Отсутствие административной централизации 13 страница
Соотношение избирательских предпочтений искажается уже при выборах президента, когда же происходит формирование правительства, это искажение не ослабевает, а еще больше усиливается. В отличие от парламентской и премьер-президентской систем, президентский режим не способствует достижению межпартийных компромиссов с целью формирования правительственных коалиций. Да и в самом кабинете президент – отнюдь не первый среди равных, каковым неизбежно является премьер (Lijphart, 1989). Даже в тех немногих случаях, когда для утверждения министров требуется санкция законодательного собрания, сместить их может лишь президент. Чаще всего посты получают члены президентской партии или беспартийные эксперты и лишь крайне редко – сторонники оппозиции. В большинстве президентских систем министры не имеют права совмещать правительственную должность с членством в парламенте, вследствие чего возможности парламентской оппозиции влиять на действия исполнительной должности еще более сокращаются. <…>
Лейпхарт считает, что отсутствие значимого представительства меньшинств в правительстве подрывает способность президентской системы разрешать конфликты, основанные на сложных или глубинных политических расколах, т. е. именно на тех расколах, которые характерны для многосоставных обществ. Ниже мы обсудим препятствия достижению консенсуса между законодательным собранием и президентом в условиях президентской системы. Утверждение же Лейпхарта состоит в том, что даже пропорциональное представительство в правительстве снижает вероятность возникновения отношений, основанных на консенсусе, внутри исполнительной власти – такие отношения скорее возникнут в условиях парламентской системы, чем при президентском режиме…
Двойная демократическая легитимность.Последняя группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для отдельных друг от друга и соперничающих между собой претензий на демократическую легитимность со стороны законодательного собрания и исполнительной власти. <…>
Развивая аргументацию, сочетающую темы временной негибкости двойной демократической легитимности, Линц высказывает предположения, что истинная проблема президентской формы правления состоит в избрании ответственности перед избирателями. По мнению исследователя, сложность создания коалиций после президентских выборов ведет к тому, что они создаются еще до выборов. Это дает избирателям шанс обеспечить президентско-парламентским большинством. Но после выборов, согласно Линцу, политические руководители лишены пространства для политического маневра; трудно «вступать в сделки, которые трудно оправдать публично, но некоторые зачастую необходимы» (Linz, 1987). <…>
Ф. Риггс. Сравнительная оценка президентской формы правления [43]
Определяющий критерий.Определение президентской формы правления,предложенное здесь, предполагает четкое разграничение двух ключевых ролей представительного правления: роль главы государства и роль главы правительства. Это различие является основополагающим, поскольку «непрезидентские» (non-presidentialist) системы часто избирали «президентов», которые являлись главами государства, но не главами правительства. В парламентских системах эти две роли легко различимы: главой правительства является премьер-министр, тогда как главой государства – либо конституционный монарх, либо избранный президент. Обычно президент здесь также выполняет свои обязанности в течение ограниченного срока и не может быть смещен парламентским вотумом недоверия, но это отнюдь не делает их режимы «президентскими». Термин «президент» часто используется также для обозначения главы государства в странах с однопартийным или даже военно-авторитарным режимами, но из-за этого они не становятся «президентскими».
В режимах с президентской формой правления избранный глава правительства всегда является одновременно и главой государства.
Итак, под президентской формой правления я понимаю только те представительные правления, в которых глава правительства избирается на строго установленный срок исполнения полномочий, т. е. он не может быть смещен с занимаемого поста путем вотума недоверия, выражаемого конгрессом.
Градация различий.Различия между президентской формой правления и парламентской следует рассматривать как их логическую противоположность, а не противоречивость. Представительное правление не обязательно является президентским или парламентским в чистом виде. Существуют и возможные промежуточные варианты, «полупрезидентские» или «полупарламентские» по своему характеру.
Рассмотрим, например, V Французскую Республику, которую Морис Дюверже (1980) охарактеризовал как полупрезидентскую (semi-presidential). Хотя глава государства (президент) здесь действительно избирался на определенный срок правления, глава правительства (премьер-министр) должен был распоряжаться парламентским большинством. При условии, что президентская партия располагала таким большинством, президент мог избрать премьер-министра из членов своей собственной партии, что тем самым давало ему возможность управлять как фактическому главе правительства. В другом случае глава правительства (премьер-министр) мог принадлежать к оппозиционной партии, чтобы иметь возможность получить поддержку парламента, как это произошло в период между 1986 и 1988 г., когда президент страны Франсуа Миттеран должен был назначить премьер-министром лидера оппозиционной партии Жака Ширака. В такие моменты президент не является Президентом «с большой буквы» (в буквальном значении). Хуан Линц представляет V Республику как «гибридную» (1990).
Скотт Мейнуоринг (1989) также определяет Чили и Бразилию как полупрезидентские, хотя их конституционные нормы отличались от норм V Французской Республики. Луис Гонзалес (1989) использовал термины «полу– и неопарламентский» для характеристики менявшегося содержания конституции в Уругвае. Хартии 1934 и 1942 г., например, обладали неопарламентскими чертами, поскольку президент имел право распускать законодательный орган, а последний мог выражать недоверие министрам, вынуждая президента уйти в отставку – но эти полномочия никогда не были применены на практике (Гонзалес, 1989). Уругвайская конституция 1967 г. сохранила за президентом право роспуска конгресса и проведения новых выборов после того, как какому-либо министру было выражено недоверие, но в данном случае не требовалось, чтобы он (президент) ушел в отставку (Джиллеспи, 1989).
X. Линц. Опасности президентства [44]
Парламентская и президентская системы
Строго говоря, парламентаризм – это такой режим, при котором единственно демократическим законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума доверия. Хотя в ряде парламентских режимов ставка на определенные личности в партийном руководстве ведет к тому, что премьер-министры все в большей степени начинают походить на президентов, тем не менее за исключением вопросов роспуска кабинета и предложений о новых выборах премьеры не могут непосредственно обратиться к народу, минуя его представителей. Парламентские системы могут включать и институт президентства (при этом президент избирается прямым народным голосованием), однако президенты, как правило, не имеют возможности серьезно соперничать с премьер-министрами во всем, что касается властных полномочий.
В системах президентского правления глава исполнительной власти, наделенный значительными конституционными полномочиями, включая контроль за составом кабинета и администрации, избирается прямым голосованием на определенный срок и не зависит от вотума доверия парламента. Он не только «держатель» исполнительной власти, но и символический глава государства, который в период между выборами может быть отстранен от власти только через «импичмент». На практике же, как показывает исторический опыт США, президентская система тем не менее зависит – в большей или меньшей степени – от сотрудничества с властью законодательной, таким образом, соотношение между исполнительной и законодательной ветвями власти может сильно разниться и в президентских системах.
В том же, что касается президентского правления, следует выделить два момента. Первый – президент всегда настаивает на демократической легитимности – вплоть до обращения к плебисциту – своей власти; второй – четко установленный срок его правления. И тот и другой моменты требуют пояснений. Бывают президенты, которые приходят к власти, получив меньше голосов, чем иные премьеры правительств меньшинства. К примеру, Сальвадор Альенде стал президентом Чили в 1970 г., имея 36,2 % голосов, полученных при объединении разнородных оппозиционных сил, а вот Адольфо Суарес в Испании в 1979 г. стал премьером, получив 35,1 % голосов. Очевидно, что шестилетний мандат Альенде собрал при этом явно меньшее число голосов, тогда как Суарес примерно в той же ситуации вынужден был сотрудничать с другими партиями для сохранения власти правительства меньшинства. По примеру английского политического мыслителя Уолтера Бейджхота (Walter Bagehot) можно сказать, что система президентского правления придает занимающему должность президента «церемониальные» функции главы государства наряду с функциями «действительного» главы исполнительной власти, создавая ему таким образом ауру, «имидж», порождающие в народе особые надежды. Таких векселей лишен даже самый популярный премьер-министр.
Но самое уязвимое то, что в системе президентской власти законодатели, особенно когда они представляют сплоченные и дисциплинированные партии, выдвигающие идеологические и политические альтернативы, могут также претендовать на демократическую законность, особенно при выборе направления, противоположного курсу президента. Кто же в подобных обстоятельствах имеет больше оснований выступать от имени народа: президент или большинство в законодательном органе, выступающее против его политики? Здесь конфликт неизбежен, поскольку обе стороны получили власть в результате народного голосования на основе свободной конкуренции между четко сформулированными альтернативными программами. Не случайно, что в ряде подобных ситуаций вооруженные силы часто вмешивались в дело в качестве посредника. <…>
Парадоксы президентской системы власти
…Если попытаться в нескольких словах изложить суть основного различия между президентской и парламентской системами, то можно сказать, что парламентаризм придает политическому процессу определенную гибкость, тогда как системе президентского правления присуща жесткость. Подобная жесткость, могут возразить сторонники президентского правления, это положительный момент, поскольку она помогает предотвратить неопределенность и отсутствие стабильности, характерные для парламентской системы. Ведь при парламентской форме правления множество «действующих лиц» – партии, их лидеры и даже рядовые законодатели – могут в любой момент в период между выборами внести какие-то кардинальные изменения, произвести перегруппировки и, что самое главное, назначить или сместить премьер-министра. Но хотя необходимость в наличии твердой власти и предсказуемости вроде бы говорит в пользу президентской формы правления, такие неожиданные события, как, скажем, смерть президента или серьезные ошибки, допущенные им под давлением непредвиденных обстоятельств, могут сделать президентскую власть еще менее предсказуемой и зачастую даже более слабой, чем власть премьер-министра. Последний всегда может повысить свою «законность» и увеличить свою власть путем получения вотума доверия или в результате роспуска парламента и проведения новых выборов. Кроме того, смещение премьер-министра не обязательно сопровождается кризисом власти.
Подобные соображения особенно важны в периоды перехода от одного режима к другому и при необходимости консолидации власти, когда жесткие положения президентской конституции уступают перспективе компромисса, предлагаемого парламентаризмом. <…>
Выборы по принципу «победитель получает все»
…Система президентского правления вызывает большие сомнения, поскольку она работает по принципу «победитель получает все», что само по себе делает демократическую политику игрой с нулевой суммой, а ведь подобные игры, как известно, чреваты конфликтом. Хотя парламентские выборы могут дать абсолютное большинство одной партии, чаще всего такое большинство получает несколько партий. Разделение власти и образование коалиций привычно для глав исполнительной власти, одинаково внимающих требованиям мелких партий. Эти же партии в свою очередь не оставляют надежд на получение некоторой доли власти и, следовательно, своего места в системе власти как таковой. И напротив, убежденность в обладании независимой властью и поддержкой народа может дать президенту ощущение силы, даже когда он представляет интересы незначительного числа политических партий. Учитывая свое положение и роль, он может оказаться перед лицом более жесткой и неприятной оппозиции, чем премьер-министр, который выступает от лица временной правящей коалиции и не претендует на то, чтобы говорить от лица народа. <…>
Опасность президентских выборов по принципу «победитель получает все» усугубляется жесткими сроками действия президентской власти. Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные. Не остается никаких надежд на какие-либо подвижки в заключенных союзах, повышение стабильности правительства путем создания крупных коалиций национального единства или коалиций в обстоятельствах чрезвычайных, новые выборы в ответ на резкое изменение обстоятельств и т. д. Вместо этого те, кто проиграл, вынуждены ждать четыре или пять лет, практически не имея доступа ни к исполнительной власти, ни к властным структурам. Выборы по принципу «победитель получает все» слишком высоко поднимают ставки при выборе президента, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. <…>
Стиль президентской политики
…Наиболее тревожным следствием взаимодействия между президентом и его избирателями является возникновение ложных представлений и подмена «народа» в целом группой своих сторонников. При этом есть опасность, что он будет рассматривать свою политику как отражение народной воли, а политику своих оппонентов – как злые козни, направленные на защиту узких интересов. Конечно, подобное отождествление лидера и народа имеет некоторый популистский оттенок и может даже стать источником силы. Вместе с тем это также чревато отказом признать ограничения своего мандата, на который явное большинство, не говоря уже о простом большинстве, может опираться как на демократическую основу проведения в жизнь своей программы. К сожалению, печальную возможность проявления холодного неуважения, игнорирования или открытой вражды со стороны президента по отношению к оппозиции никак нельзя сбрасывать со счетов.
В отличие от находящегося на недосягаемых высотах Олимпа президента премьер-министр обычно является также членом парламента, который, даже сидя в ложе правительства, остается частью более крупного руководящего органа. В определенные моменты он должен встречаться со своими сотоварищами-законодателями на равных условиях, как это делает, например, английский премьер-министр в период традиционной процедуры ответов на вопросы в палате общин. Если он возглавляет коалиционное правительство, правительство меньшинства или его партия имеет лишь минимальный перевес в парламенте, то практически исключено невнимание его к мнению парламента, в то время как президент возглавляет совершенно независимый орган и говорит с членами парламента, выдвигая при этом свои собственные условия. В президентских режимах особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты и не имеют даже того полуофициального статуса, каким обладают, скажем, лидеры оппозиции в Англии. <…>
В президентском кабинете значительно меньше вероятность появления сильных, независимо мыслящих членов правительства. Должностные лица президентского кабинета занимают свои посты лишь по прихоти его главы; будучи уволены, они вообще, как правило, исчезают из поля зрения общества. Министры кабинета, возглавляемого премьером, напротив, не являются «креатурами» последнего: обычно они – его коллеги по парламенту и могут, выйдя из состава кабинета, вновь занять там свои места и «беспокоить» своими вопросами премьера на партийных конференциях и в ходе обычной работы парламента столь же свободно, как и все прочие его члены. Более того, президент имеет возможность намного более эффективно защищать членов своего кабинета от критики, в то время как члены кабинета премьера вынуждены регулярно представать перед парламентом, отвечая на различные вопросы, в крайних случаях могут оказаться перед лицом вотума недоверия.
Нет необходимости вникать во все тонкости взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти при различных президентских режимах, чтобы убедиться в том, что все такие системы основаны на двойной демократической законности; при этом не существует демократических принципов разрешения споров между исполнительной и законодательной властями в отношении того, какая же из них фактически является выразительницей воли народа. <…>
Вопросы стабильности
…Многие ученые – в первую очередь в Латинской Америке – в целом скептически настроены к парламентаризму, предпочитая президентскую форму правления. При этом как-то упускается из виду большая степень стабильности, которая в действительности присуща сформированным парламентом правительствам. Непостоянство часто скрывает от глаз исследователей преемственность партий у власти, длительность существования коалиций и то, что лидеры партий и ключевые министры «мужают» в ходе кабинетных кризисов, не оставляя при этом своих постов. Кроме того, исследователи вопросов стабильности правительств упускают из виду нестабильность президентских кабинетов; мало кто замечает также, что парламентские системы – именно в силу своей кажущейся нестабильности – редко впадают в глубокие кризисы. И это не случайно: ведь премьер-министра, оказавшегося замешанным в скандале или потерявшего доверие своей партии или коалиции большинства, чье пребывание на занимаемом посту может спровоцировать серьезные потрясения, устранить от власти намного легче, чем коррумпированного или ставшего очень непопулярным президента. Если столкновение различных интересов не дает возможности сформировать законный с точки зрения демократии кабинет, парламент имеет возможность в конечном итоге избрать нового премьер-министра, который должен будет сформировать новое правительство. В ряде более серьезных случаев назначаются новые выборы, хотя они зачастую и не решают многих проблем и могут даже (как в случае Веймарской Республики в период 1930-х гг.) усугубить их.
Правительственные кризисы и министерская чехарда при парламентской системе правления совершенно исключены в президентском правлении в силу жестко определенного срока правления. Слабой стороной президентства как раз и является отсутствие гибкости в условиях постоянно меняющейся ситуации. Вопрос о смене президента, потерявшего доверие своей партии или народа, чрезвычайно сложен. <…>
Парламентаризм и политическая стабильность
Анализ непривлекательных для перспектив развития демократии сторон президентской формы правления вовсе не означает, что президентская демократия не может быть стабильной; напротив, самый стабильный демократический режим в мире – в Соединенных Штатах Америки – имеет именно президентскую конституцию. Тем не менее есть основания предполагать, что во многих других странах шансов на то, что президентская система правления будет способствовать сохранению демократии, намного меньше.
Хотя очевидно, что парламентаризм предлагает более гибкую основу для создания и укрепления демократии, отсюда вовсе не следует, что хорош любой режим парламентского правления. Более того, чтобы сделать наш анализ более полным, пожалуй, стоит и порассуждать о том, что представляет собой наиболее совершенная форма парламентской конституции и каковы ее конкретные институционные особенности. Одна из них – утверждение поста премьер-министра, который и обладал бы необходимыми властными функциями, и в то же время нес бы за них полную ответственность, что в свою очередь требует наличия сильных, хорошо дисциплинированных политических партий. Все эти особенности, а среди них есть много других, которые у нас просто нет возможности обсуждать в пределах данной статьи, помогут созданию эффективной системы принятия ответственных решений, формированию стабильных правительств и будут способствовать конструктивному соперничеству между партиями, не вызывая при этом нежелательных политических расколов общества. Кроме того, каждая страна по-своему уникальна: традиции федерализма, этническая или культурная разнородность и т. д. И наконец, само собой разумеется, что цель нашего исследования – лишь выявить возможности и тенденции, а вовсе не сформулировать абсолюты. Никто не поручится, что парламентские системы никогда не испытают серьезного кризиса или полного краха.
В конечном итоге все, даже самые лучшие, режимы должны опираться на поддержку общества в целом: его основных сил, групп и учреждений. Поэтому они зиждутся на общественном консенсусе, который признает законной лишь ту власть, которая обретена законным и демократическим путем. Они находятся также в зависимости от способности их лидеров управлять, внушать доверие, не переступая границ своих полномочий. <…>
Раздел VII Избирательные системы
Избирательные системы – одна из важнейших тем политической науки. И не только потому, что выборы – центральный компонент демократии. Выбор избирательной системы оказывает решающее влияние как на формирующуюся расстановку политических сил, так и на содержание политического процесса. Поясняя данное обстоятельство на примере президентских выборов, Р. Таагепера и М. Шугарт отмечают: «В зависимости от правил, одинаковые распределения голосов могли привести к избранию левого, центристского или правового президента». В целом, по их мнению, «особенности избирательной системы способны повлечь за собой и более широкие последствия – от раскола партии до распада страны».
В предлагаемом фрагменте главы из монографии Арендта Лейпхарта «Модели демократии: Формы правления и предпочтения в тридцати шести демократиях» (1999) дается обстоятельный анализ избирательных систем. Американского политолога интересуют не только правила и порядок организации выборов и определения победителей (электоральная формула избирательных систем), но и влияние различных факторов на результаты выборов и степень диспропорциональности представительства интересов избираемыми институтами. Лейпхарт также обращается к традиционной для политической науки проблеме влияния типа избирательной системы на характер партийной системы – проблеме, поднятой и поставленной французским политологом Морисом Дюверже.
Р. Таагепера, М. С. Шугарт. Описание избирательных систем [45]
Почему следует изучать избирательные системы?
В 1970 г. на пост президента Чили баллотировались три кандидата. Социалист Сальвадор Альенде с небольшим перевесом победил центристского и правого кандидатов, хотя доля поданных за него голосов не превышала 36,3 %. Программа Альенде предусматривала осуществление широких социальных преобразований. Но он пользовался лишь ограниченной поддержкой со стороны общества, и в этих условиях попытка радикальных изменений закончилась плачевно. Центристы были отчуждены от правительства до такой степени, что пошли на молчаливую поддержку военного переворота. В результате установилась кровавая диктатура.
История могла бы сложиться по-иному, имей Чили другую избирательную систему. По чилийской традиции, парламент обязан был подтвердить избрание кандидата, получившего самое большое число голосов, хотя доля избирателей, для которых Альенде был наименее желательной кандидатурой, превышала половину. В некоторых странах для избрания нужно набрать абсолютное большинство – свыше 50 % – голосов. Абсолютное большинство складывается в ходе второго тура выборов, в котором участвуют два кандидата, вышедшие вперед по числу голосов в первом. Если бы в Чили действовала такая система, от участия во втором туре был бы отстранен кандидат-центрист, так что избирателям пришлось бы выбирать между правым и левым кандидатами. И если бы большинство сторонников центриста проголосовало за представителя правых, именно он бы и выиграл, к разочарованию левых избирателей. Однако вместо второго раунда можно было бы позволить избирателям отмечать на бюллетене свои вторые предпочтения. В этом случае центрист, скорее всего, был бы вторым предпочтением как многих правых, так и левых, и тогда страна имела бы президента, приемлемого для всех – пусть и наполовину.
Мораль этой истории состоит не в том, что один из перечисленных методов или результатов лучше других, а в том, что избирательная система – действительно важный фактор. В зависимости от правил одинаковые распределения голосов могли привести к избранию левого, центристского или правого президента.
Как будет показано ниже, особенности избирательной системы способны повлечь за собой и более широкие последствия – от раскола партии до распада страны. В то же время поменять избирательные правила легче, чем многие другие составляющие политического устройства. Поэтому избирательная система – весьма многообещающее поле для «политической инженерии», хотя легкость изменения правил игры и не следует преувеличивать (об этом также пойдет речь ниже). Наконец, изучение избирательных систем отличается от многих других аспектов политической науки тем, что оно легко допускает количественное моделирование, так как данные (голоса, места и т. д.) поступают в виде чисел. Все это говорит о том, что данная тематика представляет большой теоретический интерес, даже если не принимать во внимание манипуляции существующими системами.