Недостатки существующего регулирования
Новиков, В.В. Концепция регулирования радиочастотных взаимодействий.
Основные понятия
Электромагнитное излучение – взаимосвязанные колебания электрического и магнитного полей, переносящих энергию из одного места в другое (другие). Исходя из различных целей, электромагнитное излучение может классифицироваться согласно разным параметрам, например, времени, направленности, интенсивности, поляризации, частоте.
Совокупность всех значений, которые может принимать частота электромагнитных излучений называется электромагнитным спектром. При классификации согласно частоте электромагнитные излучения принято разделять на гамма-излучения, рентгеновские излучения, ультрафиолетовые излучения, видимые излучения, инфракрасные излучения, микроволновые излучения и радиоизлучения.
Радиочастотным спектром называется участок электромагнитного спектра, охватывающий волны с частотой от 3 KHz до 30 GHz (радиоизлучения).
Волны, принадлежащие к радиочастотному спектру, могут использоваться как для целей собственно передачи энергии, так и для передаче информации. В этой случае передающие и принимающие устройства будут являться узлами связи или телекоммуникационной сетью (если необходимо подчеркнуть наличие взаимодействия между ними).
Основные цели политики в области радиочастотных взаимодействий
Целью государственной политики в области регулирования радиочастотных взаимодействий является устойчивое обеспечение потребностей жителей России в использовании электромагнитных излучений для получения и передачи частной и коммерческой информации экономически эффективным образом при соблюдении установленных законом или обычаем обязательств государства, компаний и граждан.
Осуществление этой цели будет осуществляться на основе следующих принципов:
- Результативность – возможность государства обеспечить соблюдение установленных правил радиочастотных взаимодействий;
- Технологическая нейтральность – государственное регулирование не должно влиять на используемые технологии радиочастотных взаимодействий;
- Адекватность – регулирование радиочастотных взаимодействий должно учитывать физическую природу регулируемого явления;
- Экономичность – достижение целей регулирования должна осуществляться наименее затратным для регуляторов и регулируемых образом.
Частным приложением принципов технологической нейтральности и адекватности является принцип совместимости, предполагающий, что режим регулирования для радиочастотных взаимодействий должен соответствовать режиму регулирования других видов электромагнитных взаимодействий.
Существующее положение
На сегодняшний день радиочастотное взаимодействие лежит в основе большого количества технологий, которые используются для теле- и радио-вещания, мобильной и спутниковой связи, доступа в Интернет и беспроводной связи между различными устройствами, радионавигации и логистики.
При этом, в соответствии с российской нормативной базой гражданами может свободно использоваться излучение на полосах частот, составляющих 5% радиочастотного спектра. Оставшиеся 95% полос относятся к категориям «преимущественного пользования радиоэлектронными средствами, используемыми для нужд государственного управления, в том числе президентской связи, правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка» и «совместного {гражданского и государственного} пользования радиоэлектронными средствами любого назначения».
Основой регулирования использования радиочастотных излучений являются ст. 22-25 ФЗ «О связи». В российском регулировании телекоммуникаций основными являются следующие черты.
Во-первых, разрешительный порядок использования радиоизлучений, что закрепляется п. 4 ст. 23, закрепляющим «разрешительный порядок доступа пользователей к радиочастотному спектру» и ст. 24, согласно которой «использование радиочастотного спектра без соответствующего разрешения не допускается».
Во-вторых, целевой характер использования радиоизлучений. Так, п. 4 ст. 23 декларирует «сближение распределения полос радиочастот и условий их использования в Российской Федерации с международным распределением полос радиочастот», а согласно ст. 23 «распределение радиочастотного спектра осуществляется в соответствии с Таблицей распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и планом перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами». При этом, «право на использование полос радиочастот не может быть передано одним пользователем радиочастотным спектром другому пользователю без решения государственной комиссии по радиочастотам или предоставившего это право органа».
В-третьих, срочность выдачи разрешений на использование радиоизлучений. Так, статье 22 установлена «недопустимость бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов», а в соответствии со ст. 24 «выделение полос радиочастот осуществляется на десять лет или на меньший заявленный срок», который «по обращению пользователя радиочастотным спектром этот срок может быть увеличен или уменьшен органами, выделившими полосу радиочастот».
Недостатки существующего регулирования
Недостатки существующего регулирования можно разделить на две группы.
К проблемам первого уровня относятся наиболее фундаментальные проблемы, которые связаны с неявным заимствованием для регулирования радиочастотных взаимодействий естественно-монопольной модели регулирования.
К проблемам второго уровня относятся недостатки, которые связаны с конкретной реализацией естественно-монопольной модели регулирования.
Проблемы первого уровня
В основе естественно-монопольного регулирования лежит идея, что в некоторых отраслях или сегментах этих отраслей нецелесообразно наличие нескольких конкурентов, что требует законодательного ограничения входа в отрасль, а также регулирования деятельности защищаемого государством монополиста. При этом предполагается, что отказ от подобных действий приведет к повышению стоимости продукции. В традиционных отраслях – вследствие ограничения экономии на масштабе, в случае с радиоизлучающими устройствами – благодаря повышению издержек на преодоление последствий помехового взаимодействия (interference) - идентификацию и выбор необходимого сигнала среди многих одновременно поступающих).
Основным недостатком этого подхода является то, что его выводы не следуют из его посылок. Прежде всего, из идеи о том, что на некоторых рынках может существовать только одна фирма, не следует, что выбор этой фирмы должен осуществляться правительством, а не путем конкуренции. Кроме того, из наличия экономии на масштабе или распознавании сигнала при наличии только одной фирмы не следует, что издержки в условиях монополии меньше, чем в условиях конкуренции – существуют и другие многочисленные виды издержек.
Применение естественно-монопольного подхода к области радиочастотных взаимодействий создает ряд проблем, которые связаны с искусственным созданием монополии.
Во-первых, можно возникает проблема недоиспользования узлов связи («трагедия антиобщин», tragedy of anti-commons). Это является следствием того, что в существующей системе у многих участников рынка есть право блокировать использования другими участниками их собственности, но нет права самим использовать эту собственности. (Ситуация обратная «трагедии общин» (“tragedy of commons”), когда все имеют право пользоваться, но никто – запрещать).
Результат – выведение из хозяйственного оборота значительного объема промышленных благ.
Во-вторых, ограничивается конкуренция в отрасли. Компании получают от государства эксклюзивное право вещать на определенной частоте на определенной территории вместо того, чтобы соперничать с другими компаниями за внимание потенциальных получателей сигнала.
Результат – ограничение возможностей выбора для получателей радиосигналов.
В-третьих, схема регулирования накладывает ограничения на развитие технологий, предполагая вещание узла связи на узком диапазоне частот, а не одновременное вещание на широком диапазоне частот.
Результат – подавление инноваций, не вписывающихся в установленную систему регулирования.
В-четвертых, гипертрофированное развитие передающих устройств за счет принимающих. В сложившейся модели основной акцент делает на развитие передающих устройств, прежде всего, на их мощность. Чем мощнее передающее устройство, тем большую территорию охватит его сигнал. При этом, принимающие устройства относительно просты – в любой отдельный момент времени они нацелены на деятельность в определенном узком диапазоне и воспринимают любой сигнал, мощность которого более-менее значительного превышает уровень «белого шума», задачу идентификации и выбора одного сигнала из нескольких получаемых на отдельной частоте устройства, как правило, решать не могут – ведь отсутствует конкуренция и, следовательно, проблема различения сигналов.
В реальность, распознание сигналов по их частоте – только один из многих возможных способов решения проблемы идентификации сигнала, который выбран в силу исторических соображений. Идентификация сигнала по другим характеристикам (например, интенсивности или направлению) уже сегодня является легко-решаемой задачей.
Результат – ограниченная функциональность принимающих устройств.
Проблемы второго уровня
Конкретный способ реализации естественно-монопольной модели создает еще один набор проблем.
Во-первых, лицензируемые права специфицируются не-рыночным, административным образом, благодаря чему приобретатель лицензии вынужден получать большее, либо меньшее количество товара, чем ему в реальности необходимо.
Результат – повышенные расходы и недоиспользование получаемых прав.
Во-вторых, отсутствует возможность разделения получаемых прав и организации вторичного рынка, что лишает рынок возможности преодолеть негибкость связанную с административной спецификацией прав, меняющимся спросом и технологиями.
Результат – ограничена возможность приспособления использования ресурсов к меняющейся рыночной ситуации.
Возможные решения
Современные исследования указывают на два варианта решения проблем, которые могут использовать как по-отдельности, так и в определенном сочетании.