Поняття і функції відповідальності за порушення екологічного законодавства
МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
ДОНЕЦЬКИЙ ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МВС УКРАЇНИ
КАФЕДРА ГОСПОДАРСЬКОГО ТА ЕКОЛОГІЧНОГО ПРАВА
«Затверджую»
Завідувач кафедри господарського та екологічного права
д.ю.н, доцент
___________________М.Л.Шелухін
«_____»___________________2012
Тема 8. Юридична відповідальність у галузі екології
Обговорені та схвалені
На засіданні кафедри господарського та екологічного права
Протокол №
«______»____________________2012
Донецьк 2012
План
1. Поняття і функції відповідальності за порушення екологічного законодавства.
2. Екологічні правопорушення як підстава відповідальності та їх класифікація.
3. Види юридичної відповідальності за екологічні правопорушення.
Нормативно-правові та літературні джерела:
1. Конституція України - К.; Просвіта, 1996.
2. Земельний Кодекс України // Відомості Верховної РадиУкраїни-2002-№ 3-4.
3. Кодекс України про адміністративні правопорушення - Львів, 1995.
4. Лісовий Кодекс України // Відомості Верховної Ради України-1994-№ 17.
5. Закон України “Про виключну (морську) економічну зону” // Відомості Верховної Ради України,-1995.-№21.
6. Закон України “Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України з питань по охороні навколишнього природного середовища” від 06.03.1996 р. // Голос України.-1996.- 9 квітня.
7. Закон України “Про екологічну експертизу” // Відомості Верховної Ради України-1995.-№ 8.
8. Кодекс України про надра // Відомості Верховної Ради України- 1994-№36.
9. Закон України “Про охорону атмосферного повітря” // Відомості Верховної Ради України.-1992- №50.
10. Основи законодавства України “Про охорону здоров'я” // Голос України.- 1992.- 15 грудня.
11. Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” // Відомості Верховної Ради України-1991.- № 41.
12. Закон України “Про природно-заповідний фонд” // Відомості Верховної Ради України-1992- № 34.
13. Закон України “Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи” // Відомості Верховної Ради України- 1991.- № 21.- 1992- № 13.
14. Закон України “Про тваринний світ” // Відомості Верховної Ради України-1993-№ 18.
15.Цивільний Кодекс України.- ОВУ. – 2003. - № 11. – Ст. 461.
16.Водний Кодекс України. // Відомості Верховної Ради України-1995-№24.
17. Положення про зоологічний парк загальнодержавного значення, затверджене наказом Мінекобезпеки і Мінкультури України від 20.02.1998 р. №21/46 // Офіційний вісник України. – 1998. - №17. – С. 231.
18. Положення про Зелену книгу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 29.08.2002 р. №1286 // Офіційний вісник України. – 2002. - №36. – С. 38.
19. Положення про Державну туристичну адміністрацію України, затверджене Указом Президента України від 11.04.2002 р. №331/2002 // Офіційний вісник України. – 2002. - №15. – С. 22.
20. Положення про Державний комітет України з питань фізичної культури і спорту,затверджене Указом Президента від 26.02.2002 р. №191/2002 // Офіційний вісник України. – 2002. - №9. – С. 25.
21. Положення про Комітет з фізичного виховання та спорту Міністерства освіти і науки України, затверджене наказом Міністерства освіти і науки України від 02.07.2001 р. №491 // Офіційний вісник України. – 2001. - №29. – С. 273.
22. Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затверджена наказом Мінекобезпеки України від 27.10.1997 р. №171 // Офіційний вісник України. – 1998. - №18. – С. 109.
23.Положення про Всеукраїнську дитячу оздоровницю – курорт Євпаторія, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14.07.1999 р. №1269 // Офіційний вісник України. – 1999. - №29. – С. 58.
24.Програма розвитку музейної справи на період до 2005 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2002 р. №442 // Офіційний вісник України. – 2002. - №14. – С. 194.
25.Основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року, схвалені Указом Президента України від 10.08.1999 р.№973/99 // Урядовий кур′єр. – 1999. – 29 вер.
26.Про Червону книгу України: Закон України від 07.02.2002 р. // Віддомості Верховної Ради України. – 2002. - №30. – Ст. 201.
27.Про музеї та музейну справу: Закон України від 20.06.1995 р. // Віддомості Верховної Ради України. – 1995. - №25. – Ст. 191.
28.Про екологічну експертизу: Закон України від 09.02.1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. - №8. – Ст. 54.
29.Про пестициди і агрохімікати: Закон України від 02.03.1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. - №14. – Ст. 91.
30.Про відходи: Закон України від 05.03.1998 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1998. - №36-37. – Ст. 242.
31.Про нафту і газ: Закон України від 12.06.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. - №50. – Ст. 262.
32.Про охорону культурної спадщини: Закон України від 08.06.2000 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2000. - №39. – Ст. 333.
33.Комплаксна програма соціально-економічного розвитку Великої Ялти як курорту загальнодержавного значення, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 05.01.1998 р. №9 // Урядовий кур′єр. – 1998.
34.Про заходи щодо розвитку курортної зони Великої Ялти: Указ Президента України від 09.04.1997 р. №313/97 // Офіційний вісник України. – 1997. - №15. – С. 9.
35.Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні: Закон України від 21.03.1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. - №21. – Ст. 252.
36.Андреицев В. 1. Екологічне право (Загальна частина).- К., 1996.
37.Андрейцев В. 1. Екологія і закон: еколого-правова відповідальність- 1991.
38. Андрейцев В. /., Пустовойт М. А., Кияиновський С. В. Екологічна експертиза: право і практика.- К.: Урожай, 1992.
39. Гаериш С. Б. Уголовно-правовая охрана окружающей среди Украйни. Проблемы теории и развитие законодательства.- Харьков, 1994.
40. Дмитренко І. А. Екологічне право України: Навч. посіб.- К., 1996.
41. Дмитренко І. А. Екологічне право України.-К., 1999.вів, 1995.
42. Козырь О.М. Правовые вопросы охраны окружающей среды от загрязнения агрохимикатами.- М.: Изд-во Московского универси-тета, 1989.
43. Кравченко С. М., Костицький М. В.Екологічна етика і психологія людини.-Львів: Світ, 1992.
44. Малишко М. 1. Основи екологічного права України.-К.: МАУП, 1999-152с.
45. Николас А., Робинсон. Правовое регулирование природоис-пользования й охраны окружающей среды в США- М.: Прогресе, 1990.
46. Петров В. В. Экологическое преступленне: понятие и состав-1991 .-№ 35-36.
47. Петров В. В. Зкологическое право России. Учебник для вузов.-М.: БЕК, 1995-557 с.
48. Попов В. К., Шульга М. В, Розметав С В. Екологічне право України (загальна частина): Навч. посібник. - Харків, 1995.
49. Розметаєв С. В. Право собственности на природные ресурси в Украйне.-Харьков.-1996.
50. Погрібний О.О., Каракаш І.І. Земельне право України: Підручник. – К., 2003. – С.29-40.
51. А. П. Гетьман, М. В. Шульга Екологічне право України Підручник. –Х.,2005
Поняття і функції відповідальності за порушення екологічного законодавства
Відповідальність за порушення екологічного законодавства — це різновид юридичної відповідальності, яка полягає в покладенні на винну особу специфічного обов'язку зазнавати відповідних обмежень особистого чи майнового характеру за вчинене правопорушення відповідно до санкції порушеної норми права.
Під юридичною відповідальністю за порушення екологічного законодавства, тобто за екологічні правопорушення, слід розуміти відносини між державою в особі уповноважених органів у галузі охорони навколишнього природного середовища, правоохоронних органів, інших уповноважених суб'єктів і особою (фізичною чи юридичною), яка вчинила екологічне правопорушення, по застосуванню до порушника відповідного покарання. Сутність такої відповідальності полягає в несприятливих для порушника екологічних вимог наслідках у межах, установлених екологічним законодавством за правопорушення в галузі екології. Так, згідно з Конституцією України (ст. 66) кожен зобов'язаний не завдавати шкоди природі. Невиконання цього конституційного обов'язку тягне за собою для винної особи несприятливі наслідки правового характеру.
Відповідальність за порушення екологічного законодавства є важливою складовою правового забезпечення екологічної безпеки, раціонального природокористування, відтворення екологічних об'єктів та охорони навколишнього природного середовища. Шляхом її застосування реалізується державний примус до виконання екологічних вимог. При цьому слід зазначити, що вона не є єдиним інструментом в механізмі забезпечення раціонального природокористування і охорони довкілля. З урахуванням специфіки і характеру цього механізму аналогічну роль виконують також екологічний контроль, державна екологічна експертиза тощо. Відповідальність за порушення екологічного законодавства завжди пов'язана з негативними правовими наслідками як результатом неправомірних дій винної особи.
У тих випадках, коли, наприклад, при вилученні (викупі) об'єктів природи в користувачів чи власників для державних або громадських потреб цим суб'єктам завдано збитків, питання про відповідальність не виникає. Тут мають місце гарантії захисту порушених прав правомірними діями уповноважених державних органів, а не юридична відповідальність.
Відповідальність за порушення екологічного законодавства треба відрізняти і від певних економічних форм впливу на поведінку носіїв екологічних прав, передбачених екологічним законодавством. У даному разі йдеться, наприклад, про плату за забруднення навколишнього середовища в межах встановлених нормативів. Безперечно, що тут теж виникають певні несприятливі економічні наслідки для суб'єкта, але такі дії закон не вважає правопорушенням. Якщо ж суб'єктом буде допущене понаднормативне забруднення в зазначеній сфері, він має бути притягнутий до юридичної відповідальності. Відповідальність за порушення екологічного законодавства полягає в застосуванні до порушників уповноваженими органами і посадовими особами заходів примусового впливу. Такі заходи застосовуються за порушення права власності на природні ресурси та права природокористування, суб'єктивних прав власників природних ресурсів і природокористувачів, недотримання власниками природних ресурсів і природокористувачами покладених на них обов'язків, порушення правил раціонального природокористування і охорони навколишнього природного середовища тощо. Серед негативних правових наслідків названих порушень розрізняють також примусове припинення права власності на природні ресурси або права природокористування. Крім того, законом передбачені дисциплінарні стягнення, адміністративні і кримінальні санкції, відшкодування збитків, заподіяних порушенням екологічного законодавства.
Юридична відповідальність у галузі екології має на меті покарання винних, припинення і попередження порушень законодавства в галузі природокористування і охорони навколишнього природного середовища, а також поновлення порушених прав власників природних ресурсів і природокористувачів, відновлення якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.
Юридична відповідальність за порушення екологічного законодавства виконує важливі функції:
— стимулюючу на дотримання норм екологічного законодавства та забезпечення екологічної безпеки;
— компенсаційну, спрямовану на відшкодування збитків та втрат у сфері екології;
— превентивну, що забезпечує попередження нових правопорушень;
— каральну, яка полягає в карі особи, винної у вчиненні екологічного правопорушення.
Відповідальність за порушення екологічного законодавства розглядають у трьох різних, але взаємопов'язаних значеннях: по-перше, як державний примус до виконання вимог, закріплених чинним законодавством; по-друге, як правовідношення, яке реалізується в межах правоохоронних правовідносин, що виникають між державою в особі її органів і правопорушником, по-третє, як правовий інститут, що включає сукупність правових норм, які закріплюють види, засоби і порядок застосування уповноваженими державними органами примусових заходів впливу на правопорушників. Відповідальність за порушення екологічного законодавства є міжгалузевим інститутом. Вона реалізується через застосування всіх традиційних видів відповідальності (кримінальної, адміністративної, цивільно-правової і дисциплінарної). Специфіка застосування відповідальності за порушення еколого-правових вимог при використанні кожного природного об'єкта викладається в Особливій частині цього підручника.
2. Екологічні правопорушення як підстава відповідальності та їх класифікація.
Екологічні правопорушення як підстава відповідальності та їх класифікація
Підставою для застосування юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства є порушення, вчинені в галузі природокористування, відтворення природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища, тобто екологічні правопорушення. Вони законодавчо відокремлені як самостійні правопорушення. Так, у ст. 70 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» назване екологічне правопорушення і екологічний злочин. Проте в законодавстві поки що не розкривається поняття даного правопорушення. Гадаємо, що під екологічним правопорушенням слід розуміти винну, протиправну дію (бездіяльність), що порушує встановлений державою правопорядок, права і обов'язки громадян і організацій у сфері раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення і охорони навколишнього природного середовища, за вчинення якої законом передбачена юридична відповідальність. Звісно, ця форма загального поняття екологічного правопорушення набуває специфічних рис при притягненні особи до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової чи дисциплінарної відповідальності.
Зміст екологічного правопорушення становлять дії або бездіяльність, які суперечать вимогам еколого-правових норм. Практично це винне, протиправне, екологічно небезпечне чи екологічно шкідливе діяння, яке зазіхає на встановлений порядок у сфері екологічної безпеки, природокористування, охорони навколишнього природного середовища.
Екологічне правопорушення характеризується в першу чергу такими рисами, як екологічна спрямованість, екологічна небезпека, екологічна протиправність.
Сутність екологічної спрямованості правопорушення полягає в тому, що поведінка конкретного правопорушника спрямована на негативну зміну стану навколишнього природного середовища, порушення відповідного правового режиму природних ресурсів.
Екологічна небезпека правопорушення в галузі екології включає не лише ймовірність, можливість порушення екологічних інтересів суспільства, але й підвищену небезпеку для існуючих екологічних зв'язків у самих екосистемах.
Будь-яке екологічне правопорушення за своїми об'єктивними властивостями становить протиправну дію особи (фізичної або юридичної), яка здійснюється шляхом дії або бездіяльності. Екологічна протиправність дії означає невідповідність її вимогам правових норм у галузі екології. Вона полягає в повному або частковому невиконанні вимог, ігноруванні правил, закріплених нормами екологічного законодавства. При цьому слід мати на увазі, що протиправність екологічного правопорушення означає як невиконання норм законів у галузі екології, так і невиконання чинних підзаконних актів. В останньому випадку йдеться також і про норми, прийняті на локальному рівні правової регламентації. Порушення нормативних актів у галузі екології можуть виявлятися у формі активних дій (самовільне використання природних ресурсів, порушення строків внесення платежів за використання природних ресурсів і забруднення навколишнього природного середовища тощо), так і у формі бездіяльності (скажімо, невжиття заходів по попередженню і ліквідації екологічних наслідків та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище тощо).
Оскільки екологічне законодавство закріплює складну і багатогранну систему вимог щодо екологічної безпеки, раціонального природокористування і охорони навколишнього природного середовища, то порушення вказаних вимог і правил характеризується видовою різноманітністю. Залежно від того, в якій сфері вчинене екологічне правопорушення, можна розрізняти земельні, лісові, гірничі, атмосферо-повітряні та інші екологічні правопорушення.
Екологічним правопорушенням властиві й інші спільні ознаки: об'єкт, суб'єкт, вина правопорушника, наявність причинного зв'язку між протиправною поведінкою суб'єкта та її наслідками. У ряді випадків обов'язковою ознакою є наявність завданих збитків.
Одним з основних елементів складу екологічного правопорушення є об'єкт протиправного посягання. Вирізняють загальний і спеціальний об'єкти. Загальний об'єкт екологічних правопорушень — це визначений і закріплений законом екологічний правопорядок. Його основу становить суспільне ставлення до екологічної безпеки, раціонального природокористування і охорони навколишнього природного середовища. Будь-яке посягання на цей правопорядок є протиправним.
Загальний об'єкт екологічних правопорушень диференціюється на спеціальні об'єкти. Це обумовлено комплексним характером суспільних відносин, пов'язаних з використанням природних ресурсів і охороною навколишнього природного середовища. Як спеціальні об'єкти екологічних правопорушень можна виокремити групи однорідних суспільних відносин, наприклад щодо охорони і раціонального використання землі, вод, надр, тваринного і рослинного світу, атмосферного повітря тощо.
Важливим елементом складу екологічних правопорушень є їх суб'єкти. Ними можуть бути як окремі громадяни і посадові особи, так і підприємства, установи і організації — юридичні особи. Правопорушниками в галузі екології можуть бути і державні органи управління чи органи місцевого самоврядування, які, наприклад, незаконно розпоряджаються природними ресурсами, порушують встановлений порядок передачі природних ресурсів у власність або надання їх у користування. Суб'єкти екологічних правопорушень — фізичні і юридичні особи — не обов'язково повинні бути власниками природних ресурсів чи природокористувачами або взагалі носіями екологічних прав. Екологічні правопорушення можливі, наприклад, з боку проектних організацій, які розробляють проекти розташування і будівництва об'єктів, містобудівну документацію тощо.
У певних випадках юридичну відповідальність несуть як вітчизняні, так і іноземні фізичні і юридичні особи. До суб'єктів екологічних правопорушень належать і створені в Україні спільні підприємства, міжнародні об'єднання, організації, фірми тощо.
Громадянин як суб'єкт екологічного правопорушення повинен досягти, за загальним правилом, 16-річного віку і на момент вчинення неправомірних дій бути дієздатним.
Обов'язковою ознакою екологічних правопорушень є причинний зв'язок між протиправними діями (або бездіяльністю) і наслідками, що настали (наприклад, завданими збитками або реальною загрозою їх заподіяння). При відсутності такого зв'язку сам факт заподіяння збитків природному середовищу в цілому або окремим його компонентам не можна визнати правопорушенням, вчиненим конкретною особою.
Із суб'єктивного боку екологічне правопорушення характеризується наявністю вини. Відповідальність суб'єкта без вини можлива лише в разі, коли шкода завдається джерелом підвищеної небезпеки, а також в інших випадках, прямо передбачених законодавством. Так, згідно зі ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» особи, які володіють джерелом підвищеної екологічної небезпеки, зобов'язані компенсувати заподіяну шкоду громадянам та юридичним особам, якщо не доведуть, що ця шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ або навмисних дій потерпілих.
Окремі екологічні правопорушення можуть вчинятися лише навмисно, наприклад незаконне полювання, нецільове використання природних ресурсів тощо. Деякі правопорушення в зазначеній галузі можуть бути вчинені як умисно, так і з необережності (наприклад, порушення вимог пожежної безпеки в лісах та ін.).
Необхідною ознакою екологічного правопорушення в ряді випадків є наявність шкоди, збитків або реальна загроза їх настання. Шкода, завдана в результаті екологічних правопорушень, полягає у знищенні або пошкодженні окремих природних ресурсів, комплексів, виснаженні природних об'єктів, а також у забрудненні або засмічуванні природного середовища або окремих його компонентів, які перебувають у власності чи користуванні суб'єкта або ж під охороною держави ( скажімо, коли йдеться про природно-заповідні території).
Під зазначеною шкодою в правовому аспекті розуміють ті негативні наслідки дії або бездіяльності, яких за сучасних умов можна було б уникнути, не порушуючи екологічних зв'язків та існуючого співвідношення економічних і екологічних інтересів суспільства.
Шкода має об'єктом свого посягання насамперед майнові права і інтереси суб'єкта (власника природних ресурсів або природокористувача), тобто їй притаманний майновий характер. Але вона може завдаватись і безпосередньо навколишньому природному середовищу. Така шкода пов'язана з погіршенням якісного стану навколишнього природного середовища. У тих випадках, коли має місце заподіяння шкоди об'єктам природи, що перебувають у власності держави, фактично поєднуються економічні, господарські збитки і екологічна шкода, які обумовлюють зниження природних якостей об'єкта та зниження його економічної, майнової цінності.
Щоб виступати підставою юридичної відповідальності, екологічне правопорушення повинно бути належним чином виявлено і зафіксовано. Цю функцію здійснюють уповноважені державні органи і посадові особи.
Чинним законодавством екологічні правопорушення фактично розглядаються як посягання на права власників природних ресурсів, як порушення громадського правопорядку і т. ін. Проте всі вони об'єднуються однією суттєво важливою ознакою — негативним впливом на стан природного середовища, тобто мають екологічну спрямованість. Саме в цьому і полягає особливість екологічних правопорушень.
За своїм складом екологічні правопорушення є неоднорідними і можуть бути класифіковані. Так, якщо в основу класифікації екологічних правопорушень буде покладено вид відповідальності, характер застосованих санкцій, то можна розрізняти кримінальні злочини, адміністративні проступки, дисциплінарні і цивільно-правові правопорушення. Наявність такої класифікації пов'язана з тим, що екологічне право як самостійна галузь права не містить усього комплексу правових санкцій, які застосовуються до суб'єктів екологічних правопорушень. Тому для боротьби з цими правопорушеннями воно використовує ті санкції, які містяться в інших галузях сучасного права, зокрема у кримінальному, цивільному, адміністративному, трудовому та ін. Проте для застосування зазначених санкцій необхідно, щоб порушення екологічного законодавства одночасно виступало і як порушення правових норм відповідних галузей права.
Перелік екологічних правопорушень досить широкий. В узагальненій формі екологічні правопорушення сформульовані і закріплені в ст. 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», а також у галузевому поресурсовому законодавстві. Але цей перелік не вичерпує усієї різноманітності екологічних правопорушень, які трапляються на практиці або потенційно можливі.
Кожен вид екологічних правопорушень характеризується притаманними йому специфічними ознаками і властивостями. Так, з урахуванням суб'єктного складу можна виокремити три види екологічних правопорушень: 1) вчинені власниками природних ресурсів; 2) вчинені природокористувачами; 3) вчинені особами, які не є власниками природних ресурсів або природокористувачами.
Окреме місце належить екологічним правопорушенням, пов'язаним, наприклад, з порушенням суб'єктивних прав власників природних ресурсів (права володіння, права користування і права розпорядження) і із завданням шкоди, збитків самим об'єктам права власності. Найпоширенішим правопорушенням першого різновиду є незаконні угоди з природними ресурсами, а також самовільне їх використання. Серед другого різновиду екологічних правопорушень перше місце як критерій має посісти стан об'єкта природи (його знищення, псування, погіршення).
Класифікувати екологічні правопорушення можна за об'єктом посягання на земельні, водні, гірничі, лісові та ін. Ця класифікація має практичну спрямованість і використовується, наприклад, для розробки збірників нормативних актів, характеристики напрямків правової охорони навколишнього середовища тощо.
У випадку ж виділення за об'єктом посягання групи однорідних екологічних правопорушень і конкретизації видів правової поведінки має місце подальша класифікація. Такий поділ, доповнений іншими ознаками, наприклад предметом посягання, дає змогу виокремити такі узагальнені екологічні правопорушення:
1) протиправне знищення і пошкодження природних ресурсів (наприклад, забруднення і засмічення вод, знищення або пошкодження лісу, лісових культур, пошкодження сільськогосподарських та інших земель);
2) погіршення об'єктів навколишнього природного середовища (наприклад, вибіркова розробка багатих родовищ корисних копалин, яка призводить до необгрунтованих втрат балансових запасів корисних копалин тощо);
3) порушення правил передачі у власність, надання в користування природних об'єктів, пов'язаних з можливим заподіянням шкоди довкіллю (наприклад, введення в експлуатацію підприємств та інших об'єктів без споруд, які запобігають забрудненню і засміченню вод);
4) бездіяльність, невиконання правил (скажімо, невиконання правил охорони надр);
5) використання природних ресурсів з корисливих мотивів (незаконне збирання дикорослих рослин тощо).