ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ XIX В.
ВВЕДЕНИЕ
Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт общественного управления в городах России. Интерес к истории городского самоуправления связан не только со стремлением более глубоко взглянуть в прошлое, но и с сугубо практическими потребностями. На современном этапе не сняты проблемы поисков более рациональной организации местного самоуправления не только из-за недостатков, присущих нынешней системе, но и вследствие развития процессов урбанизации и усложнения задач, вставших перед муниципальными учреждениями. Возвращаясь ко многим забытым традициям городского самоуправления, важно полнее учитывать этот исторический опыт.
Ростов-на-Дону был и остается важнейшим административным, культурным и экономическим центром юга России, а также крупнейшим объектом хозяйствования. Сегодня, в условиях развития городского и местного самоуправления исторический интерес вызывает деятельность городской думы и городского головы А.М.Байкова во второй половине XIX в. Именно в это время была создана инфраструктура южной столицы, проложены водопровод и канализация, устроено освещение, появился общественный транспорт. Значительные шаги были сделаны в развитии медицины, культуры и образования. Были заложены основы эффективного управления различными хозяйственными службами.
Изучение данной темы даёт интересные примеры ведения городского хозяйства в условиях развития капитализма, формирует представление об уровне состояния городского хозяйства Ростова-на-Дону во второй половине XIX в. и о тех важных изменениях, которыепроизошли в нём за сравнительно короткий промежуток времени.
Целью этой работы является исследование становления и особенностей городского самоуправления как в России в целом, так и в г. Ростове-на-Дону во второй половине XIX веке.
ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ XIX В.
(НА ПРИМЕРЕ Г. РОСТОВА-НА-ДОНУ)
Городское самоуправление связано не только с общей теорией самоуправления, но и с историей развития городов. Становление городского самоуправления в России особенно характерно для XVIII - начала XIX века (хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности).
В XVIII - XIX веках с ростом промышленного производства и торговли в России бурно развиваются города. За счет притока рабочей силы из сельской местности увеличивается численность городского населения. В то же время, задачи развития городской инфраструктуры (благоустройство, транспорт, коммуникации, здравоохранение, образование и т.д.) предъявляют новые требования к методам и формам управления городским хозяйством. Особое развитие получает городское самоуправление, от эффективности функционирования которого во многом зависел повседневный быт городских жителей.
В апреле 1785 года было принято общее положение о городах или "Грамота на права и выгоды городов Российской империи", которое действовало в Таганроге и Нахичевани с конца XVIII века, а в Ростове - с 1801 года. Согласно этому положению, в выборах городской думы могли участвовать горожане ("городские обыватели"), достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью или доходом не менее 50 рублей в год, что являлось по тем временам значительной суммой. Назначаемый царем губернатор контролировал финансовую деятельность городских дум.
Жалованная Грамота городам 1785 года окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления. Однако развивалось городское самоуправление с неодинаковым успехом. Оно действовало достаточно вяло под гнетом полномочий наместника и губернатора. Реальная власть в городе принадлежала администрации, а органы общегородского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью и ведали,в основном, второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами. И тем не менее, несмотря на все недостатки установленного общественного городского управления нельзя не отметить в нем «всесословности» активного избирательного права.
Указ императора Павла I «О новом разделении государства на губернии» от 12 декабря (23 декабря по новому стилю) 1796 года предоставил возможность ростовчанам вести отсчет своего самоуправления, первым органом которого было городское собрание обывателей, именно так многие годы официально назывались жители российских городов.
С появлением сословного собрания обывателей в декабре 1796 года ростовчане получили возможность избирать городского голову, городскую Думу и городскую Управу, другие выборные органы местного самоуправления, предусмотренные Городовым положением 1785 г. Первые выборы двугласной городской Думы Ростова состоялись в конце 1797 года. С наделением города определенными полномочиями местного самоуправления горожане получили отдельные права и привилегии на торговлю, в том числе зарубежную, развитие ремесел, проживание в черте города лиц разных национальностей и другие. С этого времени в городе учреждались гражданские административные и общественные структуры, но из-за отсутствия соответствующих помещений для их размещения часть «присутственных мест» до 1806 г. первоначально находилась в Таганроге.В 1811 г. императором Александром I Ростову был пожалован герб и план города, площадью224 десятины.
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали две цели: децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России.
В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России.
1 января 1864 года Александр II было утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое, несомненно, сыграло важную роль в становлении и городского самоуправления в России. Оно закрепляло всесословную систему земских учреждений, которые вводились в 33 губерниях.
Вместе с тем, обе столицы и некоторые портовые города - Одесса, Севастополь, Керчь, Николаев, Ростов-на-Дону, Баку, Ялта и Алушта - были выделены из состава губерний. Они образовывали особые градоначальства, управление которых не подчинялось губернскому начальству, занимая равное с ним положение. Во главе этого управления стоял градоначальник, назначаемый императором. В состав управления градоначальника входили помощники градоначальника, чиновники по особым поручениям и секретари, канцелярия, «охранное отделение», врачебное управление, техническая часть и другие учреждения. Управление градоначальством подведомственно относилось к Министерству внутренних дел. Градоначальник пользовался по существу правами губернатора.
С введением нового Городового положения 1870 г. произошли принципиальные изменения в управлении городами. Согласно закону екатериненское сословное городское управление, действующее с 1785 г. упразднялось и в 509 из 1130 городах России вводилось выборное самоуправление - всесословные городские думы, члены которых – гласные избирались на 4 года на основании имущественного ценза. Городская дума избирала свой рабочий исполнительный орган – городскую управу, возглавляемую городским головой. Он был одновременно и председателем городской думы. Компетенция городского общественного управления ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. В его задачи входили: а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству; б) внешнее благоустройство города, а именно попечение об устроении города согласно утвержденному плану, устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещение города; в) благосостояние городского населения: меры к обеспечению продовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мер предосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений; г) устройство за счет города благотворительных заведений и больниц, заведование ими, народное образование, театры, библиотеки, музеи и другие подобного рода учреждения; д) представление правительству сведений и заключений о местных нуждах и пользах города и ходатайства по ним; е) другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 года были в распоряжении полиции.
Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права: «Городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно». Надзирающие органы - губернатор и губернское по городским делам присутствие - имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению администрации. Впервые в истории городских учреждений была провозглашена самостоятельность в делах общественного управления.
«Городовое положение» 1870 года было введено в Ростове в 1871 году.Согласно ему была ликвидирована шестигласная дума и установлено новое административное устройство: главным распорядительным органом городского самоуправления стала Городская дума избираемая на четыре года, при которой был создан исполнительный орган - городская Управа во главе с городским головой.Согласно «Положению», городская управа не имела права заниматься политическими вопросами. Круг её деятельности охватывал хозяйственные и экономические отношения. Городской голова считался государственным служащим. В его обязанность входило ведение заседаний Думы, контроль за выполнением решений и многочисленные представительские функции.Впервые юридически в Городовом положении были определены дела, которые входили в компетенцию городского общественного управления, что безусловно являлось положительной стороной. В частности, указывалось, что попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению, а надзор за его законным исполнением осуществляет губернатор.Реформа давала во многом возможность самоуправления, и фактически вся полнота власти переходила в руки городскому голове, который являлся представителем правительства на местах.
Реформа открывала перед городом широкие перспективы самоуправления. И именно в этот период было сделано очень многое для превращения Ростова-на-Дону в солидный, хорошо застроенный и достаточно благоустроенный город.В то время городское хозяйство города Ростова-на-Дону находилось в запустении. Должное внимание не уделялось ни облику города, ни здравоохранению, ни образованию. «Грязный, без мостовых и даже уличных фонарей, с полуразрушенными общественными зданиями и примитивными частными постройками», - отзывался о Ростове публицист и историк Кузнецов.
19 мая 1887 г. по Высочайшему повелению императора Александра III Ростов-на-Дону с уездом вошел в состав Области Войска Донского. В соответствии с данным Указом все присутственные места уездные и городские упразднялись, что затормозило дальнейшее развитие городского самоуправления Ростова, определенное Городовым положением 1870 г.