ними.
В Украине как элементы системно-структурной организации публичной власти могут рассматриваться: подсистема публичной власти, орган государственной власти Украины, орган власти АРК, орган местного самоуправления, структурные подразделения этих органов, их звенья и отдельные служащие, которые выполняют соответствующие управленческие функции.
Современный механизм публичной власти представлен властью осуществляемой непосредственно населением, а также органами государственной власти и местного самоуправления, что и отображено в ч.2 ст.5 Конституции Украины. Это подтверждается и позицией Конституционного Суда Украины, который в п. 4 мотивировочной части Решения от 26.05.2002 года, где указанно: "местное самоуправление следует рассматривать как форму осуществления народом власти".
Можно говорить о существовании двух подсистем публичной власти - государственной и власти местного самоуправления. Но при этом, ни Конституция, ни законодательство Украины, не относит органы власти АРК ни к органам государственной власти, ни к органам местного самоуправления. Таким образом, целесообразно отделять органы власти АРК в отдельную группу.
Вместе с тем, органам государственной власти, органам власти АРК и органам местного самоуправления присущ ряд общих признаков, которые и являются основанием для объединения указанных органов единым понятием "органы публичной власти".
Органы публичной власти, в зависимости от избранного критерия классификации, можно разделить на несколько групп:
По функциональному назначению, принимая во внимание конституционно закрепленный принцип деления государственной власти в Украине, государственные органы делятся на три вида - законодательную, исполнительную и судебную власть. Органы власти АРК и органы местного самоуправления по этому же критерию классифицируются на представительные и исполнительные.
По способу формирования органы государственной власти можно поделить на те, что избираются непосредственно народом - органы первичного представительства, и те, которые формируются органами первичного представительства - так называемые органы вторичного представительства.
По территории распространения публично - властных полномочий государственные органы могут быть общегосударственными, региональными и местными, в свою очередь, органы власти АРК - лишь региональными, а органы местного самоуправления - региональными или местными.
В зависимости от личного состава - единоначальные и коллегиальные органы.
По времени осуществления власти можно выделить постоянно и временно действующие органы.
Таким образом, механизм публичной власти в Украине представлен совокупностью органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления.
Система органов государственной власти включает такие элементы:
І. Система органов государственной власти:
1. Президент Украины как глава государства – единоличный орган государственной власти.
2. Верховная Рада Украины - единый орган законодательной власти (парламент).
3. Система государственных органов исполнительной власти:
а) Кабинет Министров Украины - высший орган в системе органов государственной исполнительной власти;
б) министерства, государственные комитеты, агентства, инспекции, центральные органы со специальным статусом - центральные органы исполнительной власти;
в) местные государственные администрации - местные органы государственной исполнительной власти;
4. Система государственных органов судебной власти:
а) Конституционный Суд Украины – единый орган конституционной юрисдикции.
б) система судов общей юрисдикции.
ІІ. Система органов власти Автономной Республики Крым:
1. Верховная Рада Автономной Республики Крым - представительный орган автономии.
2.Органы исполнительной власти АРК:
а) Совет министров АРК - высший исполнительный орган автономии;
б) центральные исполнительные органы автономии – министерства, республиканские комитеты, другие центральные органы и органы со специальным статусом.
ІІІ. Система органов местного самоуправления:
1. Представительные органы местного самоуправления:
а) сельские, поселковые, городские советы - органы местного самоуправления, которые представляют соответствующие территориальные общины и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления; возглавляют их соответственно сельские, поселковые, городские главы, которые избираются территориальными общинами;
б) районные и областные советы - органы местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов; возглавляют их главы этих советов, которые избираются самими советами из числа депутатов;
в) районные в городах советы - представительные органы местного самоуправления, которые могут создаваться по решению территориальной общины города или городского совета.
г) органы самоорганизации населения - домовые, уличные, квартальные советы и комитеты, а также советы микрорайонов - могут создаваться по инициативе жителей и с разрешения сельских, поселковых, городских советов.
2. Исполнительные органы местного самоуправления - исполнительные комитеты, отделы, управления сельских, поселковых, городских, районных в городах советов (в случае их образования) и другие создаваемые советами исполнительные органы.
§3. Принципы организации и деятельности органов публичной власти в Украине
Анализ элементов организации и деятельности органов публичной власти был бы не полным, без детального изучения принципов.
Под принципом (лат. principium - основа, начало) понимают:
1) основные, исходные положения какой-либо теории, учения; главную идею, основное правило деятельности;
2) внутреннее убеждение, взгляд на вещи, которые определяют нормы поведения;
3) основу организации, действия какого-либо механизма, в том числе и общественного или социально-экономического.
Принципы организации и деятельности органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления - это руководящие идеи, положения, которые отображают закономерности формирования, функционирования и развития органов публичной власти, на которых основывается их организация и деятельность с целью наиболее оптимального и эффективного выполнения функций и задач.
В юридической литературе существует классификация принципов на общие и институционные (специальные), конституционные и законодательные, материальные и процессуальные, организационные и функциональные.
?Общие принципы являются основными началами организации и деятельности всех или большинства органов публичной власти, а институционные (или специальные) характерны для отдельных органов публичной власти.
К общим принципам относятся принципы гуманизма, народовластия, верховенства права, деления власти, законности, гласности, оптимальной децентрализации, профессионализма, компетентности, системности и структурированности органов публичной власти, территориальности, подконтрольности и прочие.
Специальные принципы присущи каждому из органов публичной власти и обусловлены особенностями их организации и деятельности. Например, для организации и функционирования местного самоуправления в Украине, характерными являются принципы автономности местного самоуправления; правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности в пределах полномочий, определенных законом; подотчетности и ответственности перед территориальными общинами их органов и должностных лиц; государственной поддержки и гарантии местного самоуправления; судебной защиты прав местного самоуправления и прочие.