Отсутствие административной централизации 20 страница
Новейшее исследовательское направление в этой области близко к теории С. Хантингтона о «преторианской динамике» отношений между государством и обществом. Представители этого направления, включая А. Рукье, во-первых, рассматривают разнообразные формы военного авторитаризма с позиций отношений между национальным государстом в период, когда оно переживает кризис, и его вооруженными силами, а во-вторых, пытаются опровергнуть миф о том, что не может быть «политики военных», пытаясь понять, как функционирует «военная партия», которая не обязательно совпадает с аппаратом власти как таковым.
Для «ортодоксальной» политологии авторитарные режимы – это монстры, которых она может лишь обозначить, но не познавать, несмотря на то, что они имеют свою внутреннюю динамику и отношения с окружением. Если процесс легитимации в условиях демократии обрывается, политологи, изучающие его, останавливаются, не решаясь практически исследовать, как осуществляется незаконная диктатура. Поэтому в изучении функционирования авторитарных режимов обнаруживается больше пробелов, чем заслуживающих внимание практических результатов.
Проблема, достойная анализа, – это институционализация авторитарных режимов; ее изучением занимается практически один X. Линц. Еще один вопрос – это их идеологическая деятельность, процедуры и методы убеждения, а также «легитимация незаконности». Здесь можно назвать работы Грегора и Ж.-П. Фэя о фашистской социализации, работу Медьероса об авторитарной идеологии в Бразилии, работы Л. Хербана о культе Дювалье на Гаити или наш собственный анализ стратегии франкизма по вопросам информации. Самое удивительное – это отсутствие у исследователей интереса к вопросу о репрессиях и контроле над населением, яркий пример которых должны, казалось бы, дать диктатуры. Исключение составляют исследование X. Пейна и Т. Зелдина о Второй Империи, беглые замечания Чэпмэна о полицейском государстве, обстоятельный анализ Виарда о диктатуре Трухилльо в Доминиканской республике.
Более многочисленны работы, посвященные единственным или господствующим авторитарным партиям, их структуре и протекающим внутри них процессам. Следует упомянуть анализ нацистской партии, сделанный Гертом, фундаментальные исследования С. Пейна и особенно Линца об испанской фаланге, а также работы Гарридо о мексиканской Институционально-революционной партии (ИРП) и Харика о единственной партии в Египте. <…>
Р. Даль. Демократия и ее критики [57]
Какие же критерии будут целиком соответствовать нашим посылкам и тем самым обеспечат нас отличительными характеристиками демократического процесса?
Эффективное участие
На протяжении всего процесса принятия связывающих решений граждане должны иметь адекватные, а также равные возможности для выражения своих предпочтений относительно конечного результата. Они также должны располагать адекватными и равными возможностями в постановке вопросов на повестку дня и для выражения причин одобрения одного, а не другого результата.
Отрицание за любым гражданином адекватных возможностей эффективного участия означает, что их предпочтения не принимаются в расчет, поскольку неизвестны или учтены неверно. Точно так же не брать во внимание их предпочтения относительно конечного результата равносильно отказу от принципа равного учета интересов.
Равенство голосования на решающей стадии
На решающей стадии принятия коллективных решений каждому гражданину должна обеспечиваться равная возможность выразить свой выбор, который признавался бы равнозначным выборулюбого иного гражданина. При определении результатов на решающей стадии эти – и только эти – выборы должны учитываться.
Поскольку эти выборы являются тем, что мы обычно называем голосованием, то данный критерий, можно сказать, требует равного голосования на решающей стадии. <…>
Просвещенное понимание
…Я хотел бы расширить понимание содержания демократического процесса, прибавив третий критерий. К сожалению, я не знаю, как его сформулировать по-другому, кроме многозначных и, соответственно, неясных слов. И все же позвольте мне предложить следующую формулировку критерия просвещенного понимания.
Каждый гражданин должен иметь адекватную и равную возможность для определения и обоснования (в рамках времени, отводимого согласно необходимости в обсуждении) такого своего предпочтения по вопросу, подлежащему решению, которое наилучшим образом отвечало бы интересам данного гражданина.
Этот критерий предполагает, что альтернативные процедуры принятия решений следует оценивать в соответствии с возможностями, которые они предоставляют гражданам для достижения понимания средств и целей, своих интересов и ожидаемых последствий политики по реализации таких интересов, причем не только для себя одного, но и для всех иных затрагиваемых лиц. Поскольку благо или интересы граждан привлекают внимание к общественному благу и общему интересу, то люди должны иметь шансы на достижение понимания этих проблем. <…>
Контроль над повесткой дня
…Эти замечания приводят к четвертому критерию – конечному контролю демоса над повесткой дня.
Демос должен обладать исключительными возможностями решать, каким образом проблемы должны быть поставлены в общий перечень проблем, решаемых путем демократического процесса.
Критерий конечного контроля, возможно, означает и то, что в условиях демократии последнее слово должно быть за народом, т. е. народ должен быть суверенен. Систему, которая удовлетворяет этому критерию, как и трем остальным, следует рассматривать как обладающую полноценным демократическим процессом в отношении своего демоса.
Согласно этому критерию, политическая система будет использовать полностью демократический процесс даже в том случае, если демос решил, что не стоит принимать каждое решение по всякому вопросу, а вместо этого предпочтет, чтобы решения по некоторым вопросам принимались иерархически судьями и администраторами. Пока демос сохраняет способность действительно вернуться к любому вопросу для собственного решения, данный критерий полностью удовлетворяется. <…>
ПОЛИАРХИЯ
Полиархия является политическим строем, в самой широко взятой форме отмеченным двумя общими характеристиками. Гражданство распространено на сравнительно большую часть взрослого населения. Права гражданства включают возможность выступать против высших должностных лиц в правительстве и смещать их посредством голосования. Первая характеристика отделяет полиархию от более ограничительных систем правления, в которых, хотя и дозволена оппозиция, доступ в правительства и в состав их легальных оппозиций сужен только для представителей малых групп, как это было в Британии, Бельгии, Италии и в других странах до введения массового избирательного права. Вторая характеристика отделяет полиархию от режимов, в которых большинство взрослых является гражданами, но гражданство не предполагает права на оппозицию и на смещение правительства голосованием, как это происходит при современных авторитарных режимах.
Институты полиархии
При уточнении двух этих общих принципов более конкретно полиархия является политическим порядком, определенным наличием семи институтов, каждый из которых должен существовать для того, чтобы эта форма правления была распознана как полиархия.
Выборные власти.Выборные власти облечены конституцией правом контроля над правительственными решениями по поводу политики.
Свободные и справедливые выборы.Выборные власти избираются на свободно и справедливо проводимых выборах, где злоупотребления сравнительно редки.
Включающее избирательное право.Практически все взрослое население имеет право голосовать во время избрания властей.
Право претендовать на избрание.Почти все взрослые вправе выдвигать свою кандидатуру на выборах на правительственные должности, хотя существующие ограничения на занятие постов могут превышать те, которые установлены для голосования.
Свобода выражения своего мнения.Граждане имеют право выражать свое мнение без страха строгого наказания по политическим мотивам в широком смысле, включая критику властей, правительства, режима, социально-экономического порядка и господствующей идеологии.
Альтернативная информация.Граждане располагают правом на поиск альтернативных источников информации. Более того, альтернативные источники информации существуют и защищены законами.
Организационная самодеятельность.Для достижения различных прав, включая вышеперечисленные, граждане также вправе формировать сравнительно самостоятельные ассоциации или организации, включая независимые политические партии и группы интересов.
Важно понимать, что эти утверждения характеризуют действительные, а не просто номинальные права, институты и процессы. На деле странам мира может быть номинально присвоен ранг в соответствии со степенью, в которой каждый из институтов наличествует на практике. Следовательно, институты способны служить в качестве критериев для решения по поводу того, какая из стран управляется полиархией сегодня или в более ранние времена. Эти ранжирования и классификации могут быть использованы, как мы увидим далее, для исследования условий, которые благоприятствуют или мешают перспективам укрепления полиархии.
Полиархия и демократия
Тем не менее очевидно, что мы интересуемся полиархией не только потому, что она являет собой тип политического строя, характерный для современного мира. Здесь она интересует нас из-за своей связи с демократией. Как же тогда полиархия соотносится с демократией?
Коротко, институты полиархии необходимы для демократии крупного масштаба, особенно размеров современной нации-государства. Иначе говоря, все институты полиархии нужны для наивысших достижений в демократическом процессе управления страной. Сказать, что все семь институтов необходимы, не значит утверждать, что они достаточны. В следующих главах я хотел бы рассмотреть некоторые возможности дальнейшей демократизации стран, управляемых институтами полиархии.
Взаимоотношения между полиархией и требованиями к демократическому процессу показаны в табл. 1.
Таблица 1
Полиархия и демократический процесс
А. Лейпхарт. Конституционные альтернативы для новых демократий [58]
Две основополагающие альтернативы, перед которыми оказываются творцы новых демократических конституций, это, во-первых, выбор между избирательными системами, основанными, соответственно, на принципе большинства и на принципе пропорционального представительства, и, во-вторых, между парламентской и президентской формами правления. Основательное обсуждение достоинств президентской и парламентской форм правления провели на страницах осеннего номера «Джорнел оф демокраси» за 1990 г. Хуан X. Линц, Сеймур М. Липсет и Дональд Л. Хоровиц. Я решительно поддерживаю точку зрения Хоровица, что избирательная система – один из равносущественных элементов демократического конституционного устройства и что чрезвычайно важным делом является оценка указанных двух пар [взаимно] альтернативных вариантов в их соотношении друг с другом. Такого рода анализ, как я попытаюсь продемонстрировать, показывает, что для новых демократических и демократизирующихся стран особую привлекательность должно заключать в себе сочетание парламентской формы правления с пропорциональным представительством.
Сравнительное изучение демократий показало, что тип избирательной системы значимым образом связан с развитием партийной системы страны, с типом существующей в ней исполнительной власти (однопартийное или же коалиционное правительство) и с отношениями между исполнительной властью и законодательным органом. В странах, где на выборах действует принцип большинства (на выборах общенационального уровня почти всегда применяемый в одномандатных округах), скорее всего утверждаются двухпартийные системы, появляются однопартийные правительства и существует доминирующее положение исполнительной власти по отношению к соответствующим законодательным органам. Таковы основные особенности вестминстерской, или мажоритарной, модели демократии, при которой власть сосредоточивается в руках партии большинства. Напротив, пропорциональное представительство скорее ассоциируется с многопартийными системами, коалиционными правительствами (часто вплоть до широких и всеобъемлющих коалиций) и с более уравненным соотношением исполнительной и законодательной властей. Этими особенностями характеризуется консенсусная модель демократии, которая в противоположность однозначному и безраздельному правлению большинства воплощает стремление к ограничению, разделению, разграничению и распределению власти различными способами.
По поводу данных двух групп взаимосвязанных характеристик необходимо отметить еще три момента. Во-первых, зависимость между этими характеристиками обоюдная. Скажем, выборы, проводимые на основе принципа большинства, благоприятствуют утверждению двухпартийной системы; но и существование двухпартийной системы благоприятствует сохранению мажоритарного принципа, дающего обеим главным партиям большие преимущества, от которых они едва ли откажутся. Во-вторых, если при внедрении демократического политического строя хотят способствовать утверждению в нем черт, характерных для мажоритарного его типа (принцип большинства, двухпартийная система и сильный, однопартийный кабинет) или же, напротив, для консенсусного типа (пропорциональное представительство, многопартийность, коалиционные правительства и более сильный законодательный орган), то наиболее практически целесообразным способом достижения этого является выбор соответствующей избирательной системы. Джованни Сартори удачно назвал избирательные системы самым специфичным манипулятивным инструментом политики. В-третьих, системы пропорционального представительства имеют существенные разновидности. Не вдаваясь во все технические подробности, полезно провести различие между крайним вариантом пропорционального представительства, при котором на пути небольших партий воздвигается мало барьеров, и умереннымего вариантом. Последний ограничивает влияние малых партий, применяя принцип пропорционального представительства не в больших округах и не в общенациональном округе, а лишь в малых округах, а также вводя оговорку о необходимости для партий набрать определенный минимальный процент голосов, чтобы получить представительство в выборном органе, как, например, 5 %-ный минимум в Германии. Голландская, израильская и итальянская системы являются примерами крайнего варианта пропорционального представительства, а германская и шведская – примерами его умеренного варианта.
Другая основополагающая альтернатива при выборе конституционного устройства между парламентской и президентской формами правления также влияет на приобретение политической системой мажоритарного или консенсусного характера. Президентская форма правления оказывает на партийную систему и на тип исполнительной власти влияние, идущее в направлении мажоритарной, а на отношения исполнительной и законодательной властей – в направлении консенсусной модели. Президентские системы, формально отграничивая друг от друга исполнительную и законодательную власти, обычно способствуют их примерному равновесию. В то же время президентская форма способствует складыванию двухпартийной системы, так как президентство – самый большой политический приз и выиграть его имеют шансы лишь крупнейшие партии. Данное преимущество, которым обладают большие партии, часто остается за ними и на выборах в законодательный орган (особенно при одновременном их проведении с президентскими), даже если они проводятся по правилам пропорционального представительства. При президентской форме правления обычно формируются кабинеты, составленные единственно из членов правящей партии. По сути дела, президентские системы концентрируют исполнительную власть в еще большей степени, чем это происходит при образовании парламентом однопартийного кабинета, они сосредоточивают такую власть не просто в руках одной-единственной партии, но в руках одного-единственного лица.
В объяснение уже сделанного в прошлом выбора
Я ставлю перед собой цель не просто описать [взаимно] альтернативные демократические системы и их мажоритарные или консенсусные характеристики, но и дать некоторые практические рекомендации тем, кто закладывает основы демократического устройства [своих стран]. Каковы главные преимущества и недостатки принципа большинства и принципа пропорционального представительства, а также президентской и парламентской форм? Способ подхода к этому вопросу – исследовать, почему современные демократии в свое время сделали тот конституционный выбор, который они сделали.
В табл. 2 показаны все четыре комбинации основных характеристик, а также страны и регионы, где принята та или иная из комбинаций. Наиболее отчетливо выраженные примеры сочетания президентской формы с принципом большинства дают Соединенные Штаты, а также демократии, испытавшие сильное их влияние, такие как Филиппины и Пуэрто-Рико. Латиноамериканские страны в подавляющем большинстве избрали системы, сочетающие президентскую форму с пропорциональным представительством. Парламентско-мажоритарные системы существуют в Соединенном Королевстве и многих бывших британских колониях, включая Индию, Малайзию, Ямайку, а также страны так называемого Старого Содружества (Канаду, Австралию и Новую Зеландию). Наконец, системы, сочетающие парламентскую форму правления с пропорциональным представительством, сконцентрированы в [континентальной] Западной Европе. Конечно, вся картина в целом в значительной степени определяется географическими, культурными и колониальными факторами, к чему я в скором времени еще вернусь.
Таблица 2
Четыре основные типа демократии
Среди современных демократий очень немного найдется таких, которые нельзя подвести под данную классификацию. Основными исключениями являются демократии, располагающиеся как раз посередине между чисто президентским и чисто парламентским типами (Франция и Швейцария), а также такие, где в избирательных системах применяются методики, отличные от пропорционального представительства или же от принципа большинства в их чистом виде (Ирландия, Япония и, опять-таки, Франция). Оценивая демократию в действии Уроки для развивающихся стран Пропорциональное представительство и экономическая политика Итак, парламентско-пропорционалистская форма демократии выглядит явно лучше основных ее альтернатив в деле улаживания межэтнических противоречий, и она имеет некоторое преимущество также в области экономической политики. Тот довод, что соображения эффективности управления дают основание отвергнуть тип демократии, сочетающий парламентскую форму правления с пропорциональной системой представительства, совершенно неубедителен. Игнорируя эту привлекательную модель демократии, творцы конституций в новых демократиях оказали бы себе и своим странам весьма плохую услугу.
Два важных фактора повлияли на принятие принципа пропорционального представительства в континентальной Европе. Одним из них явилась проблема этнических и религиозных меньшинств; пропорциональное представительство предназначалось для обеспечения представительства меньшинства и тем самым для противодействия потенциальным угрозам национальному единству и политической стабильности. «Не случайно, – пишет Стейн Роккан, – самые первые шаги к пропорциональному представительству имели место в этнически наиболее неоднородных странах». Вторым фактором была динамика процесса демократизации. Пропорциональное представительство «было принято под соединившимся давлением снизу и сверху. Поднимавшийся рабочий класс стремился понизить барьеры на пути к представительству, с тем чтобы получить доступ в законодательные органы, а те из старых, прежде укоренившихся партий, которые оказались в наиболее угрожаемом положении, требовали пропорционального представительства, чтобы оградить свои позиции перед тем наплывом вновь мобилизованных избирателей, какой породило всеобщее избирательное право». Оба фактора актуальны и применительно к современному конституционному творчеству, особенно для многих стран, где имеется глубокая разделенность по этническому признаку или где существует необходимость примирения новых демократических сил с противостоящими демократии старыми группами.
Принимался ли парламентский или же президентский порядок правления – это также изначально определялось процессом демократизации. Как указывал Дуглас В. Верни, существовало два основных способа, коими монархическая власть могла быть демократизирована: упразднить большую часть личных политических прерогатив монарха и вменить его кабинету ответственность перед всенародно избранным законодательным органом, создавая тем самым парламентскую систему; или же упразднить наследственного монарха и взамен ввести нового, демократически избираемого «монарха», создавая таким образом президентскую систему.
Другими историческими основаниями были произвольное имитирование успешных демократий и доминирующее влияние колониальных держав. Как весьма ясно показывает табл. 1, огромную важность имело влияние Британии как колониальной державы. Президентская модель США широко имитировалась в Латинской Америке в XIX в. А в начале XX в. пропорциональное представительство быстро распространилось в континентальной Европе и Латинской Америке не только в угоду носителям политических пристрастий и ради защиты меньшинств, но и в силу того, что оно широко воспринималось как самый демократичный способ выборов и, стало быть, как «волна демократического будущего».
В связи с этой настроенностью [общественного мнения] в пользу пропорционального представительства выдвигается дискуссионный вопрос о качестве демократии, достигаемом во всех четырех альтернативных системах. Термин «качество» подразумевает степень, в какой та или иная система отвечает таким демократическим нормам, как представительность, ответственность (подотчетность)(accountability), равенство и участие. Заявлявшиеся позиции и контрпозиции слишком хорошо известны, чтобы надо было здесь долго о них говорить, но имеет смысл подчеркнуть, что расхождения между противоположными лагерями не столь велики, как часто полагают. Прежде всего сторонники пропорциональной системы и сторонники принципа большинства не согласны друг с другом не столько в том, каковы, соответственно, последствия этих двух методик проведения выборов, сколько в том, какой вес этим последствиям придавать. Обе стороны согласны в том, что принцип пропорционального представительства обеспечивает большую пропорциональность представительства вообще, а также представительство меньшинств, а принцип большинства способствует складыванию двухпартийных систем и однопартийных органов исполнительной власти. Расходятся спорящие в том, какой из этих результатов считать более предпочтительным, причем сторонники принципа большинства утверждают, что только в двухпартийных системах достижима четкая ответственность за правительственную политику.
Кроме того, обе стороны спорят об эффективности обеих систем. Пропорционалисты ценят представительство меньшинств не просто за демократическое качество [такого порядка], но и за его способность обеспечивать сохранение единства и мира в разделенных обществах. Сходным образом сторонники принципа большинства настроены в пользу однопартийных кабинетов не только ради их демократической подотчетности, но и ради обеспечиваемой ими, как это считается, твердости руководства и эффективности при разработке и проведении политики. Обнаруживается также и некоторое различие в акценте, какой обе стороны делают соответственно на качестве и на эффективности. Пропорционалисты склонны придавать большее значение представительности правления, тогда как мажоритаристы более существенным соображением считают способность управлять.
Наконец, спор между сторонниками президентской и парламентской форм правления, хоть он и не был столь ожесточенным, отчетливо обнаруживает свое подобие спору об избирательных системах. И здесь заявленные позиции и контрпозиции вращаются вокруг и качества, и эффективности. Сторонники президентской формы рассматривают как важную демократическую ценность прямое всенародное избрание главного носителя исполнительной власти, парламентаристы же считают несоответствующим демократическому оптимуму сосредоточение исполнительной власти в руках одного-единственного лица. Но в данном случае предметом серьезных дискуссий была в большей степени проблема эффективности, когда одна сторона подчеркивала роль президента как обеспечивающего сильное и эффективное руководство, a другая – опасность конфликта и тупика в отношениях исполнительной и законодательной властей.
Каким образом можно оценивать фактическое действие этих различных типов демократии? Крайне трудно находить мерило для количественной оценки демократии в действии, и поэтому политологи редко когда покушались на выработку систематической оценки.
Виднейшим исключением является пионерное исследование Пауэлла (G. Bingham Powell), где оценивается способность различных демократий поддерживать общественный порядок (исходя из количества его нарушений и случаев гибели людей в результате политического насилия), а также уровень участия граждан (измеряемый числом участвующих в голосованиях). По примеру Пауэлла я рассмотрю эти, а также и другие аспекты демократии в действии, такие как представительность и отзывчивость (responsiveness) демократии, экономическое равенство и способность к макроэкономическому регулированию. <…>