При проведении госэкспертизы (негосударственной) градостроительной и проект­ной документации элементы ЭЭ входят в ее состав.

Система ЭО содержит такие элементы, как экологическая экспертиза и общественная экологическая экспер­тиза, регулируемые экологическим законодательством, принци­пы и правила подготовки предынвестиционной, предпроектной и проектной документации, отраженные в СП и СНиП, ведом­ственных инструкциях, нормах участия общественности, содер­жащихся в законодательстве по градостроительству и землеполь­зованию, и т.д.

Таким образом, утверждение процедуры ОВОС в России нача­лось не законодательным путем, не через основополагающий природоохранный закон, а через нормативную документацию органа государственного управления, регулирующего непосред­ственно подготовку проектной документации по реализации хо­зяйственной деятельности.

Правовые отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, рационального приро­допользования определены в ряде действующих законов Россий­ской Федерации, которые условно можно разбить на четыре груп­пы.

I. Общие законы.

1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

2. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об эко­логической экспертизе» (с изм. от 15 апреля 1998 г.).

3. Федеральный закон от 9 июля 1998 г. № ИЗ-ФЗ «О гидро­метеорологической службе».

4. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защи­те прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

II. Блок законов по экологической безопасности.

1. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О сани­тарно-эпидемиологическом благополучии населения».

2. Основы законодательства Российской Федерации об охра­не здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 в редакции Федеральных законов от 2 марта 1998 г. № ЗО-ФЗ и от 20 декабря

1999 г. № 214-ФЗ.

3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защи­те населения территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

4. Федеральный закон от 5 июня 1996 г. № 86-ФЗ «О государ­ственном регулировании в области генно-инженерной деятельно­сти» (с изм. от 12 июля 2000 г. № 96-ФЗ).

5. Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ «О рати­фикации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением».

6. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О без­опасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».

7. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О без­опасности гидротехнических сооружений» (с изм. от 27 декабря

2000 г.).

8. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отхо­дах производства и потребления» (с изм. от 18 декабря 2006 г.).

III. Блок законов по радиационной безопасности населе­ния.

1. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об ис­пользовании атомной энергии» (с изм. от 10 февраля 1997 г.).

2. Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиа­ционной безопасности населения».

3. Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 29-ФЗ «О финан­сировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных про­изводств и объектов».

4. Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специ­альных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории».

IV. Блок законов по природным ресурсам.

1. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября

2001 г. № 136-Ф3.

3. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ.

4. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».

5. Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами» (с изм. от 7 августа 2001 г.).

6. Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озе­ра Байкал» (с изм. от 22 декабря 2000 г.).

7. Федеральный закон от 14 декабря 2001 г. № 163-Ф3 «Об ин­дексации ставок земельного налога».

8. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разгра­ничении государственной собственности на землю».

9. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелио­рации земель».

10. Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О не­драх» (в ред. от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ, с изм. от 8 августа 2001 г.).

11.Федеральный закон от 21 июля 1997 № 112-ФЗ «Об участ­ках недр, право пользования которыми может быть предоставле­но на условиях раздела продукции».

12. Федеральный закон от 23 декабря 1995 г. № 26-ФЗ «О при­родных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

13.Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 169-ФЗ «Об осо­бо охраняемых природных территориях».

14.Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О живот­ном мире».

15. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внут­ренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

16. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О кон­тинентальном шельфе Российской Федерации» (с изм. от 10 фев­раля 1999 г.).

17.Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О террито­риях традиционного природопользования коренных малочислен­ных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

С 1 января 1997 г. действует Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ, в гл. 26 кото­рого рассмотрены экологические преступления.

С 1 июля 2002 г. на территории Российской Федерации всту­пил в действие новый Кодекс Российской Федерации об адми­нистративных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. Задачами законодательства об административных пра­вонарушениях являются, в частности, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охра­на окружающей среды. Вопросы защиты окружающей среды зат­ронуты в гл. 7 «Административные нарушения в области охраны собственности» и гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» КоАП РФ.

5. Основные положения Федерального закона «Об охране окружающей среды»

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» заменил Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Структу­ра Федерального закона «Об охране окружающей среды» практи­чески повторяет структуру Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», однако его содержание принципиально новое.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» в ст. 1 даны основные понятия в сфере нормирования, государственного экологического мониторинга, экологического аудита, наилучшей существующей технологии, экологического риска, экологической безопасности. Изменения коснулись всех определений в области нормирования качества окружающей среды. Дано принципиаль­но новое определение государственного экологического монито­ринга. Также впервые в законе даны определения экологическо­го аудита, наилучшей существующей технологии и экологической безопасности.

Основные принципы охраны окружающей среды, сформули­рованные в ст. 3, допускают воздействие хозяйственной и иной деятельности на природную среду с учетом требований в области охраны окружающей среды. При этом снижение негативного воз­действия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду должно достигаться на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Закон требует обеспечить сочетание интегрированно­го и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности.

Полностью изменены полномочия субъектов РФ в сфере от­ношений, связанных с охраной окружающей среды. Эти полно­мочия включают:

• разработку и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уров­не;

• организацию и осуществление в порядке, установленном за­конодательством Российской Федерации, государственного эколо­гического мониторинга, формирование и обеспечение функцио­нирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды;

• государственный экологический контроль за объектами хо­зяйственной и иной деятельности независимо от форм собствен­ности, находящимися на территориях субъектов Российской Фе­дерации, за исключением объектов хозяйственной и иной дея­тельности, подлежащих федеральному государственному экологи­ческому контролю.

Существенные изменения претерпел раздел, посвященный методам экономического регулирования в области охраны окру­жающей среды.

К этим методам отнесены:

• разработка государственных прогнозов социально-экономи­ческого развития на основе экологических прогнозов;

• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наи­лучших существующих технологий, нетрадиционных видов энер­гии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации;

• поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направ­ленной на охрану окружающей среды.

В соответствии с требованиями нового закона в России была полностью изменена система нормирования в области охраны окружающей среды. Законом определено, что нормирование за­ключается в установлении нормативов качества окружающей сре­ды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также государственных стандартов и иных документов. Норми­рование осуществляется в порядке, установленном Правитель­ством Российской Федерации.

К нормативам качества окружающей среды Законом отнесены нормативы, установленные в соответствии с химическими, физи­ческими и биологическими показателями состояния окружающей среды.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружаю­щую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц устанавливаются следующие нормативы:

• допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

• образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

• допустимого изъятия компонентов среды;

• допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Законом вводится добровольная и обязательная экологическая

сертификация как один из элементов осуществления экологиче­ски безопасной хозяйственной деятельности.

Принципиально изменен раздел, посвященный экологической экспертизе. В него в качестве самостоятель­ной статьи включена оценка воздействия на окружающую среду, проводимая в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воз­действие на окружающую среду. Она осуществляется при разра­ботке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том чис­ле предынвестиционной, и проектной документации, обосновы­вающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с уча­стием общественных объединений. Впервые введена норма пра­ва о том, что порядок проведения экологической экспертизы ус­танавливается Федеральным законом «Об экологической экспер­тизе».

В новый закон включена гл. VIII «Требования в области охра­ны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Она содержит принципиально новые статьи: «Тре­бования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств»; «Требования в области охраны окружающей среды при размеще­нии, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки»; «Требо­вания в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества».

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» изме­нен порядок осуществления государственного экологического контроля. Теперь государственный экологический контроль осу­ществляют специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, а не только органы государственной власти в области охраны окружающей среды (в структуре бывшей Госкомэкологии России) (см. табл. 1.1). При этом перечень объек­тов, подлежащих федеральному контролю, определяется Прави­тельством Российской Федерации.

Новым законом внесен ряд изменений, касающихся ответ­ственности за нарушение законодательства в области охраны ок­ружающей среды. Так, субъектам хозяйственной деятельности вменена обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, в том числе и по проектам, которые имеют положительное заключение ЭЭ. Вред окружающей среде возмещается в соответ­ствии с утвержденными в установленном порядке таксами и ме­тодиками, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет.

Также изменен порядок ограничения, приостановления или прекращения деятельности юридических и физических лиц, осу­ществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Если раньше надзорные органы своими предписаниями могли приостановить или прекратить деятель­ность хозяйствующих объектов, то теперь требования об ограни­чении, о приостановлении или прекращении деятельности юри­дических и физических лиц, осуществляемой с нарушением зако­нодательства в области охраны окружающей среды, должны рас­сматриваться судом или арбитражным судом.

С 1992 г. после выхода Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» начали эффективно применяться экономиче­ские методы управления антропогенным воздействием на окру­жающую среду. В Законе 1991 г. был определен порядок уплаты платежей за воздействие на окружающую среду и их распределе­ния по бюджетам разных уровней. Поступающие в экологические фонды деньги служили финансовой основой выполнения приро­доохранных программ на федеральном, региональном и муници­пальном уровнях.

В новом законе порядок платежей вообще отсутствует. Кроме того, ряд природопользователей в 2001 г. оспорили в суде поря­док введения базовых нормативов платежей Правительством Рос­сии. Несмотря на то что Конституционный суд подтвердил пра­вильность действий правительства, до настоящего времени про­цедура компенсационных платежей за загрязнение окружающей среды не определена.

Кроме платежей за загрязнение окружающей среды, в качестве экономических механизмов управления воздействием на окружа­ющую среду используются штрафные санкции за сверхнорматив­ное воздействие на окружающую среду в результате аварий, вы­званных проявлением природных и антропогенных факторов экологической опасности. Определение ущерба, нанесенного ок­ружающей среде, базируется на специальных методиках, которые, к сожалению, утверждены только на уровне отдельных ведомств.

6. Основные положения Федерального закона «Об экологической экспертизе»

При переходе России к рыночным отношениям экологическая экспертиза оказалась основным элементом принятия решений на любом уровне управления. Переход к экономическим методам управления в первую очередь предусматривал развитие независи­мой экологической экспертизы как одного из важнейших инст­рументов в процессе принятия решений.

Существовавшая в прошлом практика осуществления хозяй­ственной деятельности без учета существующего и прогнозируе­мого состояния природной среды, без оценки последствий от хозяйственной деятельности привела к ухудшению экологической обстановки и образованию очагов социальной напряженности в местах расположения экологически неблагополучных предприя­тий. В целях предотвращения принятия экологически непроду­манных решений на стадии разработки предпроектной и проект­ной документации в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» впервые были сфор­мулированы основы проведения экологической экспертизы в Российской Федерации. Во исполнение этих принципов был разра­ботан и принят Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ

«Об экологической экспертизе». Он регулирует все отношения в области экологической экспертизы.

Законом определено, что экологическая экспертиза — установ­ление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельно­сти экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях преду­преждения возможных неблагоприятных воздействий этой дея­тельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. В соответствии с Законом на территории Российской Федерации осуществляются экологическая экспертиза и общественная экологичес­кая экспертиза (ОЭЭ).

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» регламен­тирует следующие вопросы:

1) принципы экологической экспертизы;

2) полномочия в области экологической экспертизы федераль­ных органов государственной власти, субъектов Российской Фе­дерации, органов местного самоуправления;

3) порядок проведения экологической экспер­тизы, включая: объекты ЭЭ федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации; порядок формирования экспертной комиссии ЭЭ; права и обязанности эксперта и руководителя; принятие заключения ЭЭ;

4) порядок проведения ОЭЭ, включая: объекты ОЭЭ; условия проведения ОЭЭ; отказ в государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ; принятие заключения ОЭЭ;

5) права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе;

6) финансирование ЭЭ и ОЭЭ;

7) виды нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе;

8) порядок разрешения споров в области экологической экс­пертизы между субъектами Российской Федерации и между му­ниципальными образованиями.

Положительное заключение ЭЭ является одним из обязатель­ных условий финансирования и реализации ее объекта. Оно име­ет юридическую силу в течение срока, определенного специаль­но уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» уста­новлена ответственность за нарушения законодательства Россий­ской Федерации в этой области. Споры в области экологической экспертизы между субъектами Российской Федерации разреша­ются посредством согласования решений по предметам спора и

принятия согласительных документов. В случае отсутствия таких решений споры в области экологической экспертизы между субъектами Российской Федерации разрешаются в порядке, уста­новленном законодательством Российской Федерации. Споры в области экологической экспертизы между муниципальными об­разованиями разрешаются в судебном порядке в соответствии с процессуальным законодательством.

7. Нормативная база в области проектирования народнохозяйственных объектов

Основополагающие нормы содержатся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»; экологическому нормированию отведена отдельная глава (гл. V «Нормирование качества окружа­ющей среды»), В ней выделено и охарактеризовано несколько видов экологических нормативов, норм и требований.

1. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологиче­ских веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.

2. Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вред­ных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биоло­гических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, поч­вы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно дей­ствующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей среде.

3. Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий уста­навливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду.

4. Нормативы предельно допустимого уровня безопасного со­держания радиоактивных веществ в окружающей среде и продук­тах питания, предельно допустимого уровня радиационного об­лучения населения устанавливаются в границах, не представля­ющих опасности для здоровья и генетического фонда человека.

5. Предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве устанавливаются в дозах, обеспечивающих соблюдение нормативов предельных допустимых остаточных ко­личеств химических веществ в продуктах питания.

6. Нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания устанавливаются путем определения минимально допустимой дозы, безвредной для здо­ровья человека, по каждому используемому химическому веще­ству и при их суммарном воздействии.

7. Экологические требования к продукции устанавливаются на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую про­дукцию, способную оказать вредное воздействие на окружающую природную среду. Нормативы предельно допустимых воздействий должны быть соблюдены в процессе производства, хранения, транспортировки и использования продукции.

8. Предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду устанавливаются при формировании террито­риально-производственных комплексов, развития промышленно­сти, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов с учетом потенциальных возможностей окружающей среды, не­обходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов.

9. Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и других вредных воздей­ствий.

Практически во всех законах, затрагивающих вопросы эколо­гической безопасности, а также в законах ресурсного блока суще­ствует раздел или статья, регламентирующая вопросы экологиче­ского нормирования применительно к конкретному объекту пра­ва. Существенным элементом нормативно-правового обеспече­ния экологического нормирования в РФ является стандартиза­ция, т.е. разработка широкого перечня стандартов, включающих ГОСТ, ОСТ, СанПиН, СП, ПДК и т.д.

В нормативно-правовом обеспечении экологического норми­рования высока роль международных природоохранных актов. По отношению к российскому законодательству международная нор­ма является приоритетной и после ратификации Федеральным Собранием РФ вступает в силу взамен национальной.

Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545 «О порядке разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую при­родную среду, лимитов использования природных ресурсов, раз­мещения отходов» были установлены нормативные объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природ­ную среду (предельно допустимые и временно согласованные), по­рядок определения органами Минприроды России лимитов на раз­мещение отходов конкретным предприятиям, учреждениям и орга- низациям-природопользователям с указанием этапов и сроков до­стижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов.

Основной нормой действующего законодательства о техническом регулировании является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Техническое регулиро­вание — это нормирование требований к продукции, процессам, стандартизации, сертификации, подтверждению соответствия, госу­дарственному и иным видам контроля за продукцией, процессами, услугами и другим объектам технического регулирования.

Закон устанавливает правила в сфере нормирования, стандар­тизации, сертификации, декларирования соответствия, государ­ственного и других видов контроля на рынке, в производстве, хранении, транспортировании и утилизации продукции.

С момента вступления закона в силу, т.е. с 1 июля 2003 г.:

• отменяются законы «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг»;

• другие законы действуют только в части, не противоречащей закону «О техническом регулировании»;

• министерствам и ведомствам запрещается издавать норматив­но-правовые акты обязательного характера в сфере техническо­го регулирования; в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливается запрет на ведомственное нормотворчество в сфе­ре обязательных требований к объектам технического регулиро­вания. С 1 июля 2003 г. министерства и ведомства могут выпус­кать только рекомендательные документы;

• изданные до 1 июля 2003 г. стандарты и нормы министерств и ведомств являются обязательными только в части безопаснос­ти продукции и услуг;

• запрещается совмещать сертификацию и аккредитацию;

• запрещается совмещать обязательную сертификацию и госу­дарственный надзор;

• все декларации о соответствии подлежат регистрации в орга­не по техническому регулированию (ранее — в любом органе по сертификации);

• обязательная сертификация и декларирование не распрост­раняются на продукцию, включенную в технические регламенты, если это не предусмотрено соответствующими регламентами. Для этой продукции также не требуется предъявление сертификатов или деклараций о соответствии при ее ввозе в Россию.

Если обязательное подтверждение соответствия предусмотре­но техническим регламентом, то оно осуществляется в той фор­ме и по тем правилам, которые определены соответствующим техническим регламентом.

На основании ст. 6 Федерального закона «О техническом ре­гулировании» одной из целей принятия технического регламен­та является охрана окружающей среды, жизни или здоровья жи­вотных и растений. В соответствии со ст. 46 со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и ути­лизации, установленные нормативными правовыми актами Рос­сийской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному испол­нению только в части, соответствующей целям охраны окружаю­щей среды, жизни или здоровья животных и растений. Относи­тельно действия указанной статьи в области строительства суще­ствует письмо Госстроя РФ о применении ст. 46 Федерального за­кона от 22 декабря 2003 г. № ЛБ-8381/9 «О техническом регули­ровании», до вступления в силу соответствующих технических регламентов в области строительства подлежат обязательному ис­полнению требования действующих нормативных документов в строительстве, принятых до 1 июля 2003 г., направленные на до­стижение целей технического регулирования и обеспечивающие охрану окружающей среды, экологическую безопасность и соблю­дение санитарных правил при осуществлении градостроительной деятельности (в том числе рациональное использование природ­ных ресурсов).

Поскольку план-график принятия технических регламентов в области охраны окружающей среды не выполняется, действие су­ществующих стандартов и правил сохраняется в полном объеме.

 

8. История развития системы экологической экспертизы в России

Официальным началом деятельности по оценке воздействия на окружающую среду в нашей стране принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП 1.02.01-85 «О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной до­кументации на строительство предприятий, зданий и сооруже­ний», где в приложении 4 «Охрана окружающей среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта (проекта) строительства хозяйственного объекта должен был со­держать комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природ­ных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательно­го воздействия строительства и эксплуатации предприятия, со­оружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну.

В СССР именно хозяйственное законодательство включало определенные положения, направленные на предотвращение негативного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Нормы и правила планирования и проектирования содер­жали, наряду с техническими, природоохранные и санитарные стандарты, а также определенные требования по проведению инженерных и экологических расчетов, изысканий, по оформле­нию проектной документации. Например, начиная с 1970-х гг. существовало требование о включении в большинство видов про­ектной документации раздела «Охрана окружающей среды», опи­сывающего проектируемые природоохранные меры. Кроме того, для осуществления определенных видов деятельности необходи­мы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных компонентов.

С середины 70-х гг. XX в. в СССР активно внедрялась концеп­ция территориальных комплексных схем по охране природы, ко­торые часто разрабатывались параллельно с планами или про­граммами территориального развития. Такие схемы были, по сути, первой попыткой осуществлять систематический анализ состояния окружающей среды и прогноз его изменения при раз­витии отраслей народного хозяйства.

В 1980-е гг. СССР столкнулся с многочисленными экологичес­кими проблемами (воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, озера Байкал и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов показали принципиальную недостаточность существующих механиз­мов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана, Госстроя, ряда других министерств и регио­нальных органов власти. Всего к середине 1980-х гг. насчитыва­лось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до выне­сения положительного заключения соответствующим экспертным комитетом¹.

Обязательность экологической экспертизы проектов и необхо­димость разработки соответствующих нормативно-правовых ак­тов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» (1985). Вскоре Госстрой СССР принял Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-смет­ной документации на строительство предприятий, зданий и со­оружений (1985), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природ­ных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательно­го воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружа­ющую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило про­тотипом введенной позднее оценки воздействия на окружаю­щую среду, удостоверяющей экологическую допустимость реали­зации проекта, т. е. первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз. Важную роль в создании этого механизма сыграла и обществен­ность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные последствия осуществления конкретных проектов, сколько отсут­ствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств- заказчиков.

Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при под­готовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. До этого времени она была уделом в ос­новном коллективов ученых, которые прогнозировали изменения состояния окружающей среды, происходящие под влиянием ан­тропогенной деятельности.

В 1989 г. Верховный Совет СССР принял Указ «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запре­щал финансирование проектов и программ, не имевших положи­тельного заключения ЭЭ, и в том же году Госкомприроды цир­кулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окру­жающую среду. Отделам ЭЭ запрещалось принимать на экспер­тизу проекты, не содержащие результатов ОВОС. Одновременно Госкомприроды издал приказ, обязывавший заказчиков представ­лять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в состав такой документации результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. В обязанности Гос­комприроды входило рассмотрение переданной документации в течение сорока пяти дней и подготовка заключений, выводы ко­торых носили обязательный характер.

Экологическая переориентация деятельности института про­ектирования и соответствующие структурные изменения в про­ектных организациях начались по существу в 1992 г., когда тер­риториальные органы системы Госкомприроды получили указа­ние от руководства Комитета не принимать на государственную экологическую экспертизу обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результа­тов проведения ОВОС. В том же году была утверждена Времен­ная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обос­нований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйствен­ных объектов и комплексов, которая впервые использовала аббревиатуру ОВОС и явилась первым нормативным документом в этой области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС под­лежали рассмотрению отделами ЭЭ. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработ­ки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС.

До настоящего времени эта Инструкция используется в неко­торых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других послужи­ла основой для создания национальных процедур ОВОС (напри­мер, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ве­домств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР от­раслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали пер­вым «эшелоном» нормативной базы по оценке воздействия на окружающую среду.

Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максимальный учет отраслевой специфики воздей­ствия на окружающую среду исходя из знания особенностей ис­пользуемых технологий при подготовке обосновывающей доку­ментации на развитие предприятия.

После подписания Конвенции об оценке воздействия на ок­ружающую среду в трансграничном контексте в СССР сложилась существующая и поныне в России система ЭО.

Советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда прини­мались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) ЭЭ стала иметь обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая тех­нико-экономические обоснования всех проектов вне зависимо­сти от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения общественной экологической экспертизы. Реализация проектов без положительного заключе­ния ЭЭ запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом Министров утверж­дается Положение о экологической экспертизе (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. В нем говори­лось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разработки проекта. Процедура и со­держание ОВОС в основном соответствовали зарубежным под­ходам к ЭО.

Процедура ОВОС проводилась чаще всего для проектов, осу­ществляемых крупными компаниями, заботящимися о своем международном имидже, для крупных проектов с участием ино­странного капитала, а также для проектов, финансируемых меж­дународными организациями — Европейским банком реконст­рукции и развития, Всемирным банком и т.п. При этом в каче­стве нормативных документов, регулирующих процедуру ОВОС, использовались внутренние инструкции этих организаций, иног­да адаптированные для российских условий. Например, Руковод­ство по проведению ОВОС (1998), подготовленное Международ­ным центром обучающих систем под эгидой Всемирного банка, предлагает развернутую и детальную трактовку оценки воздей­ствия на окружающую среду, совместимую как с российской нор­мативно-правовой базой, так и с процедурами Всемирного бан­ка. Руководство описывает основные этапы процесса ОВОС ин­вестиционного проекта различными органами власти. Оно было рекомендовано Минприроды России в качестве учебного матери­ала по методике ее проведения.

Тем не менее использование Руководства инвесторами и орга­нами власти было ограниченно, особенно в регионах. Вероятно, это было связано не только с недостаточным распространением данного материала, но и с тем, что некоторые его рекомендации (например, подготовка проекта Заявления о воздействии на ок­ружающую среду) выходят за рамки требований российского за­конодательства.

С принятием Федерального закона «Об экологической экспер­тизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федера­ции (2000), законов и кодексов по природопользованию, Феде­рального закона «Об охране окружающей среды» (2002), регио­нальных законов и подзаконных актов о лицензировании приро­допользования сформировалась в общих чертах современная рос­сийская система ЭО.

К сожалению, проводимые в России административные пре­образования пока не отразились должным образом на состоянии окружающей среды и природопользовании, несмотря на то что управление в данной сфере подверглось серьезным изменениям: созданы федеральные агентства по лесному хозяйству и водным ресурсам, по недропользованию, подведомственные Минприро­ды России. Федеральная служба по экологическому, техническо­му и атомному надзору отделена, наконец, в своих функциях от использования природных ресурсов, руководство ею осуществля­ет Правительство РФ.

Однако анализ полномочий Минприроды России как базово­го государственного органа, в ведении которого находится эксп­луатация природных ресурсов и охрана окружающей среды, по­казывает, что координирующая деятельность министерства в этой сфере проявляется слабо.

К началу 2000 г. в России была создана работоспособная си­стема управления окружающей средой. За последовавшие шесть лет Государственная Дума и Правительство РФ приняли еще 683 нормативных акта, касающихся охраны окружающей среды и ра­ционального природопользования. В том числе многие акты со­держали изменения требований уже существовавшего законода­тельства. Ряд введенных прежде ограничений был отменен: запрещение на ввоз радиоактивных отходов, сброс пестицидов, воз­ведение хозяйственных объектов в границах национальных парков и т.д. Были приняты новые редакции природоресурсных кодексов. Каждая последующая редакция предусматривала сокращение об­щего природопользования и передачу природоохранных меропри­ятий на усмотрение собственника.

Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЭ «О внесе­нии изменений в Градостроительный кодекс Российской Федера­ции и отдельные законодательные акты Российской Федерации» одновременно внес принципиальные изменения более чем в де­сяток ключевых федеральных законов, в том числе природоохран­ных. Это привело к нелегитимности многих десятков правовых нормативных актов.

Как подтверждает практика и специальные исследования, про­веденные Всемирным банком и группой российских экспертов, требования представления материалов ОВОС на государственную экологическую экспертизу и проведение самой ЭЭ являлись для российских предприятий основным побудительным мотивом выполнения экологических оценок. Требования обязательности и гласности ЭЭ, правовых последствий заключения ЭЭ более всего прочего стимулировали заказчиков и проектные организа­ции к подготовке материалов экологического обоснования наме­чаемой деятельности. Именно механизм экологической эксперти­зы стал непреодолимым барьером на пути многих опасных или общественно неприемлемых проектов. И хотя формально проце­дура экологического обоснования не отменена, но все достиже­ния этой формы экологического и общественного природоохран­ного контроля остались в прошлом.

 

9. Нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции экологической экспертизы

Нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функ­ции ЭЭ, — это, прежде всего, Конституция Российской Феде­рации (ст. 9 об использовании и охране природных богатств), Фе­деральные законы «Об охране окружающей среды» (ст. 3 о прин­ципах охраны окружающей среды, ст. 33 о целях экологической экспертизы), «Об экологической экспертизе», многочисленные нормативные акты, принятые в соответствии с этими федераль­ными законами.

Экологическая экспертиза представляет собой управленческую процедуру контрольной проверки прогноза пред­полагаемых последствий в системе принятия решения о социаль­но-экономическом развитии отдельно рассматриваемой террито­рии или конкретного хозяйственного объекта, реализация кото­рого окажет значимое воздействие на окружающую природную среду этой территории или страны в целом, с целью подготовки заключения о возможности экологических и других последствий реализации предлагаемого решения. Данная процедура рассмат­ривается как осуществление предупредительного экологического контроля. Административное право относит экспертизу к одно­му из основных направлений административного надзора — как предварительный контроль, в частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства и т.п.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» на протя­жении десятилетней практики применения доказал высокую эф­фективность в природоохранной деятельности, что подтвержда­ется практически неизменной его редакцией. Вносимые измене­ния были связаны с перераспределением полномочий органов государственной власти и не затрагивали процедуру организации и проведения ЭЭ, лишь фиксируя этапы проводимой в России административной реформы. Наиболее значимые последствия их вступления в силу' заключаются в следующем: правоотношения в области экологической экспертизы регулируются только феде­ральным законодательством, полностью исключены ст. 7 и 8, ра­нее устанавливавшие полномочия федерального органа исполни­тельной власти и его территориальных органов в области ЭЭ. При этом определение федерального органа исполнительной вла­сти в области экологической экспертизы, его функции и полно­мочия отнесены к компетенции Правительства Российской Фе­дерации. Следует подчеркнуть, что изменения, внесенные в ст. 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» были на­правлены на усиление роли ЭЭ, закрепление исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в об­ласти ЭЭ, на ее организацию и проведение. При этом в рамках проводимой административной реформы функции по организа­ции и проведению ЭЭ были распределены между Росприроднадзором, находящимся в ведении Минприроды России, и Ростех­надзором, руководство которым осуществляло Правительство Российской Федерации.

После 2004 г. с возникновением Ростехнадзора основная доля объектов ЭЭ оказалась в пределах его компетенции, и экспер­тиза проводилась как непосредственно этим федеральным орга­ном власти, так и через его территориальные структуры (в рам­ках субъекта Российской Федерации или межрегиональными тер­риториальными управлениями).

Как выяснилось, административная реформа 2004 г., не ре­шившая никаких проблем экологической политики, усугубила ситуацию с экологической экспертизой, возникшую в 2000 г. пос­ле упразднения Госкомэкологии. Только в период 2004 — 2006 гг. произошло несколько реорганизаций служб, уполномоченных проводить ЭЭ, в том числе и на региональном уровне.

С 2007 г., как указывалось выше, поле ЭЭ резко сократилось после передачи функции экологической экспертизы на уровень госэкспертизы проекта в целом (в соответствии с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс Российской Федера­ции). Наконец, летом 2008 г. произошла очередная реорганиза­ция надзорных природоохранных органов, формально оставив­шая ЭЭ только в компетенции Ростехнадзора, который даже не располагает квалифицированными кадрами необходимого про­филя.

Правовое поле применения ЭЭ в настоящее время резко со­кратилось. Федеральный закон от 1 января 2007 г. № 232-Ф3 внес кардинальные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГРК РФ) в части проведения государственной экспер­тизы строительных проектов. Из объектов ЭЭ практически пол­ностью исключена документация, обосновывающая градострои­тельную деятельность.

Теперь в соответствии с пп. 5, 9 ст. 49 ГРК РФ предметом го­сударственной экспертизы стала оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного на­следия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, ради­ационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изыс­каний требованиям технических регламентов. В соответствии с Федеральным законом от 1 января 2007 г. № 232-Ф3 ЭЭ для по­давляющего большинства объектов строительства практически ликвидирована, оказавшись введенной в состав государственной экспертизы проектной документации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, однако, делает изъятие из перечня представляемых на экспертизу объек­тов. По-прежнему ЭЭ должна проводиться: а) для проектов осо­бо опасных и технически сложных объектов (ст. 48.1); б) для объектов, располагающихся в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних мор­ских водах, в территориальном море РФ (ст. 49, часть 6).

10. Общие требования к экологической оценке проекта

В основе методологии ЭО лежат три принципа: превентивности, комплексности и демократичности.

Принцип превентивности означает, что ЭО проводится до при­нятия основных решений по реализации намечаемой деятельнос­ти, а также что ее результаты используются при выработке и при­нятии решений. Экологическая оценка должна проводиться не только до принятия решения о возможности осуществления наме­чаемой деятельности (например, выдачи соответствующего разре­шения), но и до принятия важнейших проектных решений. Нако­нец, последовательная реализация принципа превентивности при­водит к необходимости стратегической экологической оценки (СЭО), предметом которой являются решения более высокого уровня, предшествующие планированию конкретных проектов.

Одним из важных инструментов реализации принципа превен­тивности является анализ альтернатив. Рассмотрение и сравнение нескольких альтернатив достижения целей намечаемой деятель­ности и вариантов ее осуществления дает возможность принять оптимальное решение в зависимости от результатов ЭО.

Принцип комплексности подразумевает совместное рассмот­рение и учет факторов воздействия намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Задача ЭО состоит не только в том, чтобы проследить, насколько соблюдаются стандарты и нормативы для отдельных компонентов природной среды, но и в том, чтобы по­нять, как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности.

Принцип демократичности отражает тот факт, что ЭО не должна ограничиваться научно-техническими проблемами, по­скольку предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду затрагивает интересы потенциально неогра­ниченного круга лиц и организаций. Большинство из них не об­ладают какими-либо формальными полномочиями в отношении этой деятельности. Интересы общества в целом защищают разно­го рода системы разрешений и лицензирования, нормы проекти­рования. Общественность должна иметь возможность непосред­ственно участвовать в процессе ЭО, и мнение населения должно учитываться наряду с заключениями экспертов.

Поэтому ЭО должна проводиться в соответствии с регламен­тированной процедурой, правила которой известны и понятны всем ее участникам, имеющим определенные права и обязанно­сти.

Отсутствие демократичности, закрытость и непрозрачность процесса принятия решения часто приводят к тому, что на прак­тике решения принимаются на основе неформальных перегово­ров и соглашений с участием отдельных, наиболее влиятельных заинтересованных сторон. В результате нередко страдает объек­тивность ЭО.

При проектировании одновременно должны выполняться ус­ловия поддержания экономической стабильности, социальной справедливости и экологической безопасности. Прогностичес­кие модели развития территориальных образований в ближай­шем и отдаленном будущем позволяют формализовать цели раз­вития общества и отдать предпочтение тем стратегиям, которые обеспечивают поэтапное достижение целей с соблюдением ба­ланса интересов и своевременным выявлением и снятием суще­ствующих противоречий. Последнее особенно важно в силу вза­имной обусловленности главных задач социально-экономичес­кого развития любой территории, одним из решающих факто­ров устойчивости которого является поддержание экологической безопасности.

Требование, чтобы проекты обеспечивали устойчивость окру­жающей среды, подтверждает известный экономический прин­цип: капитальные затраты не должны рассматриваться в качестве дохода. Доходом является максимальное количество продукции, которое может быть получено благодаря проекту без ущерба для возможностей данного проекта давать то же количество продук­ции в будущем. При превышении регенеративных возможностей вовлеченной в круг влияния проекта окружающей среды возмож­ности производства продукции по данному проекту будут сни­жаться.

Обеспечение устойчивого развития требует учета экологиче­ского фактора на всех этапах инвестиционной деятельности: от возникновения замысла до его реализации и восстановления со­стояния среды обитания после завершения деятельности в рам­ках этого замысла.

Учет экологического фактора должен быть не дискретным, а не­прерывным и осуществляемым в рамках единого подхода в виде экологического сопровождения инвестиционного проекта, кото­рое включает несколько шагов.

1. Экологическая классификация проекта (заявитель/заемщик обосновывает, а банк анализирует доказательства необходимос­ти рассматривать экологические проблемы в рамках реализации настоящего проекта). Экологическая классификация проводится на стадии отбора проектов, предложенных для финансирования, с целью выявления важнейших потенциальных экологических проблем, которые необходимо будет решить в процессе планиро­вания проекта и его разработки. В результате экологической клас­сификации проекту присваивают одну из категорий в зависимо­сти от масштабов и степени значимости его воздействия на ок­ружающую среду. Другими результатами классификации могут быть определение важнейших проблем экологического характе­ра, видов дальнейших ЭО и составление предварительного кален­дарного плана таких оценок. При положительном решении пере­ходят к следующему шагу.

2. Экологическое обоснование проекта (заявитель выделяет ос­новные экологические проблемы, играющие первостепенную роль в принятии решения о выделении займа или кредита). В случае если реализация проекта требует проведения ЭО, заемщик обязан подготовить проект технического задания по такой оценке и най­ти специалистов, которые могут выполнить эту работу. При разра­ботке проекта технического задания крайне важную роль играет определение объема мероприятий по проведению ЭО. Обычно банки стараются играть активную роль в формировании техничес­кого задания, чтобы получаемый объем знаний был необходимым и достаточным. Для этого специалисты банка соотносят систему обоснования с критериями инвестирования.

Имеется достаточно много примеров ЭО, в процессе которой по инициативе ученых огромные финансовые средства затрачи­вались на сбор информации буквально о всех аспектах окружа­ющей среды. В результате таких оценок была получена несуще­ственная, а иногда просто излишняя информация. Эта проблема избыточности информации на завершающей стадии разработки проекта возникает неизбежно, если на этапе формулировки тех­нического задания не выполнена классификация значимости факторов и воздействий.

Таким образом, при разработке технического задания ЭО бан­ки в первую очередь уделяют внимание проблемам, играющим первостепенную роль в принятии окончательного решения об инвестировании проекта.

Проведение ЭО неразрывно связано с подготовкой технико­экономического обоснования и разработкой проекта, проводит его непосредственно сам заемщик. Итоговый отчет о результатах оценки представляется в банк до начала работы над заключени­ем по проекту. Заемщик несет полную ответственность за резуль­таты экологической оценки воздействия проекта на окружающую среду.

3. Подготовка раздела «Охрана окружающей среды» в итоговом резюме по проекту.

В состав технико-экономического обоснования в качестве раз­дела или самостоятельного тома входит раздел (том) «Охрана ок­ружающей природной среды», который содержит характеристи­ку современного состояния окружающей среды, перечень источ­ников воздействий, их влияние на окружающую среду и населе­ние, прогноз возможных последствий воздействия на окружаю­щую среду, социально-экономические и медико-гигиенические условия, а также описание дополнительных мер, снижающих не­гативные последствия воздействий на разных этапах инвестици­онного цикла.

4. Включение обязательств заемщиков по охране окружающей среды в документы о предоставлении займа или кредита и конт­роль за выполнением экологических нормативов в процессе реа­лизации проекта. В ходе переговоров с заемщиком рассматрива­ются планируемые мероприятия по обеспечению экологической приемлемости проекта и гарантии сохранения устойчивости ок­ружающей среды. Достигнутые договоренности и обязательства заемщиков по охране окружающей среды включают в документы о предоставлении займа или кредита.

5. Реализация мероприятий по предупреждению негативных воздействий на окружающую среду и оценка фактически наблю­дающихся видов воздействия на окружающую среду, а также эф­фективности мероприятий по уменьшению или предотвращению ущерба. Выполняется заемщиком и контролируется банком.

6. Подготовка раздела «Охрана окружающей среды» в итоговом докладе по реализованному проекту.

 

2.1.3. Ответственность участников процесса экологической оценки

В процессе экологической оценки участвуют следующие сто­роны:

• инициатор деятельности;

• специально уполномоченные органы;

• другие заинтересованные стороны;

• исполнители (проектировщики, изыскатели);

• эксперты.

Все они несут ответственность за выполнение ЭО с тем, что­бы лицо/орган исполнительной власти могли принять решение о возможности реализации проекта, но степень этой ответственно­сти существенно различается.

Ответственность инициатора деятельности носит заявитель­ный характер и сводится к декларативным оценкам экономиче­ских, социальных и экологических последствий реализации про­екта. Специально уполномоченные органы исполнительной вла­сти в пределах своей компетенции консультируют исполнителей и формулируют рекомендации по содержанию технических реше­ний, выдвигая ряд условий по выполнению требований природо­охранного законодательства.

Другие заинтересованные стороны (обычно это органы му­ниципальной власти) несут ответственность перед населением, отстаивая социальные и экологические аспекты качества жиз­ни.

Наиболее ответственны действия исполнителей и экспертов. Если первые отвечают за достоверность приведенных в проекте данных, то вторые свидетельствуют о допустимости реализации намечаемой деятельности в соответствии с требованиями законо­дательства.

 

11. Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду

Всякая хозяйственная деятельность заведомо оказывает нега­тивное воздействие на окружающую среду. Поэтому всегда необ­ходимо иметь ответ на вопрос: насколько плата за это воздействие соответствует экономическим выгодам от реализации данной дея­тельности. В Указе Президента РФ № 440 «О концепции перехода России к устойчивому развитию» сформулированы критерии та­кого соответствия:

• никакая хозяйственная деятельность не может быть оправда­на, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба;

• ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уров­не, какой только может быть разумно достигнут с учетом эконо­мических и социальных факторов.

В соответствии с нормативными актами РФ для официально­го утверждения любого проекта необходимо проведение его эко­логической оценки государственными органами. Этот процесс, как указывалось выше, включает ОВОС и ЭЭ. Последователь­ное проведение ОВОС и экологической экспертизы документа­ции, обосновывающей намечаемую деятельность, называют про­цедурой оценки воздействия на окружающую среду.

Результаты ОВОС являются предметом рассмотрения экологической экспертизы. Экологическая экспертиза проводится с целью анализа материалов ОВОС наряду с другой проектной документацией и для принятия реше­ния о соответствии планируемой деятельности экологическим требованиям, а также для определения возможности предупреж­дения неблагоприятных последствий воздействия этой деятельно­сти на окружающую среду. Заключение ЭЭ имеет обязательную юридическую силу для проекта.

В соответствии с требованиями Конвенции об оценке воздей­ствия на окружающую среду в трансграничном контексте каждое государство — участник Конвенции должно разработать свою национальную процедуру экологического сопровождения хозяй­ственной деятельности.

Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду состоит в проведении ОВОС и ЭЭ документации, обосно­вывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспер­тизе».

Проведение ОВОС на территории Российской Федерации рег­ламентируется, наряду с Конвенцией, Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ, которое было утверждено приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372 и Руководством по проведению оценки воздействия на окружающую среду при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснова­ний и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комп­лексов.

Общепринятым является следующее определение: оценка воз­действия на окружающую среду представляет собой деятель­ность, направленную на выявление и прогнозирование воздей­ствия на среду обитания, здоровье и благосостояние людей со стороны различных мероприятий и проектов, а также на после­дующую интерпретацию и передачу полученной информации.

Оценка воздействия на окружающую среду — процедура уче­та экологических нормативов при подготовке и принятии реше­ний о социально-экономическом развитии общества. В процес­се ОВОС осуществляется выявление, анализ и учет прямых, кос­венных и иных последствий для окружающей среды в результате планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую сре­ду, независимо от организационно-правовых форм собственно­сти действующих субъектов в целях принятия решения о возмож­ности или невозможности ее осуществления.

Главное значение методологии ОВОС состоит в создании (с воз­можной — по уровню достигнутых знаний и квалификации — вероятностью) научной основы системы принятия решений об экологической безопасности проектов, реализация которых мо­жет оказать воздействие на окружающую среду.

В Российской Федерации проведение ОВОС относится к ком­петенции государственных органов пяти уровней. На первом уровне федеральные органы власти отвечают за разработку стра­тегии. На втором уровне территориальные отделения федераль­ных органов власти, действующие на территории субъекта Феде­рации, отвечают за установление нормативов и стандартов, ли­цензирование и контроль хозяйственной и иной деятельности. На третьем уровне органы власти субъекта Российской Федерации, такие как Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности и Управление по строительству, играют важную роль в осуществлении экологи­ческого контроля за хозяйственной деятельностью, а также име­ют важное значение как структуры, обладающие специальными знаниями о характере деятельности и экологической обстановке в районе реализации проекта. Четвертый уровень представлен научно-исследовательскими центрами, высшими учебными заве­дениями, неправительственными организациями и т.д. На этом уровне накоплены обширные данные о характере деятельности, состоянии окружающей среды в районе реализации проекта и возможных воздействиях на окружающую среду. На пятом последнем уровне находятся международные организации, кото­рые устанавливают условия, касающиеся экологических аспектов экономической деятельности в трансграничном контексте (на­пример, финансовые институты Европейского союза, рабочие органы международных конвенций и т.д.).

Например, за экологическую оценку проекта морского порта на первом уровне ответственны: Министерство природных ресур­сов и экологии Российской Федерации, Министерство транспор­та Российской Федерации, Министерство здравоохранения и со­циального развития Российской Федерации, Федеральная служ­ба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Го­сударственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба земельного кадастра России. На втором уровне — территориальные органы федерального округа и реги­ональные структуры федеральных органов (бассейновое водное управление, федеральное государственное управление «Водхоз», Специализированная морская инспекция и т.п.), на третьем — структурные подразделения администрации субъекта Федерации, занимающиеся вопросами охраны окружающей среды (Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспече­нию экологической безопасности, Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству и т.д.).

12. Основные принципы и задачи оценки воздействия на окружающую среду

Основные принципы оценки воздействия на окружающую среду согласно международным и национальным процедурам до­статочно близки:

• презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;

• недопущение и (или) предупреждение возможных неблаго­приятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реали­зации намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• рассмотрение во взаимосвязи технологических, технических, социальных, природоохранных, экономических и других показа­телей проектных предложений;

• альтернативность проектных решений, включая «нулевой ва­риант» — отказ от деятельности, формирование новых вариантов;

• гласность — доступность информации по проектным реше­ниям для общественности на самой ранней стадии рассмотрения проекта для учета общественного мнения;

• ответственность инвестора за последствия реализации про­ектных решений.

В перечень основных задач, которые должны быть решены в процессе ОВОС, входят: