Джерела покриття бюджетного дефіциту
Відомі два шляхи збалансування бюджету: інфляційний і неінфляційний (рис. 3.2).
Рис. 3.2. Шляхи збалансування бюджету
Збільшення доходів можливо за рахунок підвищення ставок оподаткування, введення нових податків та розширення бази оподаткування, збільшення об’єктів неподаткових надходжень.
Скорочення видатків може здійснюватися пропорційно шляхом застосування механізму секвестру видатків (вимушене пропорційне скорочення видатків бюджету), або селективно, тобто вибірковим скороченням деяких державних видатків. Зменшення видатків не поширюється на законодавчо захищені статті бюджету. Скоротити видатки можна також шляхом відкладення або обмеження на певний час фінансування капітальних проектів.
Однак, процес збільшення доходів у більшості випадків є або недоцільним, або неможливим, так само як і зменшення видаткової частини бюджету. Тому держава вимушена звертатися до залучення позикових коштів на внутрішньому та зовнішньому ринках.
Державні позики – це отримання державою коштів у формі запозичень від юридичних і фізичних осіб, урядів інших держав, міжнародних фінансових організацій на умовах поворотності, терміновості і платності.
Державні позики є однією з форм державного кредиту і відображають взаємовідносини між державою, як позичальником, і юридичними та фізичними особами чи іншими країнами, як кредиторами. Державні позики класифікуються за різними ознаками (рис. 3.2).
Залежно від територіального розміщення кредитора вони поділяються на:
1) внутрішні – характеризують залучення коштів від юридичних та фізичних осіб даної країни;
2) зовнішні – пов’язані з надходженням від кредиторів інших країн. У ролі кредитора можуть виступати як іноземні юридичні та фізичні особи, так і уряди чи урядові организації інших країн. Особливе місце займають кредити, які надаються міжнародними організаціями та міжнародними фінансовими інститутами.
За способом організації виділяють державні позики:
1) позики, пов’язані з випуском в обіг державних цінних паперів, – за допомогою випуску цінних паперів здійснюється мобілізація вільних коштів юридичних та фізичних осіб;
2) позики, які оформляються відповідними угодами, – на підставі угод виділяються міжурядові кредити та кредити від міжнародних фінансових інститутів.
За термінами надання державні позики поділяються на:
1) короткострокові (терміном до 1 року) – інструментом розміщення короткострокових державних зобов’язань виступають казначейські векселі;
2) середньострокові (3–5 років) – позики засновані на випуску в обіг облігацій;
3) довгострокові (10–20 років) – засновані на випуску в обіг облігацій.
В Україні нині для покриття бюджетного дефіциту випускаються на короткостроковій основі облігації внутрішньої державної позики. Значну роль у джерелах покриття бюджетного дефіциту відіграють зовнішні позики.
Особливу роль у фінансуванні бюджетного дефіциту відіграють кредити центрального банку. Він виконує досить багато різноманітних функцій, серед яких важливе місце належить фінансуванню і кредитуванню уряду. Фінансування уряду здійснюється за рахунок емісії грошей, а кредитування – за рахунок вільних залишків кредитних ресурсів. Фінансування носить безповоротний характер, а кредитування передбачає повернення наданих позичок у встановлені терміни. Центральний банк, таким чином, може бути зв’язаний з обома джерелами покриття бюджетного дефіциту – позиками і емісією. Однак необхідне чітке розмежування цих джерел. Неприпустимим явищем з точки зору бюджетного менеджменту є так звана „кредитна” емісія, коли Національний банк України надавав кредити уряду за рахунок емісії, а не тимчасово вільних кредитних ресурсів і при цьому чітко не обумовлював порядок і терміни погашення кредитів та сплати процентів. Розглядати таку „кредитну”емісію як державний кредит безпідставно. Це звичайна емісія грошей, що відображає емісійний доход держави. Вона не оформлюється ні відповідною угодою між урядом і банком, ні випуском цінних паперів.
Внутрішніми джерелами покриття бюджетного дефіциту можуть бути:
- доходи від випущених в обіг цінних паперів;
- кредити центрального банку.
Зовнішні джерела покриття дефіциту бюджету:
- кредити іноземних держав та міжнародних фінансово-кредитних організацій;
- доходи від розміщення цінних паперів на зовнішньому ринку.
Фінансування бюджетного дефіциту за рахунок зовнішніх позик дає можливість збільшити державні видатки без обмеження поточного споживання.
Використання державних позик вимагає:
- наявності тимчасово вільних коштів у кредиторів держави;
- довіри з боку кредиторів до держави;
- заінтересованості кредиторів (досягається за рахунок високих гарантій повернення боргу і процентної політики);
- наявності реальних доходів від використання позичених грошових коштів, які дають можливість повернути борги і сплатити проценти.
Використання позикових коштів з метою покриття дефіциту бюджету призводить до виникнення державного внутрішнього та зовнішнього боргу. Держава повинна постійно контролювати ефективність використання позикових коштів, а також процес обслуговування та управління державним боргом.
Державні позики вимагають чіткої системи погашення державного боргу. Джерелами цього погашення можуть бути:
1) додаткові податкові надходження, які отримує держава завдяки зростанню ВВП на основі інвестування позичених коштів;
2) підвищення рівня оподаткування;
3) зменшення видатків;
4) випуск нових позик.
Емісійний метод покриття бюджетного дефіциту (монетизація дефіциту) – полягає у використанні грошово-кредитної емісії. При монетизації бюджетного дефіциту держава отримує дохід від друкування грошей, так званий сеньйораж, внаслідок чого грошова маса в обігу перевищує приріст реального ВВП, і, як наслідок, – зростають ціни, розвивається інфляція. Цей метод самий непопулярний, тому що вкрай негативно впливає на економічну ситуацію в країні, сприяє розвитку інфляційних процесів та загостренню політичної обстановки й соціальної напруженості в суспільстві. Україна в 1991–1994 рр. використовувала емісію грошей для фінансування дефіциту бюджету, що призвело до гіперінфляції. Тому більшість країн, у т.ч. і наша держава, на законодавчому рівні не дозволяє застосовувати емісійні джерела для фінансування дефіциту бюджету.
Емісія грошей на відміну від державних позик є незабезпеченим джерелом покриття бюджетного дефіциту. Саме тому вона спричиняє інфляцію – знецінення грошей. Фактично емісія на цілі дефіцитного фінансування не вирішує проблему нестачі фінансових ресурсів: грошей стає більше, однак вартість грошової одиниці падає, тобто сукупна вартість грошей в обігу залишається незмінною і знову ж таки недостатньою. Але, оскільки це проявиться тільки після випуску в обіг зайвих грошей, то на період складання і виконання бюджету грошову емісію можна використати для збалансування бюджету. Надалі все залежить від спрямування коштів дефіцитного фінансування. Як вже відзначалось, інвестування в економіку дає можливість створення передумов для повернення грошей, а відтак і відновлення їх вартості. Фінансування соціальних видатків означає, що за рахунок падіння вартості грошей у поточному періоді, їх знову не вистачить у наступному, тобто потрібна буде нова емісія. Такий спосіб покриття бюджетного дефіциту веде до того, що інфляція переростає в гіперінфляцію, а та в галопуючу інфляцію, адже процес емісії набирає характеру геометричної прогресії.
Грошова емісія може використовуватися тільки в умовах жорсткого контролю за використанням цих грошей. Вона виходить з обмеження відношення бюджетного дефіциту до ВВП на рівні 2–3 %. У разі використання грошової емісії основним чинником дефіциту є напрям призначення цих коштів – на інвестиції чи на поточні витрати. Якщо кошти спрямовуються на інвестиції, то це дає можливість отримати певний дохід, що, в свою чергу, амортизує сплеск інфляції. У разі використання коштів на поточні витрати інфляція стає невідворотною.
Вибір шляхів покриття бюджетного дефіцитудостатньо складний і залежить від багатьох факторів:
- фінансової та політичної ситуації в країні в цілому;
- стану розвитку економіки, темпів росту ВВП;
- розвиненості фінансового ринку;
- інвестиційного клімату в країні;
- зацікавленості кредиторів та їх довіри до держави;
- активізації діяльності бізнес структур, особливо малого та середнього бізнесу;
- налагодженості міжнародних зв’язків та інтеграції в світове суспільство;
- та інших суб’єктивних та об’єктивних факторів.
Фінансова політика уряду кожної країни щодо подолання бюджетного дефіциту повинна бути виважена і спрямована на збільшення доходної та зменшення видаткової частин бюджету держави.
До основних заходів в області ліквідації дефіциту бюджету можна віднести:
- стимулювання процесу виробництва;
- спрямування коштів на розвиток пріоритетних галузей економіки;
- створення сприятливих умов для господарюючих суб’єктів;
- зниження непродуктивних витрат та необґрунтованих пільг;
- залучення коштів населення шляхом розміщення державних цінних паперів;
- введення режиму суворої економії бюджетних коштів;
- інші заходи.
Дефіцит місцевих бюджетів
Місцеві бюджети, згідно зі ст. 72 Бюджетного кодексу України можуть прийматися з дефіцитом шляхом внесення змін до рішення про місцевий бюджет за результатами річного звіту про виконання місцевого бюджету за попередній бюджетний період.
Місцевий бюджет може затверджуватися з дефіцитом:
І. За загальним фондом – уразі використання вільного залишку бюджетних коштів;
ІІ. За спеціальним фондом – у разі залучення до бюджету розвитку коштів від місцевих запозичень, коштів із загального фонду такого місцевого бюджету, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів, а також у разі використання залишків коштів спеціального фонду місцевого бюджету, крім власних надходжень бюджетних установ.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим або відповідної місцевої ради можуть отримувати:
1) позики на покриття тимчасових касових розривів, що виникають за загальним фондом та бюджетом розвитку місцевих бюджетів, у фінансових установах на строк до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду, у виняткових випадках за рішенням Кабінету Міністрів України стосовно бюджету Автономної Республіки Крим і міських бюджетів – у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання та погашення таких позик визначається Міністерством фінансів України;
2) позики на покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів;
3) середньострокові позики на суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів, визначених у законі про Державний бюджет України, за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку на умовах їх повернення без нарахування відсотків за користування цими коштами.
Надання позик з одного бюджету іншому забороняється.
Особливості здійснення місцевих запозичень:
1. Місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, міських бюджетів та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об’єктів довготривалого користування або об’єктів, які забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і територіальних громад міст.
2. Обсяг та умови здійснення місцевих запозичень погоджуються з Міністерством фінансів України.
3. Міністерство фінансів України здійснює реєстрацію місцевих запозичень та місцевих гарантій. Усі договори про місцеві запозичення, договори, виконання зобов’язань за якими забезпечено місцевими гарантіями, та договори про відшкодування витрат місцевого бюджету, а також зміни істотних умов таких договорів реєструються у Реєстрі місцевих запозичень та місцевих гарантій.
4. Держава не несе відповідальності за борговими зобов’язаннями Автономної Республіки Крим і територіальних громад.
5. Видатки на обслуговування місцевого боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету.
6. Видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10 % видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу.
7. Якщо у процесі погашення місцевого боргу та платежів з його обслуговування, обумовлених договором між кредитором та позичальником, порушується графік погашення з вини позичальника, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна міська рада не мають права здійснювати нові місцеві запозичення протягом п’яти наступних років.
8. Порядок здійснення місцевих запозичень встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до умов, визначених Бюджетним кодексом України.