Отсутствие административной централизации 23 страница
Существуют три особых вопроса. Демократический вопрос: «кто» правит? Либеральный вопрос: «как» (и, соответственно, «в какой степени») этот «некто» управляет? И наконец, конституционный вопрос: «кто, когда и в какой форме» обладает правом принятия указов и установления границ правления? Е.-В. Бекенферде пишет об этом: «Демократия отвечает на вопрос о носителе и обладателе, а не о содержании государственного господства… в этом смысле она является организационно-формальным принципом. Правовое государство, напротив, отвечает на вопрос содержания, объема и способа осуществления государственной деятельности. Оно направлено на разграничение и сдерживание государственного господства в интересах сохранения индивидуальной и общественной свободы» (Boekenfoerde, 1991).
Конституционно-правовая демократия есть результат современного либерального толкования этого понятия, и его теоретические корни уходят в XVII в. к Локку. Конституционализм воплощает идею такого политического порядка, в котором управляемые не являются пассивными объектами господствующей воли, а имеют защищенный от государственного и общественного произвола статус активных членов политического сообщества. Конституционно закрепленные нормы и процедуры, определяющие структуры и функции правления, служат, в данной связи, двум целям: установлению основополагающих структур политического господства и защите общества от государства (Preuss, 1996).
В отличие от этого правовым может считаться любое государство, в котором политическое господство осуществляется только на основе и в рамках права. Такое право, ограничивающее государственную власть, составляют не абстрактные, внеконтекстуальные, раз и навсегда установленные нормы, а нормы, созданные государством в процессе принятия политических решений. Их обычно [73] можно изменить подобным же образом (Grimm, 1991). [74] Исторически конституционно-правовое государство и демократическое государство возникли отнюдь не одновременно (Sartori, 1997). Как правовое государство не было в процессе своего формирования непременно связано с демократией, так и демократия не была в обязательном порядке конституционно-правовой (Boeckenfoerde, 1991; Grimm, 1991). И все же между либеральным конституционализмом и демократией возникает функционально-логическая связь. <…> Заключительные выводы По какому из этих трех гипотетических сценариев пойдет развитие большинства новых демократий, пока неизвестно. Опыт первой и второй волн демократизации показывает: по прошествии времени «устойчивые» (Przeworski et al., 1995) и «работающие» (Putnam, 1993) демократии оказываются жизнеспособными, только если они становятся либеральными и конституционно-правовыми. Критика «заносчивой претензии» западных либеральных моделей демократии на «исключительную представительность» зачастую теоретически недостаточно отрефлексирована. Провозглашая «политически корректный» культурный и нормативный релятивизм, она не только не придает должного значения универсальной ценности либеральных гарантий свобод в их западном проявлении. Она игнорирует также функциональные плюсы порядка господства, организованного с учетом разделения властей и основанного на конституционно-правовых принципах. Они заключаются в высоком потенциале политического представительства и социальной включенности, более определенных условиях принятия акторами политических решений и более высокой (формально-) институциональной эффективности таких решений с точки зрения управленческого потенциала и политической стабильности. Тем самым конституционно-правовая демократия оказывается сильнее нелиберальной [75] не только нормативно, но и функционально. Хотя нелиберальные демократии и одержали победу над конституционно-правовыми политическими режимами во многих странах третьей волны демократизации, они не могут считаться равноценными альтернативами либеральным демократиям.
…Каково же будущее нелиберальных демократий? Мы видим три возможных варианта развития.
Сценарий регресса.Будучи заложником «цикла политических кризисов»(O\'Donnell, 1994), либеральное и конституционно-правовое содержание демократических норм и структур в дефектных демократиях все больше размывается. Одновременно усиливаются концентрация политической власти у исполнительной ветви, «повреждение» конституционно-правовых основ, а также «деформализация» формальных политических институтов. Хотя формально-демократическая оболочка сохраняется, важные политические решения принимаются за ее пределами. В качестве примера здесь можно привести случаи Перу (особенно после вступления в должность президента Фухимори в 1990 г.) и Беларуси (с 1994 г.). Если дело доходит до неформальных альянсов между демократически легитимированной исполнительной властью и антидемократически настроенной элитой, а общество переживает острый экономический, политический и социальный кризис, демократические силы сопротивления оказываются слабы. Это чревато соскальзыванием к открытой автократии. В подобном случае в нелиберальной демократии возникает нарастающая тенденция к авторитаризму.
Сценарий стабильности.Дефекты демократии предстают более функциональными с точки зрения устойчивости системы, чем открыто авторитарный порядок господства. Это связано как со способностью правительства решать проблемы, так и с неразвитостью гражданской культуры и предпочтениями большинства властных элит. Переплетение формальных демократических институтов и неформально выросших демократических дефектов переходит в самовоспроизводящееся равновесие, что приводит к стабилизации status quo дефектной демократии. Стабильность сохраняется до тех пор, пока специфические дефекты демократии гарантируют господство властных элит и способствуют удовлетворению интересов поддерживающей систему части населения. Российская Федерация, Филиппины и Аргентина дают примеры реализации такого сценария.
Сценарий прогресса.Неформальные структуры в условиях демократии оказываются несовместимыми с формальными демократическими структурами и становятся помехой для выполнения властью общественных требований. Элиты постепенно привыкают к тому, что неформальные практики, ограничивающие демократию, все активнее уступают место постоянным, соответствующим конституции и прогнозируемым правилам и образцам принятия решений. Обозначенные нами как «дефекты», неформальные институты теряют свое влияние, и все большее внимание уделяется конституционно-правовым институтам. При данном сценарии «дефектная» демократия трансформируется в конституционно-правовую демократию. Вероятно, подобный позитивный сценарий может быть реализован в Бразилии, Южной Корее и Словакии (после Мечьяра).
Раздел X Политическая культура
В политическую науку понятие «политическая культура» было введено американским политологом Габриелем Алмондом. Разрабатывая модель политической системы, Алмонд выделил не только ее формальную структуру, но и субъективную ориентацию на политическую систему. Последняя и была названа политической культурой.
В начале 1960-х гг. Г. Алмонд совместно с С. Вербой опубликовали ставшую впоследствии широко известной монографию «Гражданская культура». Указанная работа была написана на основе материалов, полученных в результате сравнительных исследований политических культур США, Великобритании, Германии, Италии и Мексики. В представленном в хрестоматии отрывке 15-й главы указанной работы речь идет о специфическом типе политической культуры – гражданской культуре. Данный тип политической культуры носит смешанный характер, соединяя в себе ориентации граждан на активное участие в политике и лояльность к власти. Именно наличием гражданской культуры объясняют американские политологи стабильность и устойчивость демократии. Однако гражданская политическая культура не возникает сама собой – она является результатом как опыта политического участия граждан, так и приобщения к нормам и ценностям демократии. Именно в развитии гражданской политической культуры видели американские политологи залог успешного продвижения по пути становления демократии.
Концепт политической культуры, созданный Г. Алмондом и С. Вербой, оказался эвристически весьма плодотворен. В политической науке в настоящее время существует немало исследований, посвященных политической культуре. Одним из наиболее интересных и заметных в политической науке является исследование Р. Инглхарта – автора ставшей широко известной теории «бесшумной революции».
В представленном первом фрагменте работы Р. Инглхарта речь идет о существенном социокультурном сдвиге в экономически развитых странах. Содержанием этого сдвига является переход от материалистических к постматериальным ценностям. Причинами этого сдвига американский политолог считает как утверждение ощущения социальной безопасности в постиндустриальном обществе, так и межгенерационные сдвиги. Во втором фрагменте сочинения Инглхарта в качестве детерминанты постматериальных ценностей выступает демократия. Именно демократические институты формируют у представителей молодого поколения ценности самовыражения и межличностное доверие, на которые опирается и благодаря которым существует демократия.
Г. Алмонд, С. Верба. Гражданская культура и стабильность демократии [76]
…Существует ли демократическая политическая культура, т. е. некий тип политических позиций, который благоприятствует демократической стабильности, или, образно говоря, в определенной степени «подходит» демократической политической системе? Чтобы ответить на данный вопрос, нам следует обратиться к политической культуре двух относительно стабильных и преуспевающих демократий – Великобритании и Соединенных Штатов Америки. Политическая культура этих наций примерно соответствует понятию гражданской культуры. Такой тип политических позиций в некоторых отношениях отличается от «рационально-активистской» модели, той модели политической культуры, которая, согласно нормам демократической идеологии, должна была бы присутствовать в преуспевающей демократии…
Гражданская культура – это смешанная политическая культура. В ее рамках многие граждане могут быть активными в политике, однако многие другие играют более пассивную роль подданных. [77] Еще более важным является тот факт, что даже у тех, кто активно исполняет гражданскую роль, качества подданных и прихожан не полностью вытеснены. Роль участника просто добавляется к таким двум ролям. Это означает, что активный гражданин сохраняет свои традиционалистские, неполитические связи, равно как и свою более пассивную роль подданного. Конечно, рационально-активистская модель отнюдь не предполагает, что ориентации участника заменяют собой ориентации подданного и прихожанина, однако поскольку наличие двух последних типов ориентации четко не оговаривается, получается, что они не имеют отношения к демократической политической культуре.
На самом же деле эти два типа ориентации не только сохраняются, но и составляют важную часть гражданской культуры. Во-первых, ориентации прихожанина и подданного меняют интенсивность политической включенности и активности индивида. Политическая деятельность представляет собой лишь часть интересов гражданина, причем, как правило, не очень важную их часть. Сохранение других ориентации ограничивает степень его включенности в политическую деятельность и удерживает политику в надлежащих рамках. Более того, ориентации прихожанина и подданного не просто сосуществуют с ориентациями участника, они пронизывают и видоизменяют их. Так, например, первичные связи важны в становлении типов гражданского влияния. Кроме того, взаимопроникающие структуры общественных и межличностных связей имеют тенденцию воздействовать и на характер политических ориентации – делать их менее острыми и разделяющими. Будучи пронизаны первичными групповыми, а также общесоциальными и межличностными ориентациями, политические ориентации отнюдь не являются лишь производными от четко выраженных принципов и рационального расчета…
Но хотя полностью активистская политическая культура скорее всего является лишь утопическим идеалом, должны быть и другие, более значимые причины того, почему в наиболее процветающих демократиях существует сложно переплетенная, смешанная гражданская культура. Такая культура, которая иногда включает в себя явно несовместимые политические ориентации, кажется наиболее соответствующей потребностям демократических политических систем, поскольку они также представляют собой переплетение противоречий…
Нормы, восприятие и деятельность
…Два разрыва – между высокой оценкой своей потенциальной влиятельности и более низким уровнем реального влияния, между степенью распространения словесного признания обязательности участия и реальной значимостью и объемом участия – помогают понять, каким образом демократическая политическая культура способствует поддержанию баланса между властью правительственной элиты и ее ответственностью (или его дополнения – баланса между активностью и влиятельностью неэлитных групп и их пассивностью и невлиятельностью). Сравнительная редкость политического участия, относительная неважность такого участия для индивида и объективная слабость обычного человека позволяют правительственным элитам действовать. Бездеятельность обычного человека и его неспособность влиять на решения помогают обеспечить правительственные элиты властью, необходимой им для принятия решений. Однако все это гарантирует успешное решение лишь одной из двух противоречащих друг другу задач демократии. Власть элиты должна сдерживаться. Противоположная роль гражданина как активного и влиятельного фактора, обеспечивающего ответственность элит, поддерживается благодаря его глубокой приверженности нормам активного гражданства, равно как и его убежденностью, что он может быть влиятельным гражданином. <…>
Гражданин, существующий в рамках гражданской культуры, располагает, таким образом, резервом влиятельности. Он не включен в политику постоянно, не следит активно за поведением лиц, принимающих решения в данной сфере. Этот резерв влиятельности – влиятельности потенциальной, инертной и непроявленной в политической системе – лучше всего иллюстрируется данными, касающимися способности граждан в случае необходимости создавать политические структуры. Гражданин не является постоянным участником политического процесса. Он редко активен в политических группах. Но он считает, что в случае необходимости может мобилизовать свое обычное социальное окружение в политических целях. Его нельзя назвать активным гражданином. Он потенциально активный гражданин.
Прерывистый и потенциальный характер политической активности и включенности граждан зависит, однако, от более устойчивых, более постоянных типов политического поведения. Живя в гражданской культуре, обычный человек в большей, чем в иной ситуации, степени склонен поддержать на высоком и постоянном уровне политические связи, входить в какую-то организацию и участвовать в неформальных политических дискуссиях. Эти виды деятельности сами по себе не указывают на активное участие в общественном процессе принятия решений, однако они делают такое участие более вероятным. Они готовят индивида к вторжению в политическую среду, в которой включение и участие гражданина становятся более осуществимыми. <…>
То, что политика имеет относительно небольшое значение для граждан, составляет важнейшую часть механизма, с помощью которого система противоречивых политических позиций сдерживает политические элиты, не ограничивая их настолько, чтобы лишить эффективности. Ведь баланс противоречивых ориентации было бы гораздо труднее поддерживать, если бы политические вопросы всегда представлялись гражданам важными. Если встает вопрос, который воспринимается ими как важный, или рождается глубокая неудовлетворенность правительством, у индивида возникает побуждение задуматься над этой темой. Соответственно усиливается давление, толкающее его к преодолению непоследовательности, т. е. к взаимной гармонизации позиций и поведения в соответствии с нормами и восприятиями, т. е. переход к политической активности. Таким образом, несоответствие между позициями и поведенченскими актами выступает как скрытый или потенциальный источник политического влияния и активности.
Тезис о том, что гражданская культура поддерживает баланс между властью и ответственностью, указывает на еще один момент, касающийся демократической политики. Он дает возможность понять, почему важнейшие политические вопросы, если они остаются нерешенными, в конце концов порождают нестабильность в демократической политической системе. Баланс между активностью и пассивностью может поддерживаться лишь в том случае, если политические вопросы стоят не слишком остро. Если политическая жизнь становится напряженной и остается таковой из-за нерешенности какого-то находящегося в центре внимания вопроса, несоответствие между позициями и поведением начинает терять устойчивость. Но любое относительно долговременное разрушение этого несоответствия с высокой долей вероятности влечет за собой неблагоприятные последствия. Если привести поведение в соответствие с ориентациями, то объем контроля, который будут пытаться осуществлять неэлиты над элитами, породит неэффективность управления и нестабильность. С другой стороны, если позиции изменятся таким образом, что начнут сочетаться с поведением, возникшее у граждан чувство бессилия и невключенности может разрушительным образом сказаться на демократичности политической системы.
Это, однако, не означает, что все важные вопросы таят в себе угрозу демократической политической системе. Лишь в том случае, когда они становятся и затем остаются острыми, система может превратиться в нестабильную. Если важные вопросы встают лишь спорадически и если правительство оказывается в состоянии ответить на требования, стимулированные возникновением этих вопросов, равновесие между гражданским и правительственным влиянием может сохраняться. В обычной ситуации граждан относительно мало интересует, что делают те, кто принимает правительственные решения, и последние имеют свободу действовать так, как им представляется нужным. Однако если какой-то вопрос выходит на поверхность, требования граждан по отношению к должностным лицам возрастают. Если указанные лица могут ответить на подобные требования, политика вновь утрачивает свое значение для граждан и политическая жизнь возвращается в нормальное русло. Более того, эти циклы, состоящие из включения граждан, ответа элит и отхода граждан от политики, имеют тенденцию усиливать сбалансированность противоположностей, необходимую для демократии. В пределах каждого цикла ощущение гражданином собственной влиятельности усиливается; одновременно система приспосабливается к новым требованиям и таким образом демонстрирует свою эффективность. А лояльность, порожденная участием и эффективной деятельностью, может сделать систему более стабильной в целом.
Эти циклы включенности представляют собой важное средство сохранения сбалансированных противоречий между активностью и пассивностью. Как постоянная включенность и активность, обусловленные находящимися в центре внимания спорными вопросами, сделали бы в конечном итоге сложным сохранение баланса, так к такому результату привело бы и полное отсутствие включенности и активности. Баланс может поддерживаться на протяжении длительного времени лишь в том случае, если разрыв между активностью и пассивностью не слишком широк. Если вера в политические возможности человека время от времени не будет подкрепляться, она скорее всего исчезнет. С другой стороны, если эта вера поддерживается лишь сугубо ритуальным образом, она не будет представлять собой потенциальный источник влияния и служить средством сдерживания тех, кто принимает решения…
До сих пор мы рассматривали вопрос о путях уравновешивания активности и пассивности, присущих отдельным гражданам. Но такое равновесие поддерживается не только имеющимся у индивидов набором позиций, но и распределением позиций между различными типами участников политического процесса, действующих в системе: одни индивиды верят в свою компетентность, другие – нет; некоторые активны, некоторые пассивны. Такой разброс в представлениях и степени активности индивидов также способствует укреплению баланса между властью и ответственностью. Это можно увидеть, если проанализировать описанный выше механизм становления равновесия: какой-то вопрос приобретает остроту; активность возрастает; благодаря ответу правительства, снижающему остроту вопроса, баланс восстанавливается. Одна из причин, почему усиление важности какого-то вопроса и ответный взлет политической активности не приводят к перенапряжению политической системы, заключается в том, что значимость того или иного вопроса редко когда возрастает для всех граждан одновременно. Скорее, ситуация выглядит следующим образом: отдельные группы демонстрируют взлет политической активности, в то время как остальные граждане остаются инертными. Поэтому объем гражданской активности в каждом конкретном месте и в каждый конкретный момент оказывается не настолько велик, чтобы повлечь за собой перенапряжение системы…
Таким образом, в рамках гражданской культуры индивид не обязательно бывает рациональным, активным гражданином. Тип его активности – более смешанный и смягченный. Это позволяет индивиду совмещать определенную долю компетентности, включенности и активности с пассивностью и невключенностью. Более того, его взаимоотношения с правительством не являются чисто рациональными, поскольку они включают в себя приверженность – как его, так и принимающих решения – тому, что мы назвали демократическим мифом о компетентности гражданина. А существование такого мифа влечет за собой важные последствия. Во-первых, это не чистый миф: вера в потенциальную влиятельность обычного человека имеет под собой известные основания и указывает на реальный поведенческий потенциал. И вне зависимости от того, соответствует ли этот миф действительности или нет, в него верят…
Согласие и разногласия
…Значение социального доверия и сотрудничества как компонента гражданской культуры невозможно переоценить. В определенном смысле они являются тем основным резервуаром, из которого демократическое устройство черпает свою способность функционировать. Создатели конституций изобрели формальные структуры политической жизни, призванные укреплять вызывающее доверие поведение, однако без существующих отношений доверия подобные институты, похоже, мало чего стоят. Социальное доверие способствует политическому сотрудничеству граждан этих стран, а без данного сотрудничества демократическая политика невозможна. Такое доверие, вероятно, составляет и часть взаимоотношений между гражданами и политическими элитами. Ранее мы говорили, что для демократии необходимо поддержание власти элит. Теперь мы хотим добавить, что чувство доверия по отношению к политической элите, вера в то, что она представляет собой не враждебную и внешнюю силу, а часть того же самого политического сообщества, заставляет граждан стремиться передать ей власть. Наряду с этим наличие общесоциальных установок снижает опасность того, что эмоциональная приверженность определенной политической подгруппе приведет к политической фрагментации…
Все вышесказанное подводит нас к пониманию того, что в демократической системе должен поддерживаться еще один баланс – между согласием и разногласием… В обществе, говоря словами Т. Парсонса, должна быть «ограниченная поляризация». Если нет согласия, мало шансов на мирное разрешение политических споров, которое ассоциируется с демократическим процессом. Если, например, стоящая у власти элита сочтет оппозиционную чересчур опасной, она вряд ли допустит мирную конкуренцию с последней за достижение статуса правящей элиты.
Баланс между согласием и разногласием поддерживается в гражданской культуре при помощи механизма, аналогичного тому, который обеспечивает баланс между активностью и пассивностью, а именно: с помощью несоответствия между нормами и поведением…Это лишь один из путей, с помощью которых гражданская культура укрощает разногласия в обществе. В целом такое укрощение сопровождается подчинением конфликтов на политическом уровне неким более высоким, всеобъемлющим ориентациям на сплоченность, будь то нормы, связанные с «демократическими правилами игры», или вера в то, что в обществе существует солидарность, основанная не на связанных с политическим единомыслием критериях, а стоящая над партийными интересами.
Баланс, о котором идет речь, должен поддерживаться не только на уровне граждан, но и на уровне элит. <…> Так, например, сложные формальные и неформальные правила этикета в законодательных органах США и Великобритании поощряют и даже требуют дружеских отношений (или хотя бы дружелюбных слов) между сторонниками находящихся в оппозиции друг к другу партий. И это смягчает их явную ориентацию только на своих сторонников. Конечно, это не означает, что приверженность «своим» перестает быть важной силой, просто она удерживается в допустимых рамках с помощью более общих норм человеческих отношений.
Суммируя, можно сказать, что наиболее поразительной чертой гражданской культуры, как она описана в этой книге, является ее разнородный характер. Во-первых, она является смешением ориентации прихожанина, подданного и гражданина. Ориентация прихожанина на первичные взаимоотношения, пассивная политическая позиция подданного, активность гражданина – все это слилось в гражданской культуре. Результатом же является набор укрощенных или сбалансированных политических ориентации. Есть здесь и политическая активность, но ее не так много, чтобы получить возможность разрушить правительственную власть; наличествуют вовлеченность и преданность, но они смягчены; имеются и разногласия, но они умеряются. Кроме того, политические ориентации, образующие гражданскую культуру, тесно связаны с общесоциальными и межличностными ориентациями. В рамках гражданской культуры нормы межличностных отношений, общего доверия и доверия по отношению к своему социальному окружению пронизывают политические позиции и смягчают их. Смешение позиций, характерное для гражданской культуры, полностью «подходит» для демократической политической системы. Оно по многим своим параметрам наиболее соответствует такой смешанной политической системе, какой является демократия.