Отсутствие административной централизации 17 страница
У Росс. Лоббисты в конгрессе [51]
Лоббистское давление на конгресс, чтобы заставить его принять тот или иной законодательный акт, внести поправки в предлагаемые законопроекты или отменить уже принятый закон – главный элемент американской государственной системы, который, однако, часто озадачивает правительства иностранных государств. Таково мнение политологов, журналистов и самих лоббистов.
В соответствии с демократической системой США президент не имеет абсолютной власти, а разделяет ее с конгрессом. «Президент предлагает, а конгресс располагает. Оттенки этой игры конкурирующих сил часто не поддаются пониманию иностранных правительств, – говорит ветеран одной из вашингтонских лоббистских организаций Джон Мик. – Если президент заявляет, например, о желании узаконить ту или иную инициативу, то его намерение не может осуществиться без согласия большинства из 535 членов конгресса. Основная цель лоббирования – заставить конгрессмена проголосовать в вашу пользу, за преследуемые вами цели и при этом не бояться проиграть на следующих выборах. Вот и все, – поясняет Мик. – Иногда для этого необходимо мобилизовать избирателей с помощью сложной системы работы на местном уровне с использованием средств массовой информации. Общественность должна знать о данной конкретной проблеме и оказывать на политика давление с тем, чтобы он поддержал общее дело».
По мнению Томаса Манна, директора отделения правительственных исследований в вашингтонском «мозговом центре» – Институте Брукингса, лоббистская деятельность играет огромную роль в работе правительства. «У нас есть мощный конгресс, который децентрализован и крайне подвержен воздействию внешних интересов, – считает Манн. – Поэтому отдельные лица и группы имеют возможность вынести свою проблему на рассмотрение конгресса, зная при этом, что, во-первых, их выслушают, а во-вторых, положение вещей может измениться, поскольку конгресс независим в выработке общественной политики». Манн считает, что по мере развития правительственных структур и усложнения рассматриваемых проблем перегруженные работой члены конгресса и сотрудники их аппарата все более и более должны полагаться на услуги внешних экспертов для получения информации. Это ведет к расширению лоббистских фирм, которые способны не только входить в контакт с конгрессменами и их помощниками, но и следить за тысячами инструкций и правил, публиковать рекламные объявления, организовывать письма и телефонные звонки со стороны избирателей, а также обеспечивать своим представителям трибуну на телевидении и в прессе.
Говорит юрист и член лоббистской группы Мэри Лаймен: довольно часто лоббистские организации берут в субподрядчики информационно-рекламную фирму. Лоббисты обычно имеют дело с конгрессом и тонкостями законодательства, тогда как их субподрядчики больше работают со средствами массовой информации и проводят низовые рекламные кампании, чтобы обеспечить конгрессменам почту от избирателей.
Группы «общественных интересов», например «Сьерра-клуб» (защитники окружающей среды) или «Коммон коз» (борцы с правительственными злоупотреблениями), также занимаются лоббированием, хотя у них есть свои люди в самом конгрессе. Чаще всего эти организации освобождены от налогообложения и финансируются за счет членских взносов и пожертвований.
Говорит Джон Мик: суть лоббирования выражена в первой поправке к конституции, которая гласит, что конгресс не должен принимать законы, ограничивающие свободу слова или печати либо право народа на мирные собрания и на обращение к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. Однако с точки зрения того, как работают другие правительства, американская система является уникальной. «В большинстве стран мира достаточно быть знакомым с одним или двумя нужными людьми, чтобы выполнить задачу лоббирования. Приезжающие иностранцы приходят в растерянность, когда сталкиваются с тем, что у нас для успешного решения своих задач им недостаточно знать одного-двух человек. Здесь надо знать тысячи людей, а иногда необходимо информировать миллионы через рекламные кампании с привлечением средств массовой информации», – поясняет Мик.
Ожесточенная борьба, которая велась в средствах массовой информации вокруг Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА), была примером того, как работает лобби. Это соглашение, снявшее барьеры в торговле между Канадой, Мексикой и США, должно было получить одобрение конгресса. На стороне администрации в его поддержку выступали пять бывших президентов США и наиболее влиятельные в стране лобби большого бизнеса, в том числе Торговая палата и Национальная ассоциация промышленников. Против соглашения – профсоюзы, считавшие, что оно будет стоить Соединенным Штатам закрытия тысяч рабочих мест, нанесет ущерб интересам потребителей и заставит американские фирмы переносить производство в Мексику, дабы избежать действия американских законов о защите окружающей среды. Правительство Мексики, заинтересованное в принятии соглашения, использовало лоббистские группы, чтобы с их помощью убедить американских избирателей и их представителей в Вашингтоне в том, что экономике США нечего опасаться открытия свободной торговли с Мексикой и что в результате этого не закроются, а появятся новые рабочие места.
Кевин Макколи, старший редактор информационного бюллетеня для иностранных правительств и иностранных корпораций о лоббистской деятельности в Вашингтоне, подсчитал, что около 30 различных фирм работало на Мексику, которая в 1991–1993 гг. истратила на оплату лоббистских услуг 25 миллионов долларов, причем значительную часть этой суммы – в связи с соглашением о свободной торговле.
Считается, что для развивающихся стран деятельность лоббистских групп особенно важна в силу ожесточенной конкуренции между этими странами за получение американской помощи. Именно поэтому им надо присутствовать в стране-доноре и уметь привлекать внимание к своим проблемам.
Ф. Шмиттер. Неокорпоратизм [52]
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ
<…> В 1974 г. представители нескольких академических дисциплин из разных стран мира практически одновременно обратились к понятию «корпоратизм» для описания ряда особенностей политической действительности развитых демократий, которые, по мнению исследователей, далеко не в полной мере объяснялись господствующей моделью, применяемой для характеристики взаимоотношений между государством и обществом, т. е. моделью плюрализма. К не-окорпоратистским государствам, социальная ткань которых глубоко пронизана соответствующими отношениями, были отнесены прежде всего Австрия, Финляндия, Норвегия и Швеция. Важные элементы неокорпоратизма при выработке макроэкономической политики были отмечены в Австралии, Бельгии, ФРГ, Дании, Нидерландах, а также в таких неодемократиях, как Португалия и Испания. В 1960-1970-х гг. попытки (правда, безуспешные) ввести подобную практику делались в Великобритании и Италии. В других странах, к примеру во Франции, Канаде и Соединенных Штатах, распространение неокорпоратизма, похоже, ограничилось отдельными отраслями или регионами.
И хотя корпоратизм определяли и как идеологию, и как разновидность политической культуры или государственного устройства, и как форму организации экономики, и даже как особый тип общества, наиболее продуктивным оказался подход, в рамках которого корпоратизм рассматривается в качестве одного из возможных механизмов, позволяющих ассоциациям интересов посредничать между своими членами (индивидами, семьями, фирмами, локальными сообществами, группами) и различными контрагентами (в первую очередь государственными и правительственными органами). Главную роль в этом процессе играют прочно укоренившиеся ассоциации с постоянным штатом, которые специализируются на выражении интересов и стремятся выявлять, продвигать и защищать их посредством влияния на публичную политику. В отличие от политических партий – другого важнейшего посредника – эти организации не выставляют своих кандидатов на выборах и не берут на себя прямую ответственность за формирование правительства. Когда ассоциации интересов (и в особенности вся сеть таких ассоциаций) определенным образом организованы и/или когда они определенным образом участвуют в процессе принятия решений на различных уровнях государственной власти, мы можем говорить о корпоратизме.
В 1974 г. я предложил свою дефиницию современного корпоратизма, которая во многом дала толчок последующей полемике. Согласно этому определению неокорпоратизм есть «система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительтных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей». При таком подходе упор делался практически исключительно на «входные» параметры явления, т. е. на организационную структуру ассоциаций интересов. По-иному подошел к проблеме Г. Лембрух, определивший то, что он назвал «либеральным» корпоратизмом, как «особый тип участия больших организованных групп в выработке государственной политики, по преимуществу в области экономики, [отличающийся] высоким уровнем межгрупповой кооперации». В последующих дефинициях, как правило, предпринимались попытки учесть основные параметры рассматриваемого феномена как на «входе», так и на «выходе».
Стоило корпоратизму авторитарно-этатистско-фашистского толка фактически исчезнуть с лица земли (первый удар по нему нанесла послевоенная волна демократизации, а довершила дело новая волна, нахлынувшая после 1974 г.), как стало понятно, кто же действительно добился наибольших успехов в реализации неокорпоратистской модели, правда, в ее более «социетальном» (т. е. идущем «снизу») варианте. Это были малые европейские страны с хорошо организованными ассоциациями интересов и крайне уязвимыми интернационализированными экономиками.Корпоратистские тенденции просматривались особенно отчетливо, если в таких странах имелись мощные социал-демократические партии, сохранялись устойчивые электоральные предпочтения, если они обладали относительным культурным и языковым единством и соблюдали нейтралитет во внешней политике. И напротив, с наивысшими трудностями в поддержании подобных «общественных договоров» столкнулись страны с более слабой социал-демократией, менее постоянным в своих предпочтениях электоратом и глубокими расхождениями в подходах к решению военных вопросов и проблем безопасности, например Нидерланды и Дания…
КОРПОРАТИЗМ И ДЕМОКРАТИЯ
<…> С момента своего возрождения в середине 1970-х гг. понятие корпоратизма несло на себе клеймо прежних связей с фашизмом и другими формами авторитарного правления. Назвать политику или некий установленный порядок «корпоратистскими» фактически означало обвинить их в недемократичности. Более того, некоторые имманентные черты корпоратизма: подмена индивидов как основных участников политической жизни организациями; рост влияния профессиональных представителей специализированных интересов в ущерб гражданам, обладающим более общими интересами; предоставление отдельным ассоциациям привилегированного (если не эксклюзивного) доступа [к процессу принятия решений]; признание и даже возвышение монополий над конкурирующими друг с другом посредниками с частично совпадающими сферами охвата; возникновение организационных иерархий вплоть до всеобъемлющих общенациональных ассоциаций, подрывающих автономию местных и более специализированных организаций, – казалось, подтверждали справедливость подобных обвинений.
Однако по мере углубления исследований корпоратизма оценки его влияния на демократию начали меняться. Во-первых, многие из отчетливо корпоратистских стран, несомненно, остаются демократическими в том смысле, что в них в полном объеме сохраняются гражданские свободы, дается самое широкое определение понятия «гражданства», регулярно проводятся состязательные выборы, исход которых не предрешен заранее, органы власти ответственны за свои действия и осуществляют политику, учитывающую требования народа. Некоторые из этих стран, в особенности скандинавские, были в числе первых, кто опробовал такие новейшие демократические механизмы, как участие рабочих в управлении предприятиями, полная «открытость» политического процесса, создание института омбудсменов для рассмотрения жалоб граждан, государственное финансирование политических партий и даже организация фондов наемных работников в целях расширения общественной собственности на средства производства.
Во-вторых, вскоре стало очевидно, что корпоратистские порядки существенным образом видоизменяют условия, определяющие возможности соперничающих интересов влиять [на государственные органы]. Спонтанные, добровольные и эпизодические отношения, характерные для плюралистической демократии, лишь кажутся более свободными, но на деле порождают большее неравенство доступа к властным структурам. В рамках плюралистической модели привилегированные группы, сравнительно компактно расположенные и обладающие относительно небольшой численностью и концентрированными ресурсами, имеют естественное преимущество перед большими рассредоточенными группами, подобными объединениям рабочих или потребителей. Корпоратизму же, напротив, присуща тенденция к более пропорциональному распределению ресурсов между организациями, охватывающими широкие категории [интересов], и обеспечению по крайней мере формального равенства доступа к принятию решений. Кроме того, прямое включение ассоциаций в процесс реализации принятых решений гарантирует большую чуткость к групповым нуждам, нежели «сохранение дистанции» между государственной и частной сферами, свойственное плюралистической системе.
В свое время мне уже приходилось писать о том, что оценка влияния корпоратизма на демократию во многом зависит от того, какие черты демократической системы наиболее близки тому или иному исследователю. Если руководствоваться «классической» точкой зрения, согласно которой демократия должна поощрятьучастие индивидов в принятии общественно значимых решений, а все государственные органы – проявлять равную открытость по отношению к требованиям граждан, то влияние корпоратистских механизмов следует считать отрицательным. Если же обратиться к тем параметрам явления, которые проявляются на «выходе», и посмотреть на проблему с точки зрения реальной ответственности властных органов за свои действия и за степень учета в этих действиях нужд граждан, оценка корпоратизма, несомненно, будет более позитивной. Менее однозначным является воздействие корпоратизма на основной механизм демократии – конкуренцию. С одной стороны, вследствие исключения [из общественной жизни] борьбы между соперничающими ассоциациями за членов и доступ [к принятию решений] уровень конкуренции вроде бы сокращается. С другой – он возрастает, так как каждая ассоциация становится полем выражения весьма разнородных представлений об общем интересе. В любом случае следует признать, что под влиянием неокорпоратистской практики происходит постепенная трансформация современных демократий. Наряду с индивидами (если не взамен последних) своего рода гражданами становятся организации. Степень подотчетности [властей] и их восприимчивости [к нуждам граждан] возрастает, но за счет снижения степени участия индивидов [в политической жизни] и их доступа [к принятию решений]. Конкуренция внутри организаций начинает заменять конкуренцию между организациями. Развитие данной тенденции происходит неравномерно, не все ее признают и далеко не очевидно, каков в конечном счете будет результат; и все же практически во всех современных обществах демократия становится все более связанной «интересами», все более «организованной» и все более «непрямой».
Раздел IX Политический режим
Настоящий раздел хрестоматии посвящен анализу политических режимов. В него вошли произведения политологов, посвященные тоталитарному, авторитарному, демократическому и гибридным режимам.
Анализ тоталитарных режимов представлен в работах X. Арендт и Ф. Хайека. В работе «Истоки тоталитаризма» X. Арендт уделяет внимание социальным и политическим причинам, которые привели к возникновению тоталитаризма. К ним она относит разрушение традиционной классовой структуры и возникновение массового общества, состоящего из атомизированных индивидов, а также рост тоталитарных массовых движений. В широко известной и ставшей классической работе Ф. Хайека «Дорога к рабству» внимание уделяется ликвидации экономической свободы с введением централизованного планирования и упразднения частной собственности. Ликвидация экономических свобод и является, согласно британскому ученому, той основой, на которой возникает и развивается тоталитаризм.
Фрагмент работы французского политолога Г. Эрме посвящен анализу авторитарных режимов. В нем представлен не только обзор различных точек зрения, существующих в политической науке относительно природы и сущности тоталитаризма, но и дана характеристика его основных разновидностей.
В работах Р. Даля, Л. Даймонда раскрываются основные признаки и трактовки демократии. А. Лейпхарт подвергает тщательному анализу институциональное устройство демократий с точки зрения эффективности и влияния на экономическое и политическое развитие.
Г. О\'Доннелл, В. Меркель и А. Круассан сосредоточивают основное внимание на анализе так называемых гибридных режимов. Американский и немецкие политологи усматривают признаки «гибрид-ности» режимов в сочетании элементов демократии с элементами авторитаризма. Американский политолог вводит понятие «делега-тивная демократия»; им он обозначает такой режим, при котором власть законно избранного главы исполнительной власти оказывается неограниченной никакими политическими институтами. Немецкие политологи к гибридным режимам относят «дефектную демократию», когда демократические институциональные механизмы обладают недостатками или сильно ограничены.
X. Арендт. Истоки тоталитаризма [53]
Бесклассовое общество
…Тоталитарные движения нацелены на массы и преуспели в организации масс, а не классов, как старые партии, созданные по групповым интересам в континентальных национальных государствах; и не граждан, имеющих собственные мнения об управлении общественными делами и интересы в них, как партии в англо-саксонских странах. Хотя сила всех политических групп зависит от их численности, тоталитарные движения зависят от голых количеств до такой степени, что тоталитарные режимы, вероятно, невозможны (даже при прочих благоприятных условиях) в странах с относительно малым населением. После Первой мировой войны антидемократическая, продиктаторская волна полутоталитарных и тоталитарных движений захлестнула Европу. Фашистские движения распространились из Италии почти на все центрально– и восточноевропейские страны (Чехия как часть Чехословакии была одним из заметных исключений). Но даже Муссолини, столь влюбленный в термин «тоталитарное государство», не пытался установить полноценный тоталитарный режим и ограничился диктатурой и однопартийным правлением. Похожие нетоталитарные диктатуры развернулись в предвоенной Румынии, Польше, Балтийских государствах, Венгрии, Португалии и франкистской Испании. Нацисты, имевшие безошибочный нюх на такие различия, обычно с презрением отзывались о несовершенствах своих фашистских союзников, тогда как их инстинктивное восхищение большевистским режимом в России (и Коммунистической партией в Германии) сопоставимо только с их презрением к восточноевропейским расам и сдерживалось им. Единственным человеком, к кому Гитлер питал «безусловное уважение», был «гений-Сталин», и хотя о Сталине и русском режиме мы не имеем (и, наверное, никогда не будем иметь) такого богатого документального материала, какой доступен ныне о Германии, тем не менее после речи Хрущева на XX съезде КПСС известно, что Сталин доверял только одному человеку и этим человеком был Гитлер.
Во всех вышеупомянутых меньших по размеру европейских странах нетоталитарным диктатурам предшествовали тоталитарные движения, и оказалось, что тоталитаризм ставил слишком амбициозные цели, что, хотя он достаточно хорошо служил делу организации масс до захвата власти движением, потом сама абсолютная величина страны вынуждала кандидата в тоталитарные повелители масс следовать более знакомым образцам классовой или партийной диктатуры. Истина в том, что эти страны просто не располагали достаточным человеческим материалом, чтобы позволить себе опыт тотального господства и внутренне присущие ему огромные потери населения. <…>
Тоталитарные движения возможны везде, где имеются массы, по той или иной причине приобретшие вкус к политической организации. Массы соединяет отнюдь не сознание общих интересов, и у них нет той отчетливой классовой структурированности, которая выражается в определенных, ограниченных и достижимых целях. Термин «массы» применим только там, где мы имеем дело с людьми, которых по причине либо их количества, либо равнодушия, либо сочетания обоих факторов нельзя объединить ни в какую организацию, основанную на общем интересе: в политические партии, либо в органы местного самоуправления, или различные профессиональные организации, или тред-юнионы. Потенциально «массы» существуют в каждой стране, образуя большинство из того огромного количества нейтральных, политически равнодушных людей, которые никогда не присоединяются ни к какой партии и едва ли вообще ходят голосовать.
…Большинство участников движений состояло из людей, которые до того никогда не появлялись на политической сцене. Это позволило ввести в политическую пропаганду совершенно новые методы и безразличие к аргументам политических противников. Движения не только поставили себя вне и против партийной системы как целого, они нашли себе людей, которые никогда не состояли ни в каких партиях, никогда не были «испорчены» партийной системой. Поэтому они не нуждались в опровержении аргументации противников и последовательно предпочитали методы, которые кончались смертью, а не обращением в новую веру, сулили террор, а не переубеждение. Они неизменно изображали человеческие разногласия порождением глубинных природных, социальных или психологических источников, пребывающих вне возможностей индивидуального контроля и, следовательно, вне власти разума. Это было бы недостатком только при условии, что движения будут честно соревноваться с другими партиями, но это не вредило движениям, поскольку они определенно собирались работать с людьми, которые имели основание равно враждебно относиться ко всем партиям.
…Движения показали, что политически нейтральные и равнодушные массы легко могут стать большинством в демократически управляемых странах и что, следовательно, демократия функционировала по правилам, активно признаваемым лишь меньшинством. <…>
Часто указывают, что тоталитарные движения злонамеренно используют демократические свободы, чтобы их уничтожить. Это не просто дьявольская хитрость со стороны вождей или детская глупость со стороны масс. Демократические свободы возможны, если они основаны на равенстве всех граждан перед законом. И все-таки эти свободы достигают своего полного значения и органического исполнения своей функции только там, где граждане представлены группами или образуют социальную и политическую иерархию. Крушение классовой системы, единственной системы социальной и политической стратификации европейских национальных государств, безусловно было «одним из наиболее драматических событий в недавней немецкой истории» и так же благоприятствовало росту нацизма, как отсутствие социальной стратификации в громадном русском сельском населении (этом «огромном дряблом теле, лишенном вкуса к государственному строительству и почти недоступном влиянию идей, способных облагородить волевые акты») способствовало большевистскому свержению демократического правительства Керенского. Условия в предгитлеровской Германии показательны в плане опасностей, кроющихся в развитии западной части мира, так как с окончанием Второй мировой войны та же драма крушения классовой системы повторилась почти во всех европейских странах. События же в России ясно указывают направление, какое могут принять неизбежные революционные изменения в Азии. Но в практическом смысле будет почти безразлично, примут ли тоталитарные движения образец нацизма или большевизма, организуют они массы во имя расы или класса, собираются следовать законам жизни и природы или диалектики и экономики.
Равнодушие к общественным делам, безучастность к политическим вопросам сами по себе еще не составляют достаточной причины для подъема тоталитарных движений. Конкурентное и стяжательское буржуазное общество породило апатию и даже враждебность к общественной жизни не только, и даже не в первую очередь в социальных слоях, которые эксплуатировались и отстранялись от активного участия в управлении страной, но прежде всего в собственном классе. За долгим периодом ложной скромности, когда, по существу, буржуазия была господствующим классом в обществе, не стремясь к политическому управлению, охотно предоставленному ею аристократии, последовала империалистическая эра, во время которой буржуазия все враждебнее относилась к существующим национальным институтам и начала претендовать на политическую власть и организовываться для ее получения. И та ранняя апатия и позднейшие притязания на монопольное диктаторское определение направления национальной внешней политики имели корни в образе и философии жизни, столь последовательно и исключительно сосредоточенной на успехе либо крахе индивида в безжалостной конкурентной гонке, что гражданские обязанности и ответственность могли ощущаться только как ненужная растрата его ограниченного времени и энергии. Эти буржуазные установки очень полезны для тех форм диктатуры, в которых «сильный человек» берет на себя бремя ответственности за ход общественных дел. Но они положительно помеха тоталитарным движениям, склонным терпеть буржуазный индивидуализм не более чем любой другой вид индивидуализма. В индифферентных слоях буржуазного общества, как бы сильно они ни были настроены против политической ответственности граждан, личность последних оставалась неприкосновенной хотя бы потому, что без этого они едва ли могли надеяться выжить в конкурентной борьбе за существование.