Страница 111 файла и 207 книги
Министр сельского хозяйства, безо всякого на то разрешительного документа, принял ряд ограниченных, несовершенных, незаконченных и безнадёжно запоздалых определений и стандартов, призванных служить сводом инструкций для чиновников Управления по санитарному надзору в деле правоприменения Закона о пищевых продуктах и медикаментах. Эти определения, свидетельствующие о значительном давлении на чиновников со стороны производителей с целью сделать их (определения) мягче и неопределённее, и представляющие собой лишь в крайне малой степени то, что можно было бы назвать желанием и потребностью конечного потребителя в чётком определении и строгом контроле неясных вопросов, обычно имеют (за исключением консервированных продуктов, чей оборот регулируется специальным актом Конгресса) всего лишь рекомендательный характер. А в случае, если лицо обвиняется в нарушении положений Закона о продуктах питания и медикаментах, и поднимает вопрос о закономерности определения (того или иного продукта, прим. перев.), даваемого министром сельского хозяйства, то государство обязано не только убедительно доказать, что товар не соответствует «стандарту», но, помимо прочего, не соответствует ещё и обычаям делового оборота и представлению покупателей. Таким образом, если какой-либо товар (например, вишня Мараскино, основа для «вишнёвого» мороженного) в общем является ненадлежащего качества или «поддельным», или вредным или нежелательным в качестве продукта питания, однако приемлемый в силу обычая в таком состоянии для потребителя, не знающего о вредности товара, то нельзя принять никаких действий против продажи подобного товара*. Исключение представляют случаи, в которых такие товары могут быть подвержены ограниченному количеству конкретных видов фальсификации, список которых приводится и определяется в Законе от 1906 года. При этом большинство их них сейчас уже вышли из употребления в торговой среде и заменены более современными методами. Разумеется, положения Закона, не выражали собой результатов какого бы то ни было специального исследования или попыток выявить все возможные угрозы здоровью потребителей, существовавшие в то время; в такой формулировке они куда меньше отражают проблемы фальсификации и фальсифицирующих примесей, нежели двадцать шесть лет назад. «Способы фальсификации продуктов питания практически всегда на шаг или два опережают регулирующих химиков-пищевиков», - заявил заместитель начальника Управления в недавнем публичном заявлении. На деле Закон во многих вопросах является крайне устаревшим, да к тому же практически все его положения недостаточно строг и не предоставляет офицерам по правоприменению и судебным органам достаточных полномочий для исполнения возлагаемых на них обязанностей. Большинство слабых мест закона присутствовали в его тексте ещё во время его принятия в 1906 году. Другие появились в нём позднее из-за судебных прецедентов, которые Управление предпочитает рассматривать в качестве строгого запретительного правоприменения. Из-за одного серьёзного недостатка закона продукты с отличительным названием, например «Bestette» или «Old Manse» («плавленый сыр»), не обязаны соответствовать каким бы то ни было стандартам, в том числе и несовершенным и неполным стандартам Управления, а также каким-либо производственным и торговым стандартам. Единственное, что от них требуется – не содержать известных ядовитых или вредных ингредиентов. При таком подходе считается возможным так изменять состав и добавлять столько других веществ (требуется лишь, чтобы они не являлись ядовитыми по своей природе, и чтобы их ядовитость была доказана) в такие основные пищевые добавки, как джем, что, без какого либо надзора за процессом, они становятся промежуточными пищевыми продуктами вроде сиропа или конфет, в которых содержится так много сахара, глюкозы, пульпы, пектина или какого-нибудь другого вещества, что они являются непригодными для безопасного массового потребления; это приводит к тому, что люди, которые потребляют количество джема, которое считают безопасным для своего здоровья, на деле потребляют вдвое большее количество сладкого, если они употребляют эти заменители или консервы с искусственными пищевыми добавками. Закон не только практически освобождает продукты с отличительными названиями от контроля в соответствии с положениями этого статута, но и разрешает широкую продажу различных веществ, полезных для одних людей и вредных для других, под одной маркой – ведь для этой категории товаров не предусмотрено никаких пищевых стандартов. Таким образом, «салатное масло» или «заправка для салата» или заменитель свиного сала и саломас могут содержать или не содержать хлопковое масло. А может быть и так, что в июне они его содержат, а вот в феврале нет. Некоторые люди не переносят хлопковое масло, для кого-то оно даже вредно, однако Управление никоим образом не помогает потребителям избегать содержащих его продуктов . Но, разумеется, чиновники могут возразить, что потребителю ничто не мешает в течение года или двух поизучать пищевую химию и установить у себя дома сложный в обращении и дорогостоящий аппарат, с помощью которого возможно отличить один съедобный ингредиент от другого.
*Так трактуют закон представители Управления по санитарному надзору. Юрист, тщательно изучивший дела, связанные с положениями Закона о продуктах питания и медикаментах, настаивает на том, что она является неверной, и что чиновники предпочитают игнорировать возлагаемую на них законом ответственность.
Опять таки, производителю продуктов питания, желающему обойти требования, предъявляемые к консервам, всего-то и надо, что найти способ «упаковывать» свой товар таким образом, который никак не регулируется. Например, можно продать свои товары группе потребителей, приобретающих их наравне с обычными консервами, однако если продавец упаковывает свой товар в вёдра, баночки, кеги, бочонки или бочки, то на него не распространяются правила Закона о продуктах питания и медикаментах, применимые к его конкурентам. Похожая ситуация имела место и в ранние дни попыток правоприменения Закона, когда упаковщики мяса избегали указания массы нетто на упаковке не смотря на требования закона, утверждая в судах, что завёрнутая в бумагу ветчина или ломтики бекона не являются «продуктами питания в упаковке» в том понимании, которое приводится в тексте Закона.
Одним из самых слабых мест правовой системы, управляющей оборотом продуктов питания и медикаментов, является поправка, которая принималась с целью устранения пробела в законе, появившейся из-за решения Верховного суда от мая 1911 года. В соответствии с этой поправкой, неправильно маркированным считается любое лекарственное средство, в отношении которого заявлялись как ложные, так и мошеннические лечебные, профилактические или смягчающие (течение болезни) свойства. В исходном Законе открыто признавалось, что доказать намерение (в упомянутом выше значении «мошеннический») очень сложно, а часто и вовсе невозможно; так что для того, чтобы исключить возможность избежания ответственности подсудимым посредством заявления об отсутствии умышленного стремления ввести покупателя в заблуждение, в процессе голосования Конгресс отверг поправку, в соответствии с которой предполагалось введение в текст определения элементов состава преступления слова «умышленно». Будь это слово добавлено в текст закона, то оно бы давало обвиняемому возможность снять с себя ответственность во всех делах, в которых органы государственной власти были бы неспособны доказать наличие у него действительного намерения совершить неправомерные деяния.
Однако более поздняя поправка о патентованных лекарственных средствах, отражающая рост превосходства производителей продуктов питания и медикаментов над законом о лекарственных препаратах, сформулирована так, что для признания виновности требуется не только несоответствующая маркировка лекарственного препарата, но и доказательство того, что при его продаже производитель имел злой умысел. Разумеется, при таком подходе невозможно привлечь к ответственности производителя за несоответствующую маркировку и продавца за преднамеренное введение в заблуждение о свойствах товара – а именно такую комбинацию они часто и используют, в итоге чего потребители оказываются обмануты точно также, как если бы несоответствующая маркировка и преднамеренное введение в заблуждение о свойствах товара было предпринято одним и тем же лицом. Невозможно что-либо предпринять и против производителя, достаточно умного для того, чтобы несоответствующе маркировать свои товары, при этом избегая таких деяний, которые могли бы предоставить доказательства их деятельности «при отсутствии обоснованного сомнения», требуемых для успешного судебного преследования.
Продажа трудновыявляемой и смертельно ядовитой воды с радием, о которой говорилось в одной из предыдущих глав, считалась абсолютно законной из-за другого большого пробела в законе, однако Управление «в связи с финансовым положением правительства» не рекомендует «в настоящий момент» издания законов с целью предотвращения междуштатной торговли подобными продуктами, а также сотнями других ядов. Такого мнение доктора Данбара, заместителя начальника Управления по санитарному надзору, считающего, что Министерство финансов не может не способно справиться с предотвращением смерти граждан и налогоплательщиков от воды с радием и других смертельно опасных товаров, оборот которых на данный момент не регулируется законом, и являющегося типичным представителем носителя мнения, распространённого среди политиков в Вашингтоне и столицах штатов, о том, что поражение, каким бы серьёзным оно ни было, не имеет значения, если это малоизвестное поражение, о котором общественность по большей части не знает, и за которое, соответственно, не может винить правящую партию. Миллионы слышали о смертях вследствие употребления воды с радием (как и о имевшем место несколько лет назад смертельном отравлении нескольких работниц, изготавливавших светящиеся в темноте от радиевой краски часовые циферблаты), но лишь немногие осознали, что за невежеством и мошенничеством продавцов от всех болезней стоит некомпетентный, безразличный и достаточно хладнокровный государственный режим, нежелающий действовать в условиях какой бы то ни было общественной необходимости, если только общественное мнение, включая мнение наиболее влиятельных коммерческих предприятий, чьи интересы затрагивает тот или иной вопрос, не будет требовать вмешательства со стороны государства. Сведущие в данном вопросе люди были уверены, что смерть Баерса оказалась достаточно скандальной, чтобы шокировать Управление по санитарному надзору и побудить его к действию. Однако мы в очередной раз недооценили безразличие Управления к общественному здоровью и самодовольство, с которым его чиновники относятся к обстоятельствам, выставляющим их в дурном свете. Не будет предпринято никаких положительных действий, хоть бы даже и дачи рекомендации об ужесточении федеральных законов и законов штатов, касающихся контроля за ядовитыми веществами, так что через некоторое время смерти от отравления радием вскоре вновь дадут о себе знать, но уже в другой форме – возможно, это будут дрожжевые кексы с радием или, может быть, тоник для волос всё с ним же; и мы нисколько не сомневаемся в том, что в прессе вновь появятся сообщения о смертях и отравлениях (если только в дело не будет вовлечён продукт или финансовые интересы в области производства медицинских препаратов могущественного и финансово состоятельного предпринимателя из сферы торговли продуктами питания и медикаментами, а происшествия не слишком ужасны или многочисленны, чтобы не допустить шумихи в прессе по их поводу). В Законе о продуктах питания и медикаментах много слабых мест (с чисто экономической стороны) в том, что касается защиты прав потребителей, о которых вести разговор в данной книге не представляется возможным. Однако они должны быть тщательно изучены в другом месте специалистами в области медицины, права и экономики с целью и в качестве основы для принятия эффективного и правоприменимого закона о продуктах питания и медикаментах.
Приказ о почтовых аферах, как уже отмечалось, в некоторых случаях используется для дополнения Закона о продуктах питания и медикаментах, однако руководитель Объединённой ассоциации производителей медицинских препаратов, могущественной и эффективной организации производителей «готовых» препаратов, не столь давно был рад сообщить, что при подобном делопроизводстве ассоциации удалось «прийти к соглашению без уголовного разбирательства, и, за исключением одного случая, уладить всё без каких-либо изменений в установившейся деловой практике». Что же касается мнения изготовителей лекарственных средств относительно правоприменительной деятельности Управления по санитарному контролю, то следующий комментарий того же бизнес лидера даёт представление о том, сколь мало слудет производителям лекарственных средств от всех болезней беспокоиться об академическом и невнятном правоприменении Закона о продуктах питания и медикаментах:
«За 1931 год, не смотря на то, что многие из наших членов сталкивались с наложением арестов и получением предупреждений, всё же в каждом случае, когда к нашему юридическому отделу обращались с просьбой предоставить помощь, ему удавалось так повернуть ход этих (судебных, прим .перев.) дел, что предпринимательская деятельность развивалась в привычном русле». [курсив наш.]
Мы не способны перечислить все случаи неспособности Управления обеспечивать правоприменение простых положений Закона. Несмотря на то, что основной целью принятия закона была зашита наших продуктов питания и медикаментов от добавления в них ядовитых и вредных веществ, судя по свидетельствованию перед Комитетом по ассигнованиям и одному из официальных отчётов Министра сельского хозяйства, Управление больше всего заботится о том, чтобы избегать противодействия (большим компаниям, прим. перев.) и, разумеется, заключении в тюрьму людей, причастных к нарушению большими корпорациями положений Закона. Действительно, Управление подчёркивает помощь, которую оно оказывает своей правоприменительной деятельностью производителям, страдающих от недобросовестной конкуренции с предпринимателями, добавляющими в свою продукцию запрещённые вещества и практикующие несоответствующую маркировку, и продающими товары той же категории. Однако, как отмечает доктор Виллей, любое упоминание правонарушений со стороны производителей в Законе о продуктах питания и медикаметах имеет уголовный характер, и ни одно из них не подразумевает коррекционных или образовательных мер, коие Управление рассматривает в качестве основного посыла закона, содержащего такие никогда не применяемые на практике наказания, как штраф размером до 300 долларов или тюремное заключение сроком до года. А ведь угрозы таких наказаний для корпоративных должностных лиц было бы достаточно для того, чтобы заставить даже наиболее могущественные корпорации быть намного осторожнее (а, как нам теперь известно, сейчас они об этом даже не беспокоятся), ходя по грани законности при изготовлении и продаже своей продукции. У офиса начальника Управления по санитарному надзору или министра сельского хозяйства нет никакого права на то, чтобы, преследуя общие идеи господ Хардинга, Кулиджа и Гувера, менять изначальный уголовныйпосыл документа, имеющего своей целью защиту общественных интересов, на коррекцию ошибок и образование производителей, чтобы установить взаимопонимание производителей и федеральных чиновников с их изменёнными и уменьшенными обязанностями.
По закону за первое правонарушение получается штраф в 200 долларов, а за последующие правонарушения – штраф до 300 долларов и/или тюремное заключение сроком до года. И всё – он не требует от суда какого бы то ни было автоматического увеличения размера штрафа за второе или последующие правонарушения. Он не даёт какого бы то ни было права на приостановку предпринимательской деятельности за многочисленные нарушения положений Закона о продуктах питания и медикаментах, каковой бы ни была угроза общественному здоровью, а также некомпетентность, невежество или умысел производителя фальсифицированных, антисанитарных или ядовитых продуктов питания или медикаментов. И уж точно Закон не санкционирует практики Управления разрешать в частном порядке на частных и секретных заседаниях вопросы с теми немногими, кто попался на своей незаконной деятельности. То, что Закон дозволяет изъятие или конфискацию, явно свидетельствует о том, что он задумывался так, чтобы разрешать быстрое и принудительное изъятие с рынка опасных, загрязнённых, ядовитых или неправильно маркированных товаров, представляющих опасность для общественного здоровья, и которые в экстренных ситуациях должны быть изъяты столь стремительно, что одного лишь медлительного уголовного делопроизводства против производителя или торговца может оказаться недостаточно для защиты общественных интересов. Данная возможность предпринимать действия не против правонарушителя, а против товара, сейчас используется Управлением в совершенно других целях. Пользуясь эти положением закона, должностные лица, осуществляющие уголовное преследование, избавляют обвиняемого от опасности получения от суда более высокого штрафа или тюремного заключения за второе, третье или десятое нарушение положений Закона. За второе, третье или десятое правонарушение Управление возбуждает дело против имущества. Да-да, против продукта, как если бы он являлся правонарушителем, так что до более тяжёлых наказаний дело никогда не доходит, а ответственные лица и корпорации никогда не преследуются при подобном делопроизводстве. Если владелец товаров проигрывает дело в суде, то в худшем случае он потеряет сумму, потраченную на перевозку и ящики или коробки для конфискованных загрязнённых или неправильно маркированных товаров. Зачастую ему не приходится сталкиваться даже с этим. Такие товары зачастую возвращаются владельцу или пересыльщику для «восстановления» или «перемаркировки» или для какой-нибудь разновидности повторного изготовления для того, чтобы привести его в соответствие с законом. А как мы уже знаем из уже приведённых ранее примеров, для гарантии того, что восстановление товарных кондиций будет проведено должным образом, не предпринимается никаких адекватных мер.
XI
Несостоятельность защиты
«Таким образом, политика применения этого закона заключалась в предварительных переговорах и поиске компромиссов между министром и поставщиком продуктов…» - отрывок из отчетов Комиссии Мосса расследовавшей правоприменение Закона о пищевых продуктах и медикаментах, 1912.
В данной главе читатель узнает, что на протяжении многих лет надзор за продуктами питания и медикаментами в США характеризовался безразличием и небрежностью со стороны властей. Надзор за данными категориями продуктов остаётся малоэффективным из-за слабой законодательной базы – как на уровне штатов, так и в целом по стране. Происходило последовательное снижение государственной активности и вовлеченности в вопросы общественного здравоохранения, движимое невидимой силой коммерческого интереса. Этому отчасти способствовал ряд судебных разбирательств.
Основной причиной, на наш взгляд, является некомпетентность и непостоянство правительственной администрации склонной отдавать предпочтение темным методам ведения дел вместо честного[48] подхода.
Чтобы положить конец массовым экспериментам над населением, отношение должностных лиц к производителям и потребителям должно быть четко определено и открыто. Несмотря на то, что этот вопрос имеет первостепенное значение, он достаточно сложен. Для того, чтобы описать и объяснить в полной мере все то, что произошло со времени приятия Закона о пищевых продуктах и медикаментах 1906 года, потребуется написать книгу объемом минимум в тысячу страниц, завершать которую будет приложение со справочной информацией не меньшего размера. Доктор Харви (Harvey W. Wiley) уложился в 400 страниц издав «Историю нарушений Закона о продуктах питания» - неполный обзор инцидентов до 1929 года. С тех пор контроль над опасными продуктами, медикаментами, консервантами и маркировкой значительно ослаб[49].
В 1906 году, после ряда шокирующих разоблачений и почти 25 лет агитаций за реформу, был принят Закон о пищевых продуктах и медикаментах. Судя по тому, как этот закон прошел в Конгрессе США[50] (Сенат: За - 63, Против – 4; Палата представителей: За – 241, Против 17), можно заключить, что конгрессмены, прекрасно понимали какие цели преследует этот законопроект и каким требованиям общественности он соответствует. Результатом этих требований и этого общественного давления стало желание Конгресса заниматься активной реализацией этого закона. Однако противодействие коммерческого интереса оказалось настолько велико, что всего лишь через три месяца после его вступления в силу, 1 января 1907 года, Министр сельского хозяйства, в чьи официальные обязанности входило наблюдение за его правоприменением, сделал первый шаг в череде инцидентов, постепенно заблокировавших волю народа и Конгресса.
Под давлением промышленников рыбной индустрии штата Мэн, Министр одобрил официальное определение «сардины», которое было сформулировано Министерством торговли, а не определение данное Агентством по вопросам химии[51]. Прямой обязанностью этого Агентства являлось проведение технических испытаний и формулировка определений, от которых зависело правоприменение закона. В результате чего, по сей день сардинами признаётся любая мелкая рыба похожая на сардины[52].
Вскоре, последовали более жесткие нарушения Закона. На этот раз со стороны должностных лиц Управления, прямо нарушающих предписания. Они позволяли замену понятий “глюкоза” и “сироп из кукурузного крахмала” на “кукурузный сахар” и “кукурузный сироп” (коими они не являются), пропускали импорт консервированных овощей с неестественно зеленым цветом (обработанные солями меди), закрыли глаза на бензоат натрия[53] (E211) и бензойную кислоту (E210) в качестве консервантов.
Изначально, Конгресс намеревался довериться Агентству по вопросам химии – органу, занимающемуся техническими и научными вопросами для того, чтобы определять, какие действия нарушают Закон о продуктах питания и какие технические нормы, на которых будет основываться правовая деятельность, необходимо ввести. Разумеется, Агентство в силу своей научной направленности (по крайней мере, на момент основания), было более других правительственных агентств склонно к принятию социально-полезных решений. Как оказалось, за сладкими словами скрывался иной замысел.
Высокопоставленные лица прекрасно понимали, что со временем, из-за постоянного пренебрежения решениями Агентства по вопросам химии, у общества появится повод для недовольства. К тому же, более страшным была бы поддержка этого местными представителями власти Штата и города, многие из которых являлись сильными, независимыми личностями со здравым умом.
Более безопасным вариантом в долгосрочной перспективе, оказалось учреждение нового «консультативного» ведомства с громким названием, но не обладающего четким набором обязанностей и полномочий, полномочиями, которыми Конгресс наделил одно единственное Агентство по вопросам химии.
Похоже, что даже президент Рузвельт, пошел на поводу у сильного промышленного лобби, в результате чего, внутри Министерства сельского хозяйства появилось еще два крайне бюрократичных агентства («Board of Food and Drug Inspection» и «Referee Board of Consulting Scientific Experts») забравшие прямые полномочия Агентства по вопросам химии.
Таким образом, излишне честный и прямолинейный доктор Уайли[54], глава Агентства, оказался не у дел.
Министр сельского хозяйства Уилсон, под руководством которого и было положено начало всем этим действиям, в ходе публичных слушаний признался, что эти новые ведомства призваны «Для защиты интересов производителя».
После этих нововведений, производителям не только удавалось получать от судов снисхождение, но также проводить тайные совещания со «своим» агентством. Эти совещания проходили вне рамок Закона о продуктах питания и медикаментов, свободные от каких либо технических экспертиз и оценок.
Процесс продолжался, неудобному Агентству по вопросам химии с его научно-ориентированным персоналом сократили финансирование, хотя оно уже и так хромало, лишившись, в 1912 году доктора Уайли и всех его планов. Позже Агентство трансформировалось в Управление по санитарному контролю. Невероятно важная задача, теперь, легла на плечи не ученых, а стандартной бюрократии из Вашингтона, управляемой изворотливым юристом Кэмпбеллом (W.G. Campbell).
Прежде чем перейти к обсуждению текущего положения дел, обратим внимание на ту лёгкость, с которой должностные лица позволили себе аннулировать законы, направленные на ограничение прибыли. На одном из слушаний, где присутствовал министр сельского хозяйства и три представителя производителей кетчупа, президент Рузвельт спросил у Уайли:
«Вы хотите сказать, что сахарин[55] вреден для здоровья?»
«Да мистер президент, именно об этом я и говорю» - ответил Вилей.
«Но доктор Рикси дает мне его ежедневно» - заявил президент.
«Возможно, он полагает, что вы склонны к диабету» - прокомментировал Вилей.
«Любой, кто утверждает, что сахарин опасен - идиот» - резко возразил президент. Тысячи долларов налогоплательщиков были потрачены на «легализацию» этого, потенциально ядовитого, консерванта и подсластителя.
Основывая своё мнение на бизнес ориентированных рекомендациях, в категорию идиотов Рузвельта попадет много людей. Эти рекомендации исходят как раз от производителей, которые отстаивали право использовать это опасное вещество в качестве подсластителя в консервированной кукурузе, а также в качестве консерванта, способного предотвратить выбивание крышек плесенью у бутылок с кетчупом.
Еще одним примером того, насколько безответственны должностные лица администрирующие Закон о продуктах питания и медикаментах, является применение диоксида серы (E220) при изготовлении сухофруктов. Вот что заявил в своей речи 1907-го года министр сельского хозяйства Джеймс Вилсон:
«Мне стало приходить множество сообщений о том, что в Сан-Франциско случилось нечто серьёзное. Тогда я отправил туда сообщение о своем намерении прибыть к ним в определённый день, что и сделал…
По прибытии, я обнаружил, что мэр города, банкиры, предприниматели и фермеры пребывали в большом волнении. Они желали услышать мою оценку ситуации. Я обратился к ним со словами: “Не знаю, что сказать вам господа, для начала вы говорите, а я послушаю”. Смысл их речи был следующий: Суммарный оборот по городу, связанный с выращиванием фруктов и приготовлением сухофруктов оценивается в $15,000,000. Заключены контракты с крупными восточными торговцами. Люди берут займы у банков, которые возвращают после продаж, после чего все повторяется. Но вы там у себя в Вашингтоне говорите, что мы можем использовать лишь 350 миллиграмм диоксида серы на килограмм. И люди с востока, заключившие с нами контракты, не смогут предложить нам хороших условий, так как они опасаются быстрой порчи товара».
«После того, как я потратил целый день, выслушивая этих почтенных граждан, я сказал им следующее: “Я понимаю, в каком сложном положении вы находитесь, господа. Не думаю, что принимая данный закон, американский Конгресс намеревался положить конец вашему коммерческому предприятию. Там, в Вашингтоне, нам было недостаточно известно о том, как вы ведете дела и в дальнейшем, чтобы направлять вашу активность не разрушая ее мы исправим это недоразумение. А сейчас я скажу, как вам следует себя вести. Делайте все так, как делали раньше, а я тем временем посодействую, чтобы вашу продукцию не изымали и не подавали на вас в суд до тех пор, пока мы разберемся лучше в количестве миллиграмм на килограмм и всем таком прочем…”»
Когда же химики, которым было поручено исследовать влияние обработки сухофруктов диоксидом серы, предоставили отчёт о своей работе, министр Вилсон запретил его публиковать. Это было первым случаем из последующей череды сокрытия информации и рекомендаций по данной теме, оплаченными за деньги налогоплательщиков (Подобное утаивание неблагоприятной для влиятельных лиц информации является для Управления по санитарному надзору обычной практикой).
Была найдена безвредная альтернатива, но широкая огласка этого открытия стала бы самой неудобной палкой в колесах индустрии сухофруктов применяющей диоксид серы и тогда, и теперь. Этот доклад по сей день остается неопубликованным и поэтому безвольным, технически неграмотным и социально индифферентным министрам сельского хозяйства ничего не остается, как наблюдать за дальнейшей травлей населения.
На данный момент ограничений по допустимому содержанию диоксида серы в сухофруктах не существует. Как ни странно, исключение составляют сухофрукты закупаемые государством для собственных чиновников и служащих, пациентов больниц и военнослужащих.
До сегодняшнего дня, в сфере санитарного контроля, в Америке никто и никогда не утруждал себя проведением экспериментов или тщательным изучением технической литературы, чтобы определить безопасный уровень содержания этого консерванта. Консерванта, который полностью запрещен в некоторых штатах и Японии (за исключением абрикосов). В таких странах, как Германия, Австрия, Болгария и Франция он регулируется настолько строго, что привычные и разрешенные в Америке сухофрукты, там будут подвергнуты эмбарго.
Доктор Вилей, когда стоящие над ним должностные лица не вмешивались и были сомнения насчет некоторого вещества, следовал общему принципу – исключить это вещество из оборота в законном порядке. Ради общественного блага, права сотен миллионов потребителей следовало ставить выше прав нескольких тысяч или даже сотен тысяч производителей, торговцев и фермеров.
Этот здравый принцип распространялся также на ядовитые или потенциально ядовитые вещества, ущерб от которых сложно было бы измерить или ощутить, но которые могли вступить во взаимодействие с другими сомнительными веществами или иным способом косвенно повлиять на здоровье. Так, как было в случае с отравлением мышьяком - одно и то же ядовитое вещество может накапливаться внутри потребителя вместе с различными видами еды, напитками, лекарствами и даже поступать из обоев в спальне. Это происходит незаметно и одновременно с другими веществами вроде диоксида серы, алюма (сульфата алюминия – E520), сульфита натрия, бензоата натрия (E211), нитритов, меди, свинца, олова, сурьмы, цинка и алюминия.
В настоящее время, в большинстве штатов, сотрудники Управления по санитарному надзору работают по противоположному принципу. И это происходит несмотря на то, что подобное недвусмысленно исключено в положениях действующего Закона о пищевых продуктах и медикаментах. В чрезвычайно важных случаях Управление предпочло придерживаться такой позиции: Если существуют сомнения и отсутствуют убедительные доказательства вреда здоровью, использование рассматриваемого вещества разрешено до тех пор, пока Управление не установит (если установит) достоверный факт угрозы общественному здоровью и благосостоянию. Существует ли на самом деле подобная опасность - Управление никогда не устанавливает. Например, так было в случае с диоксидом серы – прошло двадцать три года и потерялся не только предмет спора, но и увеличилось использование этого консерванта. А все вследствие процесса “административной эрозии” – произошло ослабление правовой защиты.
Мы уже отмечали, что первые несколько месяцев правоприменения данного закона отметились жалобами и обращениями производителей к государственным чиновникам, включая самого президента, у которых они искали свое спасение от надвигающегося законопроекта. Одна из таких жалоб привела к тому, что Рузвельт собрал третейскую комиссию «Referee Board of Consulting Scientific Experts». Его приемник, президент Тафт, способствовал переформулировке определения чистого виски в рамках Закона о пищевых продуктах и медикаментах.
Сегодня это может показаться лишь исторической формальностью, однако это нанесло серьезный ущерб дальнейшей практике правоприменения данного закона. Испытав на себе давление бизнеса, Тафт также как и его предшественник, не имея на то законных оснований, назначил специальную комиссию для рассмотрения возникающих проблем и переопределения терминов в более “мягкую” форму, а не ту, которая уже была утверждена Бюро по вопросам химии. Все это, несмотря на то, что эти термины уже были оправданны и признаны справедливыми в нескольких судебных разбирательствах. В итоге, у виски изменилось значение. Стандарт приготовления виски упал до уровня хорошего самогонного виски времен Вольстеда.
Проведенные господами Рузвельтом и Тафтом конференции и заседания, имевшие своей целью “улучшить” труды честных техников из Бюро по вопросам химии, прекрасно справились со своей задачей. После них ни один сотрудник Управления не забудет о том, что организация вовлечена в политику, что означает - вовлечена в бизнес, если вы реалист то понимаете это - вопросы научности, в контексте управления и распределения продуктов питания и медикаментов более не поднимаются.
В результате имеем – санитарные нормы и законы запрещают лишь немногие злодеяния - прямое мошенничество или причинение вреда здоровью, а также экономические нарушения для товаров, транспортируемых через границу штатов (Закон также регулирует корма для животных), лишь в том случае, когда товар находится в «оригинальной упаковке». Закон не защищает потребителей после того, как оригинальная упаковка изменена. Даже если у продукта истек срок годности, он загрязнен, опасен для здоровья или ядовит. Теоретически, за этим должны следить местные власти штатов со своими собственными законами (что означает дело пущено на самотек).
Закон запрещает импорт в США и перевозку между штатами измененных или неверно маркированных товаров, однако сами эти определения давно устарели и поглощены непрерывно развивающейся наукой, технологиями выращивания, производства и хранения. Выявление факта изменения или неверной маркировки лежало на плечах лишь одного Бюро по вопросам химии (Бюро могло делегировать проверку третьем лицам, но лишь под своим руководством). Согласно прежнему Закону, измененные или неправильно маркированные товары, перевозимые через границу штата или находящиеся в оригинальной упаковке после транспортировки, могли быть конфискованы по факту своего существования, а не из-за претензий к владельцу.
XII
Уроки плохого закона
Поражающий уровень заболеваемости, потери тысячей жизней ежегодно и экономические убытки, достигающие миллиардов долларов – вот цена, которую сегодня 125 миллионов американцев платят за невежество, безразличие и алчность производителей продуктов питания и медикаментов, а также за бездействие правительственных чиновников.
В 1932 году, через четверть века после принятия Закона о продуктах питания и медикаментах, опасные продукты и лекарства все еще выпускаются уважаемыми производителями. Ежедневно сотни различных ядов попадают в еду и лекарства миллионов мужчин, женщин и детей. Бесполезные препараты для лечения серьезных заболеваний повсеместно продаются в аптеках, магазинах и почтовых отделениях. Сотням тысяч людей внушают доверие к антисептикам которые оставляют красивые разводы но не избавляют от бактерий. Ядовитые краски для волос, средства для удаления волос и прочие косметические средства заполонили аптеки и салоны красоты. Самые уважаемые производители медикаментов сбывают опасный загрязненный эфир и другие жизненно-важные медикаменты для больниц…
Такой вот списочек.
Целью этой книги было вывести на чистую воду некоторые из этих опасных практик.
Бизнесмены говорят, что публика любит быть одураченной. Возможно, так оно и есть. Судя по неистовой давке производителей витаминов сохраняющих здоровье и производителей лекарств восстанавливающих его, можно сказать, что публика любит быть отравленной. Или же что 125 миллионов американцев желают принять участие в качестве подопытных кроликов в лабораторных экспериментах небольшой группы производителей. Каждая такая группа настаивает на том, что именно ее яд, будь то мышьяк или фенол, безопасен и, на самом деле не яд. И эта группировка испытывает свое утверждение с полным на то согласием закона, судов, управляющих организаций города и Штата.
Возвращаясь к материалам, представленным ранее в этой книге, мы обнаружим, что многие читатели испытывают трудности в понимании того, почему именно закон, который должен открыть новую эру защиты общественного здоровья, проводится в жизнь с необычайным безразличием и скупостью, в сравнении, например, с усилиями и деньгами, затраченными на осуществление сухого закона или поиск фальшивомонетчиков.
Действительно, трудно понять, почему столь вялый контроль за качеством мяса и мясных продуктов осуществляется Федеральным Правительством по цене 3 цента на человека в год, а контроль над качеством всех остальных продуктов кроме мяса по цене 1 цент на человека.
Три цента на человека покрывают денежный оборот от продаж мяса, допустим, 2 миллиарда в год. При этом 1 цент на человека должен разорваться на части, чтобы покрыть 20 миллиардный оборот других продуктов, а также лекарств и медицинских препаратов! Исходя из этих соотношений, получается 30 к 1 в пользу контроля над мясом.
Опять же сложно понять, почему посягательства на Закон о пищевых продуктах и медикаментах, нарушение которого может нанести серьезный ущерб сотням и тысячам человек, оплачиваются штрафом, в среднем равняющимся 6 долларам за любой инцидент[56], включая конфискацию товара (где “наказали” товар, а не производителя). Почему закон, который обеспечивает максимальный штраф в размере 200 долларов за перевозку фальсифицированных лекарств, остается неизменным в своих положениях в течение 26 лет, несмотря на то, что Федеральное Управление признает факт неконтролируемого увеличения фальсификаций и незаконных маркировок товара.
Из недавних отчетов… В Олбани[57] суд приговорил к 10 годам тюремного заключения за кражу шпината и фасоли стоимостью 10 долларов. В другом случае 18-летний молодой человек был осужден на 5 лет за использование 20 фальшивой долларовой купюры. А вот производство опасной спорыньи и эфира, которое привело к смерти сотен тысяч людей, в целом не показалось суду и исполнительным службам достаточным основанием для какого-либо более существенного наказания, чем конфискация.
Сложно оценить этот контраст, не поинтересовавшись тем, для какой цели и для чьей выгоды проявляет снисходительность леди Фемида. Мы почти уверены, что Конгресс и государственные служащие вполне могут обеспечить защитой растущий потребительский спрос и предоставить необходимые дотации производителю.
Полное ассигнование Департамента Сельского Хозяйства составляет примерно 300 миллионов долларов. Из этой немалой суммы на контроль над качеством продуктов питания и медикаментов затрачивается около миллиона, или, треть процента. Также, этот миллион долларов составляет примерно треть процента от полной розничной стоимости всех продаваемых лекарственных средств в Америке. Затратив чуть больше средств, Департамент смог бы разумно контролировать оборот медикаментов (patent medicines).
Штат сотрудников и бюджет Управления по санитарному надзору примерно соответствуют если не по количеству, то точно по качеству. Используя их можно было бы навести порядок лишь на небольшой территории размером с Филадельфию. Однако при этом, научно-исследовательская база Управления вряд ли бы справилась с техническими проблемами, связанными с пищевым контролем в Филадельфии или в любом другом небольшом регионе. (Есть причина верить, что чиновники из Управления даже не читали, не говоря уже о том, чтобы выполняли подобные исследования).
Филадельфия и ее пригороды включают 1 332 пищевых учреждения, которые производит продуктов питания на сумму в 381 миллион долларов, которой хватило бы, чтобы прокормить примерно 2 процента населения Америки. Для надлежащего контроля только за хлебобулочными изделиями, потребовался бы год или два работы всего нынешнего персонала Управления и 72 миллиона долларов. Кондитерские изделия, шоколад и сиропы обойдутся примерно в два раза дороже. Исходя из текущей позиции, очевидно, что даже если бы мы задействовали всех неработающих химиков и людей, имеющих необходимые навыки, мы бы потерпели неудачу в попытке справиться с этой проблемой.
Федеральная служба[58] занимающаяся контролем сельскохозяйственной продукции только на границе с Мексикой имеет 81 инспектора. В Управлении экономики сельского хозяйства трудится 100 экспертов – аналитики, статисты и экономисты в одном лишь отделении занимаются оценкой растениеводства и животноводства. Любая из этих служб имеет больше инспекторов, выполняющих относительно маловажные правительственные задачи, чем Управление по санитарному надзору обеспечивающее здравоохранение 125-миллионного населения.
Представьте, здоровье животных только от свиной чумы охраняют 77 бравых инспекторов одного из отделений Министерства Сельского Хозяйства, а здоровье людей защищают 65 инспекторов занимающихся контролем продуктов и медикаментов другого отделения этого Министерства!
В Германии рассматривается новый закон, согласно которому каждый, кто собирается заняться производством медикаментов, обязан подтвердить, что он обладает научными познаниями, необходимым для надлежащего осуществления этой деятельности. Хотя в Германии насчитывается всего 5-6 тысяч готовых лекарственных препаратов заводского приготовления, в сравнении со 100 тысячами в Америке, новый закон потребует указания активных ингредиентов лекарства на упаковке, что уже является обязательным в таких странах, как Китай, Эквадор, Аргентина, Швеция, Бельгия и Филиппины. Уругвай, Финляндия, Мексика и ряд других стран имеют еще более жесткое регулирование оборота лекарств, косметики и других продуктов (некоторые даже контролируют цены реализации). Германия, страна меньшая по размеру и не такая густонаселенная, как США, считает необходимым иметь не 17 а 137 лабораторий с оборудованием для физико-химического и микроскопического исследования пищевых продуктов и медикаментов, а также обеспечивающих инспекцию мясной продукции.
Далее, мы постараемся сжато и в общих словах, описать шаги, которые можно предпринять. Необходимо подвергать давлению Федеральных должностных лиц и государственное управление, чтобы произошли революционные изменения в методах контроля бизнеса связанного с нашим здоровьем. Сперва мы должны обозначить те изменения, которые могли бы быть осуществлены без кардинальных изменений существующей системы и которые могут быть приняты в рамках текущих обычаев и закона. Позднее, определить некоторые, минимально необходимые для того, чтобы осуществить действительно тщательный и эффективный контроль.
Здесь и далее, мы сознательно проигнорируем существующее несовершенство власти на местах и в центре. Это технические проблемы юристов, трудности, которые можно не испытывать если вынести их за рамки, например, как это сделала компания «Bell Telephone», перевернув проблему с ног на голову. Она обошла законы регулирующие тарифы за использование телефона вынося рассмотрение претензий из юрисдикции Штата в Федеральные суды. Ни одна система контроля не будет работать, пока общественность не наймет хорошо-оплачиваемых и опытных адвокатов, которые обнаружат, что именно «могут» сделать народные избранники по закону, также как прозорливые адвокаты телефонных и электрических компаний нашли, что они «не могут» сделать.
Изменения законодательства, не затрагивающие федеральный уровень, могут быть сделаны посредством хорошо информированного общественного мнения, через Конгресс и законодательные учреждения, через давление на чиновников, которые на сегодняшний день строят свою позицию, всецело опираясь на производителей и распространителей продуктов и лекарств.
В своих первых предложениях мы обратимся исключительно к тому, что может быть сделано благодаря честному и разумному раскрытию потенциала существующего Закона о пищевых продуктах и медикаментах.
Вторая группа предложений, на данный момент неполных и предварительных, составит наш рациональный план, адаптированный к современным условиям. Он будет подготовлен комиссией состоящей из юристов и технических экспертов и представлен Сенату. Комиссия разработает надежный свод законов и правил, которые мы повесим в рамочку на стену и покончим с теми очевидными неточностями и опасностями, описанными в данной книге, и еще с сотнями других, которые мы не смогли здесь уместить.
Опытный юрист, которому мы предложили прокомментировать некоторые вопросы, касающиеся неэффективных действий контролирующих ведомств, после просмотра некоторых судебных дел заметил: «Верхняя планка для мошенников в области пищевых продуктов и медикаментов действительно очень низкая, как и цена их освобождения от тюремного срока».
Наказания, предусмотренные законом, и наказания, которые действительно назначаются, когда закон приводится в исполнение, должны быть приведены ближе к согласованию с теми, которые штаты определяют людям виновным в менее опасных преступлениях. Наказание за нарушение Закона о пищевых продуктах и медикаментах должно быть поставлено на одну линию с теми, которые относятся к таким положениям как нападение, воровство, взяточничество, поджог и криминальная халатность, а также относящимися к постановлениям, обеспечивающим основную защиту общественной безопасности.
В настоящее время, сумма взимаемых штрафов за нарушение Закона о пищевых продуктах и медикаментах составляет от одной третьей до одной четвертой от штрафов связанных с фальсификацией или неправильной маркировкой бочек смолы для лакокрасочных производств или кормов для крупного рогатого скота и птицы. Рассматривая судебные дела, мы обнаруживаем, что особое внимание, прежде всего, уделяется защите бизнеса производителя, а не потребителя являющегося конечной точкой продукта. Федеральное правительство тратит на защиту фермеров от инсектицидов с неверной маркировкой пятую часть от того что оно тратит на защиту потребителей от отравления, фальсификации и неверной маркировки.Также, важно предусмотреть, чтобы наказание не зависело от смягчающих обстоятельств или умысла, разве что взять за основу канадское правосудие, где за умышленное деяние предусмотрено двукратное взыскание.
Нужно отказаться от существующей практики, когда уже начатое в соответствии с Законом дело не доводят до логического конца или вовсе аннулируют. Общественности следует потребовать, чтобы виновных более не отпускали с предупреждением стать хорошими в будущем, за исключением лишь редких случаев.
Нельзя допускать промедлений, как в возбуждении уголовного преследования, так и в публичном освещении подобных действий. Недопустимо извещать о постановлениях суда спустя два, три или четыре года после того, как судебный процесс завершен, мы считаем, что публичное освещение было на всех стадиях судебного производства.
Правительству следует выливать людям на голову не только мрачные и жестокие истории о злостных нарушениях закона, когда действие уже свершилось или какой-нибудь химик обнаружил страшный факт – не так как это происходит сегодня, когда спустя некоторое время юристы начинают думать о том чтобы спустить все на тормоза. Публичная огласка должна быть децентрализована и исходить из местных лабораторий, чтобы общественный интерес не затерялся в осторожном рисовании букв правительственной администрации. Обнаруженные факты должны быть опубликованы в не зависимости от того, собирается ли правительство наказать виновных или нет. Факты несравнимо важнее для потребителей, чем решение суда и наказание, которое (может быть) вступит в силу.
Стоит обращать внимание не только на недостатки и дефекты продукта, но и на сомнительные достоинства. Все эти характеристики нужно выражать количественно, если это возможно. Каждый вид продукта питания или медикамента, должен быть подвергнут выборочной проверке, обследованию и контролю по которым должен вестись непрерывный учет: сколько взято образцов, из каких они партий, на территории каких Штатов, от каких производителей, какие тесты проведены, какие продукты оказались ниже или выше установленных стандартов и значения этих показателей.
Следует незамедлительно прекратить любые намеренно уклончивые и нечетко сформулированные публикации, как например такие, типичные заявления информационных агентств: «Качество замороженных яиц и яичного порошка, широко применяемого в отелях и пекарнях было изучено». Каковы результаты проверки? Какого качества сырье использовали конкретно, какие отели и какие пекарни и от каких поставщиков?
Ответственный за это госслужащий пояснил, что «для Управления по санитарному надзору невозможно в достаточной мере уделять внимание даже самым ужасающим формам фальсификации, которые обнаруживаются после федерального расследования на основе жалоб потребителей или вспышек продуктовых отравлений».
Эта печальная правда и до тех пор, пока она остается правдой, она должна получать широкую огласку, так как, во-первых, потребители могут быть дезинформированы. Во-вторых, благодаря публичному освещению, отдельные штаты и чиновники не останутся наедине с неразрешимой проблемой, и она останется задачей Федерального масштаба. В-третьих, это будет напоминанием Конгрессу, благодаря которому будут выделяться денежные средства на приведение закона в исполнение.
Управление по санитарному контролю должно находится под постоянным давлением со стороны официальных лиц Конгресса, Штата и общественности. Так как Управление пока не способно обеспечить контроль всего объема поставок товаров и возможно после вступления нового закона в силу на это уйдут годы, деятельность Управления должна быть прозрачна. Преимущества этой публичности состоит в том, что даст производителям чьи продукты в данный момент не подлежат инспекциям более сильную мотивацию к культуре производства.
То есть, если потребитель будет знать, что курага от данного производителя еще не прошла контроль качества (а сегодня она его вообще не проходит), то он может переместить свой заказ на производителя чернослива или любого другого продукта, который сможет посоревноваться с курагой за место на полке, в кладовке — или в желудке у потребителя.
Тогда то, производители кураги примут меры, чтобы как можно быстрее пройти контроль качества и продолжить свою конкуренцию. Они будут вынуждены не только просить о контроле качества, но также платить за это, таким образом, помогая Конгрессу денежными средствами. Это будет являться противоположностью сегодняшней стратегии производителей – задушить законодательство своим нежеланием.
Дополнительной гарантией будут служить обязательные публикации в газетах и журналах общественно-важной информации предоставляемой Управлением. До этого времени, политика Министерства сельского хозяйства заключалась в избегании широкого освещения, даже после вынесения судебных решений, и даже тогда, когда публикация результатов была предусмотрена инициативой конгресса. Заметим, что это не ограничивается пищевыми продуктами и медикаментами, а общая черта всех федеральных служб.
При серьезных расследованиях, публичное освещение следует организовывать также, как это, например, происходит в Германии по отношению к недобросовестной конкуренции. Предъявляется требование для фирмы-нарушителя: публикация за свои деньги, платное объявление в местной газете содержащее все обстоятельства нарушения, решение суда и суммы штрафов. Такое требование недавно было выдвинуто немецким судом в отношении производителя мыла «Palmolive» за серию рекламы, вводящую в заблуждение.
В соответствии с новым законом не будет производиться снятия ареста с продукции для ее восстановления или смены маркировки, до тех пор, пока не будет выделено средств на повторный контроль качества этой продукции.
Стандарты для медикаментов, о которых упоминает Закон о пищевых продуктах и медикаментах это «United States Pharmacopoeia» (Фармакопея США) и «National Formulary» (Национальный формуляр лекарств) – документы составленные полукоммерческими организациями. Одобрив эти документы как базу федерального закона, Конгресс смешал интересы профессиональных и торговых групп. Должностные лица даже не догадываются о существовании коммерческих связей и корпоративных обязательств сотрудников, которые сидят в комитетах.
Крайне необходим новый порядок принятия стандартов для медикаментов, в котором влияние бизнеса будет исключено.
Следует предавать огласке все совещания и переписки официальных властей с представителями индустрии. Мы бы хотели на практике увидеть “ прозрачные стены” (о которых говорил мистер Гувер[59]) бизнеса, затрагивающего публичные интересы. Любому репортеру, да и просто обывателю должны быть предоставлены (предоставлены так, чтобы они чудесным образом не потерялись), без лишних вопросов, протоколы совещаний, переписка и доклады местных чиновников и их подчиненных, а также другие документы.
Нужно вернуть штат работников, который был при докторе Уайли, чтобы они продолжили исследования и свободно их публиковали. Свободность публикации подразумевает отсутствие контроля, кроме того который основан на технической грамотности. Часть персонала, будет изучать публикации в связанных областях науки и техники, а так же публикации других стран, для корректировки собственных знаний и во избежание повторения ошибок. Например, такие публикации, как недавний запрет на добавки и “улучшители” дрожжей и муки во Франции.
Если публичное освещение станет основой американского общества, тогда можно будет говорить о том, что человек самостоятельно принимает решения в сфере выбора продуктов питания и медикаментов.
XIII
Потребитель пробуждается
Чтобы довести дело до конца, текущий закон должен быть аннулирован. Совершенно очевидно, что новый закон должен быть сформулирован группой, отличной от той, которая выпустила текущую версию. Это будет особая организация и редакционная комиссия, состоящая из технических специалистов и профессиональных юристов, которые будут представлять интересы потребителей и науки – и ни чьих других. Они будут обладать правом оценки профессиональных качеств лиц, обеспечивающих соблюдение закона в государственных и городских учреждениях. После дискуссий и обмена мнениями эта организация сформирует закон, избегающий конституционные трудности, приближенный к текущим реалиям и подходящих для утверждения государством.
Если вам интересны подробности о недостатках нынешнего закона и его правоприменения, ознакомьтесь со статьей доктора Фишера (M. S. Fisher), в «Columbia Law Review» за апрель 1932 года.
Основная проблема применения настоящего закона о пищевых продуктах и медикаментах, как на местном, так и на государственном уровне, заключается в невозможности правительства связаться с представителем компании и немедленно привлечь его к ответственности. Это происходит по причине слабости, которую Управление проявляет в том, что ее действия направлены прежде всего против товара, а не нарушителя. Существует лишь один способ решения этого вопроса. Он заключается в создании системы лицензирования, которая позволит привлечь конкретного человека или группу лиц к уголовной или гражданской ответственности.
Каждое предприятие, лицензированное в рамках этого нового Закона об общественном здравоохранении, потребуется внести залог, например 5 процентов от общей годовой прибыли своей торговли. Этот залог будет израсходован в случае правонарушения на освидетельствования, инспекции и прочее. Таким образом, при регистрации правонарушения, Управление отправит на предприятие ревизора для проверки за счет производителя. Ревизор будет вправе остановить процесс производства до тех пор, пока вопрос не будет полностью решен, если данная остановка необходима в интересах общественности.
Ревизоры направляемые в предприятие, должны меняться, чтобы избежать возникновения излишне дружеских отношений, которые в настоящее время существуют у сотрудников Управления по санитарному надзору с фирмами где они осуществляют надзор.
Опасаюсь, что без работы под прикрытием не обойтись – инспектор никогда не будет знать, предлагает ему взятку сотрудник предприятия или подставное лицо. Это будет проверкой его неподкупности. Почему же, работа под прикрытием в качестве грузчиков и чернорабочих, работа временами веселая и очень успешная, должна быть прерогативой лишь агентов Сухого закона? Эта романтика должна быть доступна любой федеральной службе.
Предоставление лицензии накладывает обязательства не на безликую корпорацию, а на каждого ее представителя, людей, которым вменяется ответственность перед населением. Поэтому, корпоративный залог должен быть достаточно высоким.
Система лицензирования должна иметь два отделения, одно будет исследовать продукт, другое производителя. По приведенной схеме будет создана общая лицензия для производителя. Кроме этого, каждый препарат или пищевой продукт должен быть зарегистрирован по специальной лицензии, которая также может быть отозвана при нарушении закона или неспособности соблюдать технологию производства.
В настоящее время Управление по санитарному надзору осуществляет сертификацию пищевых красителей в соответствии со схемой, аналогичной той, которую мы предлагаем. Например, производитель конфет или пирожных желающий придать им привлекательный цвет считает разумным избегать применения не сертифицированных красителей. Это доходит до того, что краситель изготавливают в лаборатории Управления, чтобы торговая фирма могла приступить к производству, не нарушая при этом положения закона. Если производитель соглашается на сертифицированный краситель, он может быть уверен, что у него не возникнет лишних проблем с Управлением. Поэтому, без вариантов, производители используют только сертифицированный набор красителей.
Любой дилер или индивидуальны предприниматель, отправляющий товар между штатами или торгующий на месте нелицензированными, незарегистрированными товарами, производящий продукты питания, лекарства, косметические средства, и медицинские приборы, согласно предложенному нами плану, будет обвинен в преступлении по тяжести равному ограблению почтового отделения или торговле наркотиками.
Ни один завод, магазин или ресторан не продолжит свою работу после третьего, доказанного в суде нарушения закона о пищевых продуктах и медикаментах. Продолжить свою деятельность такое предприятие сможет только после двойного или тройного взноса залога под новым руководством. Лица, составляющие руководство и ответственные за техническую работу, обязаны иметь квалификацию, быть компетентными технически и доказать свои навыки в управлении предприятием и производстве пищевых продуктов или медикаментов. Управленец, который уклоняется от работы, не понимает рабочих процессов, никогда не пройдет аттестации.
Ингредиенты продукта бесценны, если подкреплены заботой вкупе с технической грамотностью и компетентностью руководства – а не рекламными слоганами, звучными названиями и высокими дивидендами.
Как это делают при нарушении Сухого закона, мы должны вешать замок на двери любого заведения распространяющего некачественную продукцию.
Подобный механизм уже предусмотрен, заводы подпадающие под федеральный Закон инспекции мясной продукции, для которых сегодня существуют контролирующие органы в 250 городах, приостанавливают свою деятельность (по правде говоря, делают это довольно вяло), придерживаясь подобных требований. Так давайте сами приложим усилие, закроем каждый мясной магазин или ресторан, который продает еду, содержащую консерванты или примеси, не соблюдающие условия хранения, защиты от насекомых, паразитов и грязи. Государственные инспектора считают, и это подтверждает опыт, что некоторые люди никогда не будут грамотно выполнять свои обязанности по хранению и переработке продуктов питания, до тех пор, пока от них не потребуют соблюдения этих правил под угрозой выкинуть из бизнеса.
Давайте введем обязательные штрафные санкции, которые нельзя смягчить решением суда, для каждого случая, несущего значительные экономические убытки или реальную угрозу здоровью человека.
Давайте выполнять “множественные конфискации” товаров содержащих запрещенные компоненты, фальсифицированных, неверно маркированных - всякий раз, когда они обнаруживаются на складе или при погрузке. Конфискация не должна выступать в роли наказания как это делается сейчас - когда преследование по закону фирмы или физического лица заменяют конфискацией. Конгресс обязан установить правила, согласно которым у федеральных агентов будет шанс уголовного преследования лиц совершивших загрязнение пищи консервантами. Канадское законодательство устанавливает весомое наказание, в том числе лишение свободы, за присутствие запрещенных консервантов на территории предприятия пищевой промышленности.
Использование неправильной маркировки, добавление вредных примесей в пищевые продукты и медикаменты, их отгрузка и продажа, также должны преследоваться по закону. Акт отгрузки товара включает в себя много сложностей, поэтому обеспечить надлежащий контроль на этом этапе тяжело – нужно ждать инспектора, который запретит отправку данного товара. Рассчитывать только на этот этап также абсурдно, как если бы мы ждали, пока казнокрад пересечет границу, а затем начали бы его ловить.
В настоящее время подобный контроль возможен для продуктов, поставляемых большими партиями, с корректной маркировкой. Однако, такой продукт может быть распределен в небольшие партии и перемаркирован так, чтобы обойти существующий закон.
Например, большая часть ядовитого ямайского имбиря, который мы описывали ранее, была отправлена в бочках с надписью «жидкое лекарство». Достаточно проницательный юрист сделает поставку легальной, так как суды используют определения из старого словаря.
Состоявшееся преступление, заключавшееся в продаже ядовитой жижи из имбиря в маленьких бутылочках, оказалось вне юрисдикции Федерального правительства, и поэтому, на практике никакого контроля не было. При этом, очевидно, что данное преступление подпадает под то, что Конгресс называет контролем торговли между штатами в рамках Закона о пищевых продуктах и медикаментах.
Сегодня Управление не имеет прав на посещение заводов, производящих пищевые продукты и медикаменты, возможности контролировать и останавливать процесс производства, даже если бы инспектор своими глазами видел, как там добавляется крысиный яд в консервы. В соответствии с настоящим законом, единственный метод против такой консервы, заключается в том, что инспектор, случайно увидевший данное нарушение (не имея на то права), подождет пока эта консерва начнет свой путь через границу штата. Тогда он сможет что-то предпринять.
Полномочия инспектора и должностных лиц должны включать право посещения любого завода производящего пищевые продукты или медикаменты в любое время, возможность прервать процесс в любой момент по причине нанесения вреда здоровью или обмане потребителей.
Конечно, надлежащая защита потребует точного и согласованного плана по контролю, слишком подробного для рассмотрения в этой книге.
Это будет самый важный шаг - передача работы Управления по санитарному надзору новому Департаменту здравоохранения и медицинского образования. Нынешнее бюро здравоохранения в Министерстве Финансов не сможет выполнять эти задачи, поскольку в этом министерстве интересы производства и финансов стоят на первом плане. В новом департаменте, контроль будут осуществлять не юристы, а токсикологи, биохимики, бактериологи и медики - мужчины и женщины с высоким уровнем квалификации.
Подразделения этого департамента, будут специализироваться на основных медикаментах, патентованных средствах, косметике, продуктах питания, консервированных продуктах, и комплектоваться людьми вроде доктора Wiley, проникшихся идеей того, что в случае сомнений, права потребителя на первом месте.
Юристы будут заниматься подготовкой исков и тем, чтобы наиболее важные дела не «затерялись» в судебной системе. Кроме этого, при проблемах в суде, они будут апеллировать к Конгрессу, чтобы защитить потребителей.