Полномочия Конституционного Суда РФ
Общее представление о полномочиях (компетенции) формируемого таким образом суда дают ч. 2-5 и 7 ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Закона о Конституционном Суде. В соответствии с этими предписаниями они (его полномочия) охватывают четыре основных направления, связанных с обеспечением верховенства Конституции РФ:
1. разрешение (по запросам перечисленных в Конституции РФ должностных лиц и органов) дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по ограниченному кругу вопросов (см. п. “б” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), а также договоров, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации или субъектов РФ, и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;
2. разрешение споров о компетенции между органами государственной власти, как федеральными, так и на уровне субъектов РФ;
3. проверка (по жалобам граждан и Уполномоченного по правам человека, по запросам судов)конституционности законов, применяемых или подлежащих применению при разбирательстве конкретных дел;
4. толкование Конституции РФ (по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ).
На Конституционный Суд РФ возлагаются также дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, а равно участие в совершенствовании законодательства путем реализации права законодательной инициативы.
Перечисленные полномочия, отражающие сказанное в ст. 125 Конституции РФ, могут быть изменены или дополнены путем принятия федерального конституционного закона о внесении изменений в Закон о Конституционном Суде.
При осуществлении своей деятельности Конституционный Суд РФ вправе принимать решения и по другим вопросам, связанным с реализацией его компетенции, а также утверждать или корректировать весьма ответственный нормативный акт — Регламент Конституционного Суда РФ, в котором содержатся правила по многим вопросам организации работы.
Базовые принципы, которыми должен руководствоваться Конституционный Суд РФ в своей деятельности, во многом сходны с теми, которые лежат в основе деятельности других судов. К ним относятся, как сказано в ст. 5 и 29-35 Закона о Конституционном Суде:
· независимость судей;
· коллегиальность;
· гласность;
· состязательность и равноправие сторон.
Но есть и особенности. К примеру, среди принципов не упоминается принцип законности. Это можно объяснить тем, что Конституционный Суд РФ при осуществлении своих полномочий должен руководствоваться требованиями не любого закона или соответствующего ему иного нормативного акта, а вполне определенных двух — Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде (см. ст. 2 Закона).
Гражданин участвует в конституционном судопроизводстве в крайне ограниченных пределах. Он может оказаться лишь в роли лица, поддерживающего свою жалобу на то, что по его конкретному делу (гражданскому, арбитражному, административному или уголовному), рассматриваемому в соответствующем суде или ином правоохранительном органе, применен или может быть применен закон, противоречащий Конституции РФ и ущемляющий его конституционные права и свободы.
Для характеристики основ организации работы в Конституционном Суде РФ существенным является прежде всего то, что рассмотрение подведомственных ему дел и принятие по ним решений осуществляется на заседаниях Суда, которые могут проходить лишь в коллегиальном составе — в пленарных заседаниях или заседаниях палат.
В пленарных заседаниях должны участвовать все судьи Конституционного Суда РФ. Отсутствие судьи на таком заседании возможно лишь по уважительной причине. Пленарное заседание правомочно принимать решения по рассматриваемым делам или вопросам при наличии не менее двух третей от общего числа назначенных судей (без учета тех судей, полномочия которых приостановлены в установленном порядке). Руководит его работой Председатель суда. Только на пленарных заседаниях отнесены вопросы:
· о соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов субъектов РФ. Иные законодательные акты (федеральные законы, законодательство, принимаемое соответствующими органами субъектов РФ, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ) с точки зрения их конституционности в пленарных заседаниях, как правило, не рассматриваются;
· о толковании Конституции РФ;
· о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
· о посланиях Конституционного Суда РФ;
· о выступлении с законодательной инициативой.
Только пленарные заседания вправе рассмотреть также ряд важных вопросов, связанных с организацией работы суда в целом:
· об избрании Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда РФ;
· о формировании персонального состава палат суда;
· об утверждении Регламента Конституционного Суда РФ и внесении изменений в него;
· об установлении очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях, а также о распределении дел между палатами;
· о приостановлении или прекращении полномочий судей, а также о досрочном освобождении от должности Председателя Суда, его заместителя или судьи-секретаря Суда.
Остальные вопросы, отнесенные к ведению Конституционного Суда РФ, должны рассматриваться и разрешаться, как правило, уже упомянутыми палатами. Формируются палаты на пленарных заседаниях только из числа судей, назначенных в данный Суд. Делается это путем жеребьевки, которая проводится по правилам, изложенным в Регламенте.
Таких палат может быть две. В одну из них должно входить не более десяти судей, а в другую — девяти. Председатель Суда и его заместитель не могут входить в состав одной палаты. Персональный состав каждой из палат подлежит обновлению, как минимум, раз в три года. Председательствуют на их заседаниях поочередно судьи, входящие в их состав. Они правомочны принимать решения, если на заседании присутствует не менее трех четвертей судей — членов конкретной палаты.
61. Органы конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации
Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов «обеспечение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (п. «а» ч. 1 ст. 72). Эти положения и явились конституционной основой создания в субъектах Российской Федерации органов конституционного правосудия -конституционных (уставных) судов. Федеральный конституционный закон о судебной системе включил данные органы в состав судебной системы Российской Федерации. В ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с п. 4 ст. 4 ϶ᴛᴏго Закона конституционные (уставные) суды наряду с мировыми судьями будут судами субъектов Российской Федерации. Эти суды не находятся в иерархической связи с Конституционным Судом РФ, они формируются самими субъектами, а их финансирование осуществляется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок формирования, состав и компетенция данных органов правосудия регулируются законодательными актами субъектов Федерации.
Сегодня конституционные суды созданы в республиках Башкортостан, Бурятии, Дагестан, Кабардино-Балкарской, Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия). В ряде республик их конституции предусматривают создание конституционных судов, но до настоящего времени они пока еще не сформированы (Алтай, Карачаево-Черкесская, Тыва, Удмуртская, Хакасия, Чувашская). В Республике Адыгее органом конституционного контроля будет Конституционная палата, в Ингушетии функции конституционного правосудия возложены на Верховный суд республики, в Республике Северной Осетии - Алании образован Комитет конституционного надзора. В Республике Татарстан учрежден Конституционный суд, однако он к настоящему времени не сформирован, а функции конституционного контроля осуществляет Комитет конституционного надзора республики, образованный в 1990 г. Решение вопроса о создании органа конституционного правосудия относится в равной мере ко всем субъектам Рос-
сийской Федерации, а не только к республикам. В настоящее время создан и функционирует Уставной суд Свердловской области. Образование органов конституционного правосудия предусмотрено уставами Воронежской, Тюменской, Томской и других областей, краев и округов.
По состоянию на 15 мая 1999 г. органы конституционного правосудия предусмотрены конституциями 18 республик Российской Федерации, действуют- в 12 республиках. Из 68 краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов органы конституционного контроля предусмотрены уставами 16 субъектов.
Порядок образования и численный состав конституционных (уставных) судов различен и определяется законодательством субъектов Федерации. Так, Конституционная палата Республики Адыгеи состоит из девяти членов, избираемых Государственным советом Республики на базе равного представительства от законодательной, исполнительной и судебной властей. Конституционный суд Республики Башкортостан состоит из председателя суда, его заместителя и трех судей, избираемых Государственным собранием Республики по представлению Президента Республики Башкортостан. Конституционный суд Республики Карелии состоит из пяти судей, избираемых Законодательным собранием Республики по представлению Председателя Правительства Республики. В Свердловской области Уставной суд состоит из пяти судей, избираемых Областной Думой по представлению губернатора области.
Действующим законодательством субъектов Федерации регламентируются условия избрания судей конституционных (уставных) судов. Ими могут быть избраны граждане, достигшие определенного возраста (30-35 лет), обладающие безупречной репутацией, глубокими знаниями в области права и имеющие опыт работы по юридической специальности. В ряде субъектов установлен срок полномочий судей (10-12 лет), в других- предусмотрено избрание на неограниченный срок до достижения предельного возраста пребывания в должности (65-70 лет).Установлены также некᴏᴛᴏᴩые ограничения в связи с занятием должности судьи. В частности, они не могут быть депутатами представительных органов, принадлежать к политическим партиям и движениям, заниматься политической деятельностью, публично высказывать ϲʙᴏе мнение по вопросам, кᴏᴛᴏᴩые могут стать предметом рассмотрения в суде, и др.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», включив в ее состав органы конституционного правосудия субъектов Федерации, закрепляет их назначение. В ст. 27 ϶ᴛᴏго Закона указывается, что данные суды создаются для рассмотрения вопросов соответствия законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Раздел II. Судебная система Российской Федерации
Глава 9. Суды субъектов Российской Федерации
Это положение Федерального конституционного закона очерчивает предмет ведения органов конституционного правосудия субъектов Федерации, служит основой законодательного закрепления их компетенции нормативными правовыми актами самих субъектов (конституциями, уставами, специальными законами). Стоит заметить, что оно также служит критерием разграничения компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и органов конституционного правосудия субъектов Российской Федерации.
Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации закреплена в конституциях, уставах, а также в специальных законах субъектов Федерации. В основном она совпадает по ϲʙᴏему содержанию и направлениям с компетенцией Конституционного Суда РФ, хотя в законодательстве субъектов закреплены и особенности компетенции конституционного (уставного) суда.
Согласно действующему законодательству конституционные (уставные) суды и другие органы конституционного правосудия субъектов Российской Федерации реализуют следующие функции:
1. Проверяют ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации законов, нормативных актов президента (губернатора), законодательного органа, правительства, актов органов местного самоуправления. Стоит заметить, что они решают также дела о ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии конституции (уставу) субъекта Федерации международных договоров субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений с другими субъектами Федерации, между субъектом Федерации и Российской Федерацией.
2. Разрешают споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления.
3. Выносят решения по жалобам граждан на нарушения конституционных прав и ϲʙᴏбод граждан и по запросам судов относительно конституционности закона субъекта Федерации, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
4. Дают толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
5. Участвуют в процессах по поводу отрешения от должности президента (губернатора) субъекта Российской Федерации.
6. Имеют право законодательной инициативы в пределах их компетенции.
Вместе с тем анализ действующего законодательства, регулирующего правовой статус конституционных (уставных) судов, показывает, что их компетенция имеет особенности по сравнению с компетенцией Конституционного Суда РФ и ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих органов в других субъектах Федерации.
Так, в Бурятии, Карелии, Тыве, Саха (Якутии), Марий Эл, Адыгее органы конституционного правосудия наделены правом контроля не только
нормативных, но и ненормативных актов высших органов государственной власти. В Башкортостане, Адыгее и Татарстане проверка актов местного самоуправления не входит в компетенцию органов конституционного правосудия данных субъектов.
Законодательством Республики Тывы Конституционный суд наделен правом участвовать в разрешении конституционно-правовых споров между государственными органами и общественными организациями. В некоторых субъектах - Башкортостан, Саха (Якутия) - конституционные суды определяют конституционность партий. В Кабардино-Балкарии Конституционный суд участвует в решении вопроса о роспуске парламента Республики.
Конституционные (уставные) суды субъектов решают исключительно вопросы права, воздерживаются от исследования фактических обстоятельств, если ϶ᴛᴏ входит в компетенцию других судов или иных органов. Постановления органов конституционного правосудия субъектов Федерации будут обязательными для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, всех физических и юридических лиц. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.
62. Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом. Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Так, Московская городская Дума состоит из 35 депутатов, а Верховный хурал Республики Тува — из 160. Срок полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:
· принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней;
· утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, а также программы социально-экономического развития субъекта РФ;
· устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления собственностью субъекта РФ;
· порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
· устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ;
· регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Постановлением законодательного органа назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ;
Оформляется решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодательный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ.
Принятые законодательным органом законы направляются высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установленный срок.
Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:
· принятия решения о самороспуске;
· роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;
· вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа в случае принятия им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены законодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекращении полномочий.
63. Органы исполнительной власти субъектов РФ
Органы исполнительной власти субъектов РФ – органы, образованные в соответствии с Конституцией РФ и законами субъекта РФ, осуществляющие полномочия в пределах своей компетенции и полномочия органов исполнительной власти РФ в пределах, установленных договорами о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов.
Система органов исполнительной власти субъектов РФ входит в единую систему исполнительной власти РФ и включает в себя:
1) глава высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (высшее должностное лицо субъекта РФ);
2) высший исполнительный орган, включающий: органы, составляющие аппарат главы администрации; управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении у главы администрации и соответствующих федеральных органов; территориальные органы федеральных министерств и ведомств.
Глава высшего исполнительного органа субъекта РФ одновременно является главой соответствующего субъекта РФ. Эта должность замещается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов устанавливается законами соответствующего субъекта РФ.
Главой исполнительной власти субъекта РФ может быть гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ набором определенных возрастных, образовательных и иных обязательных признаков.
Высшее должностное лицо субъекта РФ в соответствии со своей компетенцией вправе:
1) подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ в сфере регулирования отношений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти иных субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей;
2) подписывать и обнародовать законы субъекта РФ;
3) формировать высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
4) осуществлять иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ:
1) указы (постановления) – они носят нормативный характер;
2) распоряжения – издаются по конкретным вопросам.
Глава субъекта РФ может быть отрешен от должности за неисполнение своих обязанностей высшим законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ, Президентом РФ, населением соответствующего субъекта РФ в порядке отзыва.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии со своей компетенцией вправе:
1) осуществлять в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
2) обеспечивать исполнение бюджета субъекта Федерации и готовить отчет об исполнении указанного бюджета;
3) формировать иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
4) осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта издает постановления и иные акты, установленные законами соответствующего субъекта РФ.
64. Федеральные органы государственной власти с особым статусом
В России существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей - законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К числу таких органов относятся следующие федеральные органы государственной власти.
1. Прокуратура РФ. Это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени России надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Деятельность прокуратуры регламентируется Конституцией РФ (ст. 129 главы 7 «Судебная власть»). Однако прокуратура не является судебным органом.
Одна из основных функций прокуратуры - надзор за соблюдением прав и свобод человека, за исполнением законов - непосредственно не связана с деятельностью судебной власти.
Прокуратура действует на основе Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями).Закон запрещает любое вмешательство в осуществление прокурорской деятельности. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ.
Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляются за счет средств федерального бюджета. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению, что, однако, нельзя рассматривать как установление полной подотчетности прокуратуры этим органам.
2. Центральный банк Российской Федерации. Статус Центрального банка РФ определяется Конституцией и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке РФ)». Конституция РФ (части 1 и 2 ст. 75) устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Его основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля, и эту функцию он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Банк РФ не подчиняется Правительству РФ, хотя действует с ним во взаимодействии. Председатель Центробанка назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента РФ. Банк представляет Государственной Думе на рассмотрение годовой отчет, а также аудиторское заключение.
В Законе указывается, что в пределах своих полномочий Банк РФ независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий.
Все эти нормы создают Банку РФ уникальный статус. Руководство Банка создается и в определенных формах контролируется Государственной Думой, но Банк не относится к числу органов законодательной власти. Он не является также органом исполнительной власти. Это автономный орган государственной власти, который в пределах своей компетенции не зависит ни от Президента РФ, ни от Федерального Собрания, ни от Правительства РФ. Только федеральный закон может внести изменения в статус Банка.
3. Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Согласно Федеральному закону от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О счетной палате Российской Федерации»[134] в рамках своих задач Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Этот орган, предусмотренный Конституцией РФ, осуществляет контроль за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и федеральной собственности и др. Председателя Счетной палаты и половину аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя и вторую половину аудиторов – Совет Федерации. Функции Счетной палаты достаточно широки, ни один орган государственной власти не вправе отказать ей в требуемой информации, в проведении ревизий и проверок. Ее предписания носят обязательный характер.
Счетная палата регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Она взаимодействует с контрольными органами Президента РФ, Правительства РФ, Банка РФ, не являясь по своей природе органом законодательной или исполнительной власти.
4. Центральная избирательная комиссиядействует на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».[135]
Этот орган осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и по проведению референдумов РФ.
Центральная избирательная комиссия состоит из 15 членов, назначаемых Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ (по 5 членов каждым из этих органов). Издаваемые комиссией инструкции и разъяснения обязательны для всех избирательных комиссий в России, а по существу носят нормативный характер, регулируя практически все сферы подготовки и проведения выборов.
Особый статус Центральной избирательной комиссии проявляется также в полном отсутствии подконтрольности и подотчетности по отношению к какому-либо органу государственной власти.
5. Уполномоченный по правам человека. Этот орган государственной власти предусмотрен Конституцией РФ, которая устанавливает, что Уполномоченного по правам человека назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума. Права и задачи этого должностного лица определяются Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. Уполномоченный призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, из чего вытекает, что при осуществлении функций он должен оставаться независимым и неподотчетным каким-либо государственным органам и должностным лицам.
6. Академии наук. В соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» Российская академия наук, отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств) имеют государственный статус, учреждаются, реорганизуются и ликвидируются федеральными органами государственной власти, финансируются из федерального бюджета. Эти академии наделяются правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом, находящимся в федеральной собственности, и другими правами.В Российскую академию наук, отраслевые академии наук входят научные организации и другие учреждения и предприятия научного обслуживания и социальной сферы.
С академиями, имеющими государственный статус, не имеют ничего общего многочисленные иные академии, представляющие собой разновидности общественных объединений.
65. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации
Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а в гл. 8, посвященной основам местного самоуправления, этот принцип конкретизируется.
В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Социальная ценность местного самоуправления выражается в том, что оно обеспечивает осуществление народом своей власти, реализацию права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ) и многих других прав и свобод. Местное самоуправление позволяет территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, решать социальные и иные задачи с учетом местных потребностей. Развитие местного самоуправления создает предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Российской Федерации и ее субъектов, служит формой решения национально-культурных вопросов.
Конституционные основы местного самоуправления конкретизируются в Законе о местном самоуправлении, согласно п. 2 ст. 1 которого местное самоуправление в Российской Федерации –форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается право и способность населения разных территориальных единиц управлять в рамках закона под свою ответственность и в собственных интересах значительной частью общественных дел.
Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению: решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения); владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Свою самостоятельность местное самоуправление защищает с помощью суда.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти, и в этом смысле можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий.
Деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным актам: Конституция РФ предусматривает, что реализация органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий подконтрольна государству.
Государственный контроль может осуществляться только управомоченными Конституцией РФ и федеральными законами органами государственной власти и должностными лицами, в установленных пределах и формах, с обязательным использованием судебных процедур в случае воздействия на органы местного самоуправления с целью отмены, изменения или приостановления действия принятых ими правовых актов.
В современный период в субъектах РФ и муниципальных образованиях в развитие федерального законодательства сформировалась собственная нормативно-правовая база, регулирующая осуществление местного самоуправления в разнообразных формах прямой и представительной демократии с учетом местных особенностей и традиций. В то же время следует заметить, что в России, где длительное время отсутствовал институт местного самоуправления, становление последнего – процесс длительный и достаточно сложный.
66. Основные формы осуществления местного самоуправления в России
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления(и участия населения в осуществлении местного самоуправления) являются:
•местный референдум;
•муниципальные выборы;
•голосование населения муниципального образования по некоторым вопросам местного значения (по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления);
•сход граждан. Данная форма применяется в небольших по численности населения (не более 100 человек) муниципальных образованиях, при этом сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления;
•правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией группой граждан определенной численности права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);
•территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения: в пределах территории подъезда, дома, группы домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не являющегося поселением, и т. п.);
•индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (по существу обращения должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ в течение одного месяца);
•иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.
Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления(организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:
•представительный орган местного самоуправления;
•главу муниципального образования;
•местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Кроме того, могут образовываться контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.) и иные органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления(дума, собрание представителей, совет депутатов, хурал, собрание старост, муниципальное собрание, волостное управление, комитет самоуправления и т. п.) численностью от 7 до 35 человек может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений (на паритетных началах), входящих в состав муниципального района. Как отмечалось, в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек полномочия представительного органа местного самоуправления могут осуществляться сходом граждан.
Глава муниципального образования(мэр, староста, глава муниципалитета и т. п.) является высшим должностным лицом соответствующего муниципального образования, но место его в системе органов местного самоуправления может быть различным. Должность главы муниципального образования замещается только посредством выборов, однако избираться он может как на муниципальных выборах (непосредственно избирателями муниципального образования), так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Если местную администрациювозглавляет не глава муниципального образования, то последний назначается на должность по контракту (с возможностью его досрочного расторжения, в том числе по инициативе органов местного самоуправления, а также главы субъекта РФ).
Таким образом, говорить о полноценном разделении власти на муниципальном уровне нельзя, что обусловлено спецификой и правовой природой местного самоуправления. В то же время в отношениях между различными органами местного самоуправления закреплена своеобразная система «сдержек и противовесов», заключающаяся, в частности, во взаимном участии в нормотворческом процессе, в назначении главы местной администрации и т. д. Кроме того, на законодательном уровне закреплена ответственность органов местного самоуправления(именно органов местного самоуправления, но не населения муниципального образования):
· перед населением (в виде отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица);
· перед государством (в частности, в виде роспуска представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ и отрешения главы муниципального образования от должности главой субъекта РФ, временного отстранения органов местного самоуправления от осуществления отдельных своих полномочий в определенных случаях и осуществления этих полномочий органами государственной власти);
· перед физическими и юридическими лицами (в порядке, установленном законом, например возмещение вреда по нормам гражданского законодательства).
Органы местного самоуправления наделяются определенными полномочиями,которые они осуществляют по предметам ведения муниципальных образований (вопросам местного значения).Одной из новелл нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что предметы ведения муниципалитетов сейчас нормативно разграничены применительно к отдельным видам муниципальных образований: поселениям, муниципальным районам и городским округам. Таким образом, актуальной является проблема четкого разграничения властных полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти, но и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных уровней. Кроме того, закон (как федеральный, так и региональный) может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но непременным условием такого делегирования является одновременная передача вместе с полномочиями необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Орган государственной власти, делегировавший органу местного самоуправления осуществление какого-либо своего полномочия, и иные уполномоченные государственные органы сохраняют право контроля за реализацией переданного полномочия.
Осуществление местного самоуправления на отдельных территориях (в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях на приграничных территориях и т. д.) имеет существенные особенности, что находит отражение в нормативном закреплении соответствующих положений на федеральном, региональном и местном уровнях.
Местное самоуправление обеспечивается системой гарантий:формально-юридических, экономических, социальных, институциональных и др.
Собственных судебных органов в системе органов местного самоуправления нет, и судебная гарантия местного самоуправления реализуется посредством обращения в федеральные суды общей юрисдикции (мировые судьи возможностью рассматривать споры публично-правового характера не обладают), в арбитражные суды, в конституционные (уставные) суды субъектов РФ и в Конституционный Суд РФ в соответствии с юрисдикцией судебных органов, с соблюдением правил о подведомственности и подсудности. При этом в Конституционный Суд РФ имеют возможность обратиться только граждане с индивидуальной или коллективной жалобой (Конституционный Суд РФ рассматривает такие жалобы в порядке конкретного конституционного контроля), а в конституционные (уставные) суды субъектов РФ вправе обращаться и органы местного самоуправления с запросами в порядке абстрактного конституционного (уставного) контроля.
67. Нормативные правовые акты местного самоуправления
Действующая Конституция РФ определяет местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий - городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением.
Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.
Подзаконные нормативные правовые акты местного значения образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования на данной самоуправляемой территории, являются наиболее конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно ст. 6 названного Закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Таким образом, для дополнительного отграничения властных полномочий органов местного самоуправления предлагаем выделить следующие критерии:
o (вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;
o вопросы, решаемые органами местного самоуправления, должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);
o решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;
o реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
o немаловажным фактором является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.
По указанным вопросам на муниципальном уровне издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным в порядке уменьшения иерархической позиции в подсистеме нормативных правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):
o уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований;
o нормативные правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления;
o нормативные правовые акты глав муниципальных образований;
o нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования.
Так, устав муниципального образования - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и в таком своем качестве:
o создается на основе федерального и регионального законодательства и не должен ему противоречить;
o действует только на территории соответствующего муниципального образования.
С другой стороны, это:
o документ высшей юридической силы на данной территории;
o все другие муниципальные нормативные правовые акты принимаются на его основе и в его исполнение;
o все другие акты не могут ему противоречить, в противном случае они должны быть признаны недействительными. Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.
В научной литературе высказана точка зрения, согласно которой нормативные правовые акты местного самоуправления должны:
o отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;
o быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления по вопросам ведения соответствующего муниципального образования;
o в случаях, установленных законом, пройти государственную регистрацию (так, обязательной государственной регистрации подлежат уставы муниципальных образований);
o публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;
o приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления.
Однако соблюдение этих требований, с теоретической точки зрения необходимых и достаточных для обеспечения легитимной формулы подзаконности нормативных правовых актов местного значения, на практике осложнено. Причина в том, что действующее российское законодательство не определяет с достаточной четкостью и однозначностью роль и положение местного самоуправления в системе государственного устройства, а равно основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Подводя итог изложенному, заметим, что при анализе нормативных правовых актов органов местного самоуправления мы с неизбежностью сталкиваемся с особой коллизией, созданной самой Конституцией РФ. Органы местного самоуправления не входят по действующей Конституции РФ (ст. 12) в систему органов государства, а стало быть, вообще не имеют полномочий на принятие нормативных правовых актов - государственно-властных решений, содержанием которых была бы государственная воля. Тогда исключается государственное обеспечение действия этих актов со всеми присущими ему правовыми формами, методами и средствами.
68. Право граждан на обращение в Конституционный Суд России